源点注：本文转载于《中国企业信用建设报告（2017-2018）》，作者陈兴华：博士，北方工业大学能源法研究中心主任；柳第、黄亚柯：北方工业大学在读研究生。

摘要：

市场主体信用承诺制度是信用建设体系中的一项重要制度。本文分别以商事登记、安全生产和售电行业为例，围绕承诺的主体、内容、订立和实施，分析比对“私法”事项、“公法”事项以及“公私兼顾”事项下的承诺制度的异同。

认为市场主体信用承诺制度应当进行分类实施，即由市场监督管理总局遵照简政放权等行政改革精神，充分尊重市场主体自由意志，在商事登记、产品质量及市场竞争等环节推行和实施“私法”类的承诺制度；由安监、环保、食药等主管部门遵照保障国计民生、基本安全的精神，在安全生产、环境保护、食品药品及应急管理等事项中实行“公法”类的承诺制度；同时，为了更好推进部分行业的发展，应由交通运输、文化旅游、银行保险、水利、农业农村等主管部门分别针对本领域企业实施介于上述两者之间的信用承诺制度。

正文来啦

信用监管是一种新型市场监管机制，同市场准入、价格监管、竞争监管等相比，信用监管更像是一种“软法”。在信用监管所有制度和措施中，信用承诺是这种“软法”性质制度的典型体现。从私法视角来看，承诺似乎有合同、协议的性质。但信用承诺制度下的承诺书又和传统意义上的商业合同相差甚远。商业合同是当事人秉承自由意志签订，履行和实施也是在私法框架下进行。

那么，信用承诺制度下的承诺书内容和实施情况如何呢？商业合同有完善的《合同法》及配套法律法规、民商事法律精神原则作为制度运行的支撑，那么承诺制度的相应支撑又是什么？如何能保障这种承诺制度发挥应有功效？

根据党的十八大提出的“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出的“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出的“建立健全社会诚信制度”，以及《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出的“加快社会信用体系建设”的总体要求，国家制定了社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年），提出将在多个领域、针对多个主体建立信用制度。

一般来说，信用制度包括信息公示制度、信息归集共享制度、失信联合惩戒和守信联合激励制度、红名单和黑名单制度等。其中，信用承诺制度在这些信用制度中具有独特意义。信用承诺制度是构建以信用为核心的新型市场监管机制的重要内容，是实行宽进严管、加强事中事后监管、促进市场公平竞争、释放市场主体活力的重要举措，是推动市场主体自我约束、诚信经营的重要抓手。

市场主体信用承诺制度最早运用在市场主体登记注册公司的程序之中。在“简政放权”背景下，市场主体登记信用承诺制改革成为一些地方政府的发力点。市场主体在注册公司时，在资料不完备的情况下，只要做出了信用承诺，就可以允许“容缺受理”，以加快注册公司的流程、缩短注册时间。

《江苏省工商局关于推行市场主体登记登记信用承诺制度的实施意见》，“登记信用承诺，是指在办理各类市场主体注册登记时，申请人根据法律、法规和注册登记的规范性要求，自愿作出能够满足某类事项注册登记要求的书面承诺，并保证在领取营业执照后严格遵守国家法律、法规和规章规定，全面推行应尽的责任和义务。”在该意见中，登记信用承诺是一种非强制性的手段，即使市场主体不签署该承诺书，也不影响其正常的注册登记。

但是笔者发现，并非所有领域的承诺制度均为自愿型。有些部门对市场主体采取的就是强制性的信用承诺制度。比如，根据《国务院安全生产委员会关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》（国务院安全生产委员会2014年11月发布），企业安全生产承诺制度为强制实施。短短几年，在全国各地安全生产监督管理部门的监管下，各地方纷纷制定《企业安全生产承诺和报告制度》，并要求企业参考《企业安全生产承诺书》范本制定本企业的承诺书。

由此可见，在不同的领域，承诺制度会有不同的表现形式。并且，除了上述“私法”下遵循自由意志的承诺制度和“公法”下强调国家意志的承诺制度，还存在着介于两者之间的“公私兼顾”的承诺制度。

