源点注：本文选自《金融与经济》2018年12期，转载请注明作者及原刊。陈锋（1963-），中国人民银行南昌中心支行，硕士，高级经济师，副行长。

征信领域替代性纠纷解决机制研究

当前，我国征信领域异议、投诉和诉讼三类纠纷解决渠道各有长短，尚难以覆盖各类征信纠纷，影响了征信纠纷的处理效率和效果。应借鉴国内外相关经验做法，构建征信领域的替代性纠纷解决机制，着重明确机构设置、管辖范围和条件、调解效力等方面的规则。

随着信息主体权利保护意识的日益增强，社会公众充分利用各种渠道维护自身权利。当前，《征信业管理条例》规定的救济渠道主要有三种，即异议、投诉和诉讼。然而实践中，这三类救济途径在解决征信领域相关纠纷时，各有长短，尚难以覆盖各类征信异议纠纷。因此，有必要在借鉴国内外经验基础上，探索构建我国征信领域的替代性纠纷解决机制。

一、当前我国征信领域纠纷解决机制的现状

根据《征信业管理条例》第25条与26条的规定，当信息主体认为其信用信息不准确或认为其合法权益被侵害的，有权通过征信异议、投诉或诉讼三种渠道寻求救济。但实践中，还存在不足之处。

一是个别异议事项具有复杂性，增加了解决处理难度。征信异议主要针对的是信用信息不准确、不完整、不及时的情形，在征信机构、信用提供者和信息主体之间，能够核实清楚，确认属实的前提下，异议事项一般能够得到及时有效的处理。但在实践中，部分征信异议涉及基础信贷关系的真实性和准确性，双方就基础信贷关系的确认产生很大争议，各执一词，导致征信纠纷难以在异议处理环节得到解决。

例如，江西某矿泉水有限公司否认其名下一笔于1992年发放、1994年到期的30.30万元贷款逾期的征信记录。经过调查发现，该笔贷款主体为原某国营企业，20世纪90年代国企改制，企业主体发生变更，导致贷款继承到该公司名下。但时间间隔20多年，工商、质监、银行等部门留存资料不全，难以核实两者是否存在延续关系，异议久拖不决。

二是征信投诉渠道执行效力不足，影响了解决力度。《征信业管理条例》仅赋予人民银行对征信业进行监督管理的权力，在处理信息主体投诉过程中，对于信息报送机构与信息主体之间的具体争议（尤其是基础信贷关系中的纠纷），只能从中协调，要求金融机构调查反馈，尚难直接做出有约束力的裁定。因此，在双方各执一词的情形下，彻底解决问题的手段和方法有限，即便在投诉处理过程中双方就解决方案达成了一致，倘若一方事后反悔，并无相应制约机制，影响了征信纠纷的有效解决。

例如，江西某集团与九江某小贷公司征信异议纠纷，涉及复杂的担保代偿关系，双方发生多起诉讼，期间企业投诉征信信息与事实不符，但因一直处于诉讼（或上诉）状态，争议得不到解决。

三是诉讼具有较强的程序约束，限制了解决效率。随着信息主体法律意识和信用权利保护意识增强，涉及征信的诉讼案件也时有发生。实践中，法院审理要遵循严格的法定程序，从起诉受理、举证质证、开庭审理、法院宣判到可能发生的上诉程序，案件审理的耗时较长，尤其在一些基础信贷关系相互交叉、举证质证较为困难的案件中，审理期限可能进一步延长，大大增加了诉讼双方特别是信息主体的时间和经济成本，可见司法救济途径在某些情况下并不适合征信纠纷处理对效率的追求。

二、替代性纠纷解决机制的概念及意义

替代性纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution，ADR）也称为非诉讼纠纷解决机制，该概念最早源于美国，是各种诉讼外的纠纷解决方式的总称，“替代性（Alternative）”，即对法院诉讼程序的替代。目前，国内外最常用的替代性纠纷解决机制为调解机制，我国亦将调解机制视为替代性纠纷解决机制的核心内容，将其确定为司法改革的重要领域，最高人民法院曾经先后印发多个文件，推进调解机制的完善和深化。

本文讨论的征信领域替代性纠纷解决机制也主要围绕调解机制展开。具体到征信领域，替代性纠纷解决机制（尤其是调解机制）因其内在的优势和特点，能够有效解决现有征信异议、投诉和诉讼渠道的各种弊端，主要体现在以下几个方面。

