源点注：本文转载自《行政法学研究》2019年第1期，作者沈毅龙，上海财经大学法学院博士研究生。

近年来，在中央的要求与推动下，以公共信用立法为重点的社会信用体系建设快速推进。自2013年的《旅游法》首次引入“信用档案”条款以来，已有十余部法律作了类似的规定。

与国家立法更多地关注记录与公示这一信息处理的初级功能不同，地方立法不再局限于简单的信息记录与公示，而是通过建立公共信用机构，对国家机关、法律法规授权的组织履行职责或提供公共服务过程中制作或获取的与信息主体信用状况有关的信息进行加工、处理、评价，形成档案式的公共信用信息，并对外公布或作为行政执法的重要依据，目的是提高社会诚信水平。但必须注意到，一些公共信用立法有关信息的收集与应用的规定存在着泛化的嫌疑，包括收集的信息范围、信息的信用化范围、公共信用信息应用的范围和强度等，由此不可避免地会导致对基本权利的过度限制。为此，有必要对公共信用立法在法律保留、授权明确性、合比例性等方面展开具体地分析，以为社会信用体系建设中的公共信用立法工作提供些许镜鉴和启示。

公共信用立法有助于促进社会诚信，但是收集、处理、评价、共享、应用公共信用信息，以及发布严重失信名单等活动亦不可避免地会对公民的信息自决权、人格权、平等权及其他基本权利产生重大的影响。

其一，对信息自决权的限制。

公共信用机构在收集、汇总、行政机关间共享及对外提供个人公共信用信息等环节都涉及对信息自决权的限制。第一，公共信用机构未经信息主体事先同意，收集并将个人信息应用于公共信用的评价，偏离了信息采集的原初目的。第二，无限制的收集、记录、汇总个人公共信用信息，会拼凑出部分的甚至是完全的个性轮廓，超越了提高社会诚信水平的立法目的，可能偏离诚信治理而走向社会控制的方向。第三，无限制的共享个人公共信用信息，超越了信息主体披露其个人信息的社会义务，并增加了个人信息泄露的风险。第四，公共信用机构建立个人公共信用档案，发挥信息聚集效应使之呈现出集中的状态并提供对外查询，既有利于社会诚信水平的提高，也对个人产生了实质性的约束作用。

其二，对人格权的限制。

公共信用立法要求建立公共信用档案，而“公共信用档案”内在的具有诚信品格标签化的功能，一旦误将与信用无关的信息归入档案之中，极易造成污名化。目前立法将一些与信用无关的信息纳入公共信用档案之中，比如刑事处罚、行政处罚信息。违法信息未必是失信信息，立法将所有违法信息纳入公共信用档案，不符合对信用的一般理解，偏离了提高社会诚信水平的立法目的，并造成名誉权的不当限制。

其三、对平等权的限制。

公共信用立法要求行政机关在履行职责或提供服务过程中应用公共信用信息。这意味着行政机关依据公共信用状况的不同，在履行职责或提供服务过程中对公民予以区别对待。此种区别对待实际上关乎平等权限制的问题。

公共信用立法涉及诸多基本权利的限制，该限制是否合宪，取决于形式要素与实质要素两个层面，以下将就此从法律保留原则、法律明确性原则与比例原则对公共信用立法进行合宪性考察与调整。

（一）法律保留原则与公共信用立法

依据法律保留原则和“重要性理论”，对于基本权利实现或公共事务具有重要意义的事项，应当适用法律保留或经法律授权由行政权以法规命令决定。公共信用立法在广泛的范围内对诸多基本权利造成限制，从而塑造一种社会经济秩序，就重要性而言，公共信用事项应当由全国人大及其常委会或由其授权国务院制定框架性立法。

另外，以地方性法规进行公共信用立法，意味着信息的收集、共享等行为将被框定在省级或地市级行政区域之内。然而，现代社会人员流动频繁，加之网络与信息技术发展日新月异，以行政区域切割信息的来源，必然难以保证信息的完整性与信用评价的准确性。