笔者在查阅资料的过程中发现，目前信用承诺制度落实最好的是商事登记领域，相关的政策文件、执行情况报道等信息最多；其次是安全生产领域，也有不少相关信息；除了上述两种之外，还有一些行业制定的信用承诺相关规定以及开展有关信用承诺行动。

因此，笔者将市场主体信用承诺制度分为以下三类：

2015年10月2日，国务院发布的《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》提出“推动建立市场主体准入前信用承诺制，要求其向社会作出公开承诺，若违法失信经营将自愿接受惩戒和限制。信用承诺纳入市场主体信用记录。”

原国家工商总局在2016年9月14日公布的《工商总局关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》中提出，“鼓励市场主体在坚持守法底线的基础上，进一步开展信用承诺，在平台治理、信息披露、公平竞争、消费者权益保护、知识产权保护等方面履行社会责任、遵守社会公德，主动加强自治管理、政企合作，接受社会监督。”

近几年来，在商事领域，工商部门遵照简政放权等行政改革精神，尊重市场主体自由意志，在商事登记、产品质量、市场竞争等环节全面落实信用承诺制度。

在商事制度改革中，信用承诺制度更多的应用在工商登记领域，即在办理各类市场主体注册登记时，申请人根据相关规范性文件的要求，自愿做出某种承诺，并在领取营业执照后合法经营。申请人自愿将承诺内容纳入市场主体信用记录当中，并且向社会公布，接受监督；如果违法失信将承担相应的法律责任。

在工商部门的推动下，信用承诺制度已经在多个省、市展开试点工作，其中江苏省和山西省已经在全省范围内实施市场主体登记承诺制度。

2015年12月，达州市工商局出台了《关于建立市场主体信用承诺制度工作方案》，全面推行落实市场主体信用承诺制度；

2016年4月，青岛市实施新设立企业信用承诺制度，企业在设立之初需要作出8项信用承诺，不守信用的企业将面临处罚，同时在融资授信方面也会受到影响；

2016年11月，惠州市推行信用承诺快速审批制度，信用良好的企业可享受“快速通道”和“容缺受理”等便利审批措施；

2018年5月，赣州市开始试行个体工商户信用承诺简易登记。

商事登记类的承诺制度在具体的实施过程中，不同地区的适用领域、适用主体、承诺内容会有一些差异，但都将承诺作为一种自愿行为，没有将签订承诺书作为商事登记的前置条件。

2016年1月，国务院安全生产委员会出台了《国务院安全生产委员会关于印发2016年安全生产工作要点的通知》，提出“要加快安全生产诚信体系建设应用，建立实施重大安全风险隐患公示、信用承诺和信用等级评定、不良信用记录和‘黑名单’等制度，对接全国统一的信用信息共享交换平台，强化失信联合惩戒和守信联合激励”。自此，安全生产领域大范围开始推行承诺制度。

如2017年7月四川省出台了《关于深入推进安全生产诚信体系建设的意见》，在意见中明确提出在全省范围内实施安全生产承诺制度，负有安全生产监督管理职责的部门要按规定督促企业向社会和全体员工公开作出安全承诺，接受各方监督。企业要结合自身特点，制定明确各个层级直至区队班组岗位的双向安全承诺事项，并签订和公开承诺书。

再如2017年9月，福州市出台了《福州市安全生产监督管理局关于建立信用承诺制度的通知》，规范市场主体准入前信用承诺，信用承诺的对象是在福州市安全生产监督管理局取得各类行政许可的生产经营单位，许可的时间是在领取生产经营许可证之前。承诺的内容主要是：申请行政许可时所提供的资料合法、真实、准确、有效；取得行政许可后，将严格按照国家有关法律、法规和规章的规定，依法依规开展生产经营活动；自觉接受安全生产监督管理部门的监督检查，自觉接受社会、群众、新闻舆论的监督；积极参与福州市社会信用体系建设工作，自觉遵守企业信用规章管理制度，共同树立信用自律的道德观念和行业风尚。