（1）高效率。征信争议有一个典型特征，即对争议解决的时效性要求较高。征信业务实践中，许多信息主体是在贷款申请受到不利影响时，才发现信用报告中的异常现象，并通过相关渠道寻求解决。征信纠纷解决的效率，将对信息主体的切身利益造成巨大影响，这也是《征信业管理条例》分别为征信异议和投诉设定20日和30日的核查处理期限的原因。替代性纠纷解决机制的首要特征是当事人有权通过自愿协议的方式自由处理争议，即当事人选择何种ADR程序完全处于其本人意愿。程序上的非正式性，使当事人可以自由地设计他们认为合适的程序，具有简易性和灵活性，因而省时。

（2）低成本。实践中，如果信息主体通过法院诉讼程序解决征信争议，应当承担败诉而可能产生的诉讼费用，并投入更多的人力、财力和物力，对于大部分情况下急需解决征信争议、获得相关贷款的信息主体来说，经济负担将进一步增加。而替代性纠纷解决机制可能实现以更低的成本解决争议，如澳大利亚金融督察服务机构对于其调解的金融纠纷，不对金融消费者收取任何费用，其运营费用来源于会员（主要是金融机构）。所有会员都应缴纳会费，会费标准取决于其业务规模的大小。同时，结合会员单位发生纠纷的数量和纠纷处理流程的复杂程度收取附加费用，调解次数越多，流程越复杂，则费用越高，以此激励金融机构提升纠纷处理效率。

（3）不公开。当今，司法公开已成为“深化司法改革、建立公开透明的审判权力运行机制”的重要内容，通过司法程序解决征信纠纷，可能将面临更多的公开透明要求，并给社会公众造成不必要的误解和恐慌，也可能给被动陷入应诉状态的征信服务和管理部门带来负面影响。而调解机制可以通过不公开的形式解决争议，如《人民调解法》第23条规定，当事人在调节活动中有权要求调解公开进行或者不公开进行。因此，调解机制不公开的特征，有助于消除征信纠纷带来的不良社会影响。

（4）促和谐。目前，社会对征信领域高度关注，个人信息保护意识日益提升，若纠纷处理不当，可能形成不良的社会影响。诉讼方式是一种正式性、严肃性的纠纷解决方式，贯彻辩论原则，无形中增加了争议双方的对立性，并使一方在举证不能时承担败诉后果。替代性纠纷解决机制相比诉讼方式，更能体现一种平和状态，双方通过第三方居中斡旋，促进平等协商，并通过妥协与退让达成一致，对抗性大大减弱，真正实现“以和为贵、定纷止争”。此外，法律规范本身存在一定的滞后性，当静态的法律条文与动态的社会经济发展不一致时，通过法院依法判决，并不能很好地得出双方均信服的结果。在该方面，替代性纠纷解决机制的灵活性特点能发挥重要作用。

（5）专业性。征信是相对比较专业的领域，需要对征信系统的运作、征信体系内各方权利义务关系等全面了解，才能做出妥善的裁决。此外，征信纠纷常常与基础信贷关系交叉，也需要裁决者在金融、征信及法律等方面都具备相应的专业能力。替代性纠纷解决机制能集中各个行业的专家，提升争议处理的专业性和权威性。如日本金融行业非诉解决机构中的委员由从业5年以上的律师、从事10年以上的银行工作人员以及消费生活咨询员等专业人士担任。

综上，替代性纠纷解决机制的引入，能为快捷有效解决征信争议提供全新途径，并且能够进一步丰富征信救济体系。根据《消费者权益保护法》第39条规定，当前我国消费者权益纠纷可以通过协商和解、请求调解、投诉、仲裁和诉讼五种渠道解决。因此，构建我国征信领域的替代性纠纷解决机制也符合消费者权益保护的要求。

三、我国替代性纠纷解决机制的法律框架设计

替代性纠纷解决机制在国外诸多国家已逐渐成熟，如英国、澳大利亚、日本等。据初步统计，全球已有超过120个国家建立了申诉专员制度（Financial Ombudsman）。国内，在人民银行上海总部的指导下，上海市金融消费纠纷调解中心（以下简称“上海调解中心”）于2014年12月16日成立，四年来已形成诸多宝贵的制度框架和经验做法。我国征信领域替代性纠纷解决机制的法律框架构建，应重点解决以下几方面问题。