因此，公共信用立法应当以法律或法律授权制定行政法规为之。

（二）法律明确性原则与公共信用立法

“公共信用”作为公共信用立法最基础、最核心的概念，应当予以明确，否则即违反法律明确性原则。

首先，不宜将“道德上的良好”归入公共信用。

立法将“表彰、奖励、志愿服务、慈善捐赠”信息归为良好公共信用信息。但是，“表彰、奖励”只能说明信息主体实施了获得政府认可的行为，“志愿服务、慈善捐赠”则是基于一种人道主义的、无私奉献的精神，而从事的服务或资助活动。虽然此类信息可称得上是良好信息，但未必是公共信用上的良好。

其次，不宜将“履行法定义务的状况”归入公共信用。

不能将违法一般性地视为违反“社会契约”从而导出违法即失信的结论。即便宪法，也只是最接近社会契约的法律文件，违反一部只需要半数以上出席民意代表通过的法律法规，不能视为违反社会契约。不认可法律的民意代表及其代表的民众也应当受到法律的拘束，是源于其对宪法而非法律的承诺。另外，法律体系是由多维度的价值观塑造而成，但在公共信用立法者眼中，这种多维度的价值观被缩减为单一的价值，即信用，这将导致“公共信用”无所不在、无所不能，公共信用档案最终沦为“违法垃圾桶”。

最后，应以诚信概念为基础确定公共信用的内涵。

公共信用，不同于经济上的信用（credit），是法律吸收道德诚信的产物，是道德诚信在公共维度上的体现。界定公共信用内涵应当联结并严格限定于“诚信”之涵义。道德上的诚信是一个复义词，由“诚”与“信”这两个语义近似的词素叠加而成。诚与信有着紧密的联系，诚是人内在的精神与德性，信则为外化之行为。诚于中，必信于外。诚与信联结为诚信一词，表述的是人们诚实无妄、信守诺言、言行一致的美德。据此，可将公共信用信息类型化为：基本信息，即自然人的姓名、身份证号与法人或其他组织的名称与统一社会信用代码；获得与守信有关的表彰或奖励，如被授予诚实守信道德模范称号；与失信有关的违法犯罪信息，如诈骗、作伪证、偷税漏税、制作销售假冒伪劣产品、虚假广告等；违约信息；未达到违法程度的失信信息，如在申请行政许可、行政给付、行政奖励或政府采购中提供虚假材料；其他与信用有关的信息。

公共信用立法涉及国家公权力限制基本权利，理应受宪法的考验。法律保留只是对限制措施的形式合宪性要求，比例原则是对基本权利限制的实质合宪性审查.

目前的公共信用立法回避或者错误的界定公共信用内涵，泛化公共信用信息范围，导致公共信用信息的收集与评价无法真实反映信息主体的信用状况，手段无助于目的之达成。就单纯的合宪性判断而言，至此即可停止。但是，不排除未来的国家立法可能汲取本文所建构的“公共信用”内涵。有鉴于此，基于为未来的立法或修法提供更为有效的建议，有必要就公共信用立法的合比例性进行分析。

在实现公益一端，公共信用立法所追求的价值是提高社会诚信水平，而这正与我国当前社会失信事件频发息息相关。因此，提高社会诚信水平已经刻不容缓，具有高度的公益重要性。在权利限制一端，公共信用立法对诸多基本权利进行了限制，同时还消耗了大量人力财力。立法采取声誉机制与“守信激励-失信惩戒”机制两种手段，声誉机制所具有的威慑力与对法律实施的促进作用在很多情形下是单纯的罚款工具所无法比拟的，而失信惩戒，本质上属于二次处罚或限制，是一种严厉的限制措施。

公共信用立法所欲达成的提高社会诚信水平的目的是重要的公共利益，而其所采取的手段则具有严重的法益侵害性，两相权衡，或难以认定是显失均衡。是采取循序渐进、较为温和的方式，还是采取公共信用立法规定的严厉措施以期在较短时间内扭转社会诚信水平下滑的趋势，系立法者的选择余地。但无论如何，若欲采公共信用立法如此严厉的措施，立法者应当持更加谨慎的态度，进行大量的社会调查工作，收集资料、掌握特定的事实状态和因果关系，以客观实际作为立法预测的基础，并采取科学的预测方法。

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