安全生产类承诺制度目前以强制方式推行实施，安全生产监督管理部门要求有关企业必须签订承诺书。

如果说前文中商事登记类信用承诺制度属于民商法范畴、安全生产类信用承诺制度属于行政法范畴，那么在我国经济领域中还存在着不容忽视的经济法范畴事项，即行业监管类信用承诺制度。本文以能源行业为例进行说明。

2016年12月8日，国家能源局印发的《能源行业信用体系建设实施意见（2016-2020年）》中提出：“全面建立能源行业市场主体信用承诺制度，要求市场主体以规范格式向社会作出公开承诺，将信用承诺纳入信用档案，作为事中事后监管的参考，并接受社会监督，实现政府监管和社会监督有机结合。”该实施意见要求能源行业新设市场主体在申请行业准入时应填写信用承诺书，同时将信用承诺纳入市场主体信用档案；2020年12月底前，要求能源行业各市场主体填写信用承诺书并纳入市场主体信用档案，在“信用能源”网站公示。目前，在能源行业中，售电公司已经开始全面实施信用承诺制度。

2016年10月11日，国家发展改革委、国家能源局发布文件制定《售电公司准入与退出管理办法》，将售电公司信用承诺作为准入条件。该办法规定售电公司准入条件中要求无不良信用记录，并按照规定要求做出信用承诺，确保诚实守信经营。

就目前具体实施情况来看，能源行业信用承诺制度以自愿性为主，强制性为辅，并且也未实现全行业的贯彻落实。其他行业的信用承诺制度推行实施情况不一，总体上实施程度与商事登记和安全生产领域相比差距还比较大。

除了自愿还是强制签订承诺书之外，三类市场主体信用承诺制度究竟还有什么不同？

参照合同制度的构成，本文将从承诺的主体、内容、订立、实施四个环节对上述三类承诺制度进行深入比对。

三类承诺制度的主体一方为相应政府主管部门，包括工商管理部门、安全生产监督部门、行业主管部门等。另一方，即签订承诺书、履行承诺义务的主体为各类自然人、企业和其他社会组织。

商事登记类的市场主体最全面，包括各类企业或个人等，即凡是需要领取工商证照的各类市场主体均是承诺制度的主体。

安全生产类的市场主体主要是指“生产经营类企业”或“各工矿类生产经营单位”。安全生产领域同时还会辅之以内部承诺制度，以“明确各个层级的安全承诺事项”，“定期开展安全生产承诺履行情况监督检查，加强安全生产责任制考核，确保各级安全生产责任落实”。这时，承诺主体就延伸至企业内部人员，包括企业各个岗位的负责人、管理人员，尤其是一把手等。

行业监管类的市场主体框定在相应的行业主管部门管辖范畴内的企业或个人，比如，能源主管部门针对能源类企业推行实施能源行业的信用承诺制度，交通运输部门则针对“申请道路行政许可、申请或办理工程施工、工程监理、港口水运建设等各类企业及从业人员”推行实施交通运输领域的信用承诺制度。因此，承诺主体既有企业，也会有个人。

在这三大类中，信用承诺书的规范文本都由行政部门提供，因此，承诺内容都由行政部门进行制定，内容的制定一般要考虑本领域的信用状况、管理难度、以及企业的主要诉求等。

从内容上看，信用承诺书有点类似格式合同，即合同一方主体制定主要条款，另一方几乎没有讨价还价余地；同时，也有点类似于单务合同，即条款的内容绝大部分都是市场主体的义务。

三类信用承诺书在市场主体的具体义务上有所侧重，具体来讲：

在商事领域的承诺内容较为一致，主要是对登记事项、履行法定义务、守信经营、自愿接受社会监督和服从行政裁决的承诺等常规事项；

安全生产领域的承诺内容都和安全生产有关，一般包括遵守相关的法律法规、建立内部安全生产制度、保障企业职工的工作安全、加强安全生产教育以及安全演练等；

行业监管领域，以售电企业为例，信用承诺书内容具有很强的行业管理专业专业特性，包括对企业资质、法人代表、资产、从业人员、经营场所和设备等基本信息和银行账户、售电范围等交易信息作出承诺，拥有配电网运营权的售电公司还需对配电网电压等级、供电范围、电力业务许可证（供电类）等相关资料作出承诺等。