（1）机构设置问题。根据国内外的经验，替代性纠纷解决机构均为独立于政府部门和市场机构之外的第三方机构，而且机构内部治理相对独立，履职立场也相对中立。机构设置的独立性与中立性，是确保其解决征信纠纷的公正性的必然要求，其不是行业协会，也不是金融机构利益的维护人和代言人，而是为信息主体提供独立中立、快速便捷的替代性纠纷解决渠道。另外，在诸多国家的实践经验中，替代性纠纷解决机构还应对主管行政机关保持独立和中立，如日本金融ADR制度的基本原则之一是“尽可能地以国家权力不参与的方式解决金融纠纷”。鉴于此，我国征信领域的替代性纠纷解决机构，可以考虑独立建立，也可以考虑与地方现有的金融行业调解中心合作，但原则上该机构与监管部门应无隶属关系或管理关系，监管部门可以就征信法律政策提供指导意见。同时，为凸显征信纠纷调解机制的中立性，在机构设置和案件办理方面，应赋予征信纠纷调解机构充分的独立性，在调解员的确定方面，应充分吸收高校、研究机构、律师事务所等各领域的专业人士，适当控制金融机构及监管部门人员的比例。

（2）管辖范围问题。征信领域争议由替代性纠纷解决机构解决，已有先例。如英国2006年《消费信贷法》（Consumer Credit Act）第59条规定，信息主体与信用服务机构所发生的相关征信纠纷，可以在自愿的基础上提交金融申诉专员（英国金融领域的替代性纠纷解决机构）处理。在我国征信领域替代性纠纷解决机制构建中，为充分发挥其独特的优势和功能，应通过制度安排确认其对各类征信争议管辖权，包括与此相关的基础信贷关系争议等，以促进征信纠纷高效、彻底地解决。此外，对于信息主体与非金融机构（如法院、公积金管理中心等数据报送机构或接入机构）之间的征信争议，若双方自愿提交调解，亦应赋予替代性纠纷解决机构管辖权，使替代性纠纷解决机制成为征信领域普遍适用的纠纷解决途径，更好地维护征信市场秩序。

（3）管辖条件问题。在各国的立法和实践中，以调解机制为代表替代性纠纷解决机制，均已自愿原则为前提。我国《人民调解法》第3条也规定：“人民调解委员会调解民间纠纷应遵循自愿原则。”基于该理念，征信异议调解机制应以争议双方的自愿为基础，不得因替代性纠纷解决机制的客观优点和独特功能，盲目扩大其管辖范围和条件，甚至剥夺争议方（尤其是信息主体）提起诉讼的法定权利。上海调解中心的管辖条件值得借鉴，其主要包括两种情形：一是争议双方自愿提交其调解的案件，二是根据与法院的诉调对接机制，法院也可经当事人同意，将争议案件委托或委派上海调解中心调解。此外，因替代性纠纷解决机制通常具有低成本的特点，容易导致被滥用的风险，在具体的制度设计中，可以考虑将征信异议和投诉作为调解机制的前置程序，先充分利用征信体系内部的救济手段，再寻求外部第三方解决。

（4）调解效力问题。根据我国法律，目前通过调解机构达成的调解协议，不具有法院判决所具有的法律约束力，其效力仅等同于民事合同，争议方有权请求另一方履行，但无法直接向法院申请强制执行。为了支持替代性纠纷解决机制的发展，增强调解协议对当事人的约束力，我国当前主要采取两种模式。一是立法模式，如《人民调解法》第33条规定，经人民调解委员会调解达成协议后，双方当事人可以共同向法院申请司法确认，法院对调解协议进行审查后，进行效力确认。经法院确认后的调解协议，当事人可以直接向法院申请强制执行。二是协议模式，如上海调解中心与上海市高级人民法院协商建立“金融消费纠纷诉调对接工作机制”，上海调解中心做出的调解协议，可申请法院司法确认，经确认的调解协议，也具有强制执行效力。在征信领域替代性纠纷解决机制的设计中，为提高处理结果的终局性和权威性，可通过立法模式或协议模式，赋予调解协议强制执行的法律效力。

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