需要指出的是，在商事登记信用承诺中，市场主体做出承诺后会获得相应的便利，较之其他两类承诺更接近标准意义上的合同。市场主体做出承诺之后，相对应的是，行政机关也应当对市场主体所要办理的业务提供相应的便利。

比如在赣州市实行的个体户信用承诺制度中，申请人无需预先申请名称核准登记和提交经营场所证明，只需自主填写《个体工商户开业登记申请书》，签署《经营场所承诺书》和《市场主体登记信用承诺书》，现场提供拟用字号并经窗口工作人员现场查询确定字号后，即可当场领取个体工商户营业执照，实现立等可取。

再如《江苏省工商局关于推行市场主体登记信用承诺制度的实施意见（2016年10月31日）》中对工商行政管理部门进行了义务规定，即“不得在实施登记信用承诺制度起见泄露市场主体的商业秘密和个人隐私”，“也不得违法限制市场主体的经营活动”。其他两类承诺一般只规定了市场主体的义务，鲜见主管部门的义务。

三类承诺的订立过程可以分为两种情况：自愿签订和强制签订。

自愿签订情况下，承诺制度实现了意思自治在行政管理领域的适用。虽然在信用承诺制度中，一方是行政机关，一方是民事主体，双方并非平等的法律关系，而是管理与被管理的关系，但是协议的达成基本上遵从了《合同法》所规定的形式。行政机关提供相应的规范文本相当于“要约”，市场主体在规范文本上签字相当于“承诺”，双方意思表示一致，合同成立并生效。同时，市场主体是否做出信用承诺，由其自己决定。商事登记类属于自愿签订，如果其不愿意作出承诺，工商机关应当按照规定的程序办理登记，不能把信用承诺变相成为市场主体必须履行的义务。如《江苏省工商局关于推行市场主体登记信用承诺制度的实施意见（2016年10月31日）》中规定，对实行信用承诺的市场准入登记、简易注销登记，“申请人不愿意作出承诺的，企业登记机关应当按照法律、法规和规章的有关规定，办理注册登记”。

但安全生产类明显属于强制签订。虽然目前各地做法不一，但在签订的方式方法上大体差不多，即强制下发任务、有的甚至是采取“定量”方式。如武汉市安全生产监督管理局2017年9月发布《市安监局关于在全市企业中组织签订企业安全生产信用承诺书的通知》，“各区（功能区）要迅速组织辖区工贸、危险化学品、非煤矿山、烟花爆竹等重点行业领域企业规范签订《承诺书》”，“今年不少于50份”。同时，企业还需要明确到各个层级一直到班组岗位的双向安全承诺事项，并签订和公开企业内部承诺书。

行业监管类的做法由于涉及部门和领域非常广泛，所以很难统计完全。以能源领域中的售电企业为例，根据2016年10月国家发展改革委和国家能源局制定的《售电公司准入与退出管理办法》，要想成立售电公司，必须遵守第九条“一承诺”的规定，即“售电公司办理注册时，应按固定格式签署信用承诺书”。具体做法是，到属地省电力交易中心交易平台网站下载固定格式的“售电公司信用承诺书”，准确填写相关信息，由本单位法定代表人亲自签署并加盖单位公章。在办理市场注册时将售电公司信用承诺书的原件提交受理注册的电力交易中心。

信用承诺书订立之后，最重要的是市场主体严守承诺，如果信用承诺书得不到有效的执行，则这样的承诺并没有多大的意义。因此，为了保证信用承诺书的执行，应当加强事后检查力度，定期检查市场主体的履约情况。

1.商事登记类

在商事登记领域，市场主体的承诺内容会公布在企业信息系统之中，接受全国人民的监督，企业的信用承诺也是“守合同重信用”企业、诚信示范市场主体、驰名商标等荣誉认定的重要参考。其一旦违约，不仅会受到有关法律法规的处罚，而且还会按照约定进行相应的处理，比如，列入失信企业名录，市场准入方面的限制，融资授信方面的限制等。可见，承诺制度作为一种“软法”，和合同的实施存在着很多不同。合同一方对另一方是否履行义务会比较关注，如果不履行义务则应适用违约责任条款甚至对簿公堂。在承诺制度中，相关部门主要是以采取公示、纳入信用系统，守信联合激励、失信联合惩戒的方式进行。

2.行业监管类

行业监管类承诺制度的实施与商事登记类相似，基本是采取公示和纳入信用系统的方式来进行实施。仍以能源领域中的售电行业为例，售电企业应在省级政府指定网站和“信用中国”网站上公示公司有关情况和信用承诺，对公司重大事项进行公告，并定期公布公司年报。根据天津市《天津市售电公司准入与退出管理实施细则》（2018年6月征求意见稿），售电公司如果违反信用承诺且拒不整改、信用评价降低为不适合继续交易的话，将被强制退出售电市场并注销注册。同时，根据该实施细则，由华北能源监管局和市工业和信息化委将根据职责对售电公司进行监管，建立完善售电公司信用评价、电力行业违法失信行为联合惩戒机制等系列配套制度。

3.安全生产类

安全生产类的信用承诺实施除了上述公示、纳入信用系统之外，还有其他措施。比如，武汉市安全生产监督管理局要求“各区（功能区）要将《承诺书》的执行与落实情况纳入对企业的日常监督执法和各类评先评优的重要内容，确保实效。同时，企业每年年底前应将本年度《承诺书》的执行与落实情况形成书面报告，经主要负责人签字和盖章后报安监部门备案。”北京市安全监督管理局要求“每年12月31日前，企业要编制安全生产承诺履行情况年度报告，经主要负责人签字确认、加盖单位公章后上传至安全生产信用信息平台，并向企业职工代表大会进行工作情况述职”，同时，“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门每年要对企业履行安全生产承诺和信用报告情况组织一次抽查，督促企业自觉履行安全生产主体责任，不断提升企业安全生产管理水平。”

通过上述分析可知，和整个信用制度的推行和实施一样，信用承诺制度也需要公权力部门的介入，即一方面虽然是自由意志、“软法”，但另一方面也需要公权力部门推进实施，保障其制度效果。并且，市场主体信用承诺制度需要进行细化分类，根据领域和事项不同设计相应的实施制度，才能充分保障此项制度能够发挥应有的效果。

根据最新机构改革方案，除了商事登记外，市场监督管理总局还应该在以下领域推进实施“私法类”市场主体信用承诺制度：

1.产品质量

产品质量问题应当说是中国市场经济中长期存在的一个老问题。如上世纪八九十年代以来，温州人付出了极大的努力，才逐渐摆脱人们对温州产品假冒伪劣的印象。信用制度已经较早地开始运用在产品质量管理领域。

为引导工业企业自觉承诺并履行质量责任，自觉接受社会监督，树立和维护质量信誉，工信部等六个部门早在2010年3月就联合印发了《关于加强工业产品质量信誉建设的指导意见》。工信部要求各地工业和信息化主管部门、各有关行业协会每年举行“中国工业企业质量信誉承诺活动”，由活动组织单位邀请工业企业参加承诺活动，也可以由工业企业主动申请，组织单位对企业进行审查。对于积极参与承诺活动、认真履行承诺的企业，将优先考虑在工业转型专项、技术改造专项、技术创新与重大科技专项以及税收优惠等国家和地方产业扶持政策措施中给予支持。

当然，上述做法和现在以签订承诺书为主的信用承诺制度还有一定差异。笔者认为，作为产品质量归口管理部门，市场监督管理总局应在产品质量领域全面推进实施产品质量承诺制度，鼓励企业积极参与，发挥信用承诺制度的功用，促进企业维护自身信誉、保证和提升产品品质。

2.市场竞争

成熟的市场必定是竞争充分的市场，竞争应当是有序的，但是受经济利益的驱使，现在市场上依然大量存在混淆、贿赂、虚假宣传、侵犯商业秘密等不正当竞争行为，这不仅使企业的经济利益受到冲击，而且也侵犯了消费者的合法权益，因此，在市场竞争环节引入信用承诺制度具有重要意义。

目前，在竞争环节的信用承诺还没有上升到制度层面，只是一些行业协会在积极倡导。比如，三门峡市工商界发起《反对贿赂·公平竞争承诺书》，郑重承诺“反对贿赂，从我做起；加强自律，严格操守；诚信守法，公平竞争；廉洁经营，共创环境；加快发展，助推崛起”。这样的承诺起到的更多是一种宣示作用，无法形成有效的约束，因此，应当借鉴商事登记的做法，鼓励市场主体作出书面承诺，并将承诺内容进行公示，纳入信用记录当中，根据企业信用的状况进行分类管理。

3.食品药品

鉴于食品药品事项关系国计民生重大事项，且目前我国食药领域乱象丛生、急需厉法整治，故笔者建议在这两个领域应实施“公法类”市场主体信用承诺制度。

国家市场监督管理总局推进实施承诺制度已经有了一定的基础。如2016年1月，原国家食品药品监督管理总局出台了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，提出市、县级食品药品监督管理部门应当逐步建立销售者市场准入前信用承诺制度，要求销售者以规范格式向社会作出公开承诺，如存在违法失信销售行为将自愿接受信用惩戒。信用承诺纳入销售者信用档案，接受社会监督，并作为事中事后监督管理的参考。

在地方上，2016年12月，湖北省食品药品监督管理局发布了《关于建立食品药品安全信用承诺制度的实施意见》，在湖北省内获得食品（含保健食品）、药品、医疗器械、化妆品等各类行政许可的食品药品生产经营者（企业、单位和个体工商户），按规定格式提交食品药品安全信用承诺书，向社会作出公开承诺，违法失信后将依法接受信用约束和惩戒。但目前的规定是不得将食品药品生产经营者是否作出信用承诺作为行政许可受理和决定的前置条件。食品药品生产经营者获得行政许可但未同时作出信用承诺的，由作出行政许可决定的食品药品监管部门将行政许可信息和未作出信用承诺信息一并向社会公示。

有些地方做出了新型方式探索。

如2018年3月，宿迁市食品药品监督管理局发布了《信用承诺简化审批实施办法》，属于食品药品监管部门职权范围的审批事项实行信用承诺制度，市场主体对自身的信用状况、申请材料的真实性以及违约责任作出书面承诺。

其独特之处是在市场准入领域探索实施分信用等级享受承诺待遇的做法：

（1）对信用等级为守信、一般失信的，采用“信用承诺简化审批”方式进行审批；

（2）对有较重失信行为以上的（含）、被列入黑名单的以及失信被执行人，不得采用“信用承诺简化审批”审批模式，仍按照原审批程序办理。

从目前各地区总体情况来看，食药领域的信用承诺制度还是有些宽松，这不符合食药行业的特性，笔者建议，应当要求所有的食药市场主体必须签订信用承诺书，并参照安全生产领域加强后期监管。

鉴于当前生态环境形势日益严峻，环境和资源应当和安全生产、食品药品一样实行强制性承诺制度。

1.生态环境部

环境保护领域的信用承诺制度已经开始探索实施。2015年11月，原环境保护部、国家发展和改革委员会出台了《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》，提出了探索企业环境信用承诺制度，探索在环保行政许可和环保专项资金申请等方面，建立企业环境信用承诺制度。

大致要求是：企业对申请材料的真实性、履行环保法定义务的情况以及违反承诺的违约责任等事项，作出书面承诺，并向社会公开，主动接受监督；违背信用承诺的，应当承担违约责任，自愿接受约定的惩戒，并承担相应的法律责任；环保部门应当将企业环境信用承诺及违反承诺的信息记入企业环境信用记录，并予以公开。

此后各地环保部门也纷纷开始推进实施此项制度，做法大同小异。

2017年4月，贵州省环境保护厅发布《关于在环保行政许可中试行实施信用承诺制度有关事项的通知》，要求建立市场主体准入前信用承诺制度，信用承诺的对象是向贵州省各级环保行政机关申请排污许可、建设项目环境影响评价许可、危险废物经营许可和辐射安全许可等环境保护行政许可的各类企业及个体工商户。申请环境保护行政许可的企业应知晓行政许可批准后应遵守的法律法规及在信用建设方面应履行的法定义务，向社会做出信用承诺，受理企业环保行政许可的环保行政机关内设机构负责归集企业信用承诺情况，并向社会公示。

2017年12月，陕西省环境保护厅出台了《推行市场主体信用承诺工作规范》，市场主体在向省级环境保护主管部门申请排污许可、建设项目环境影响评价许可、危险废物经营许可、固体（危险）废物跨省转移许可、辐射安全许可和野外示踪试验审批等环境保护行政许可以及在排污权交易等管理和服务活动中，推行市场主体信用承诺制度。要求市场主体以规范格式作出信用承诺，并依法依约向社会公开，接受社会监督。信用承诺和践诺情况纳入市场主体信用记录，作为事中事后监管的参考。

目前大多的做法仍是要求环保部门不得将是否作出信用承诺作为申请受理和决定的前置条件。获得许可或审批的行政相对人未作出环保信用承诺的，由作出决定的环保部门将未作出信用承诺的说明与其审批信息一并向社会公示。

笔者建议，环保领域的信用承诺应当参照安全生产信用承诺，强制进行实施，并要求企业提交承诺实施报告。

2.自然资源部

在国土资源领域，一些地方已经开始探索建立信用承诺制度。

2016年3月，安徽省国土资源行政主管部门在实施行政许可、资质认定、委托开展国土资源中介和工程项目以及其他行政管理事项时，要求行政管理相对人签署信用承诺书。信用承诺书一式两份，一份作为办文的材料归档保存，另一份由签署人持有。信用承诺纳入市场主体信用记录，接受社会监督，并作为事中事后监管的参考。

2017年1月，湖北省潜江市国土资源局也开始在建立市场主体准入前信用承诺制度，要求用地单位的法定代表人或主要负责人必须签署信用承诺书，承诺依法依规取得土地使用权，诚实守信行使用地权利，认真履行法定责任和义务。用地单位签署信用承诺书，监督执行部门必须向服务对象耐心宣传国土资源法律规定政策，提示责任义务、警示违法后果，切实加强事前、事中、事后的跟踪监管。用地单位在申请办理行政许可、行政确认，以及签署《国有建设用地使用权出让合同》或者《固有建设用地划拨决定书》时，签订《用地单位信用承诺书》。

从已经开展实施的情况来看，地方国土部门大多将信用承诺作为硬性规定，要求用地单位必须签署。这种做法和前述行业监管类的信用承诺做法一致。笔者认为，机构改革之后，自然资源部需要加快推进其他领域信用承诺制度的实施工作。同时，应当对职责范围内的自然资源进行梳理——对于生态环境功能强的自然资源，应当实行和安全生产、环保、食药一样的强制性信用承诺制度；其他的实行行业监管类信用承诺制度即可。

按照国务院机构设置，还有其他具有行业主管职能的部门，建议参照行业监管类信用承诺制度做法推进实施本行业的信用承诺制度。本文对下列几个具有代表性的部门进行说明。

1.交通运输部

2017年9月，交通运输部运输服务司发布了《促进道路货运行业健康稳定发展行动计划（2017—2020年）》，计划中规定要强化行业诚信监管，鼓励企业自行发布服务标准和信用承诺。

2017年9月，安徽省安庆市市交通运输局发布的《关于在交通运输领域实施信用承诺制度有关事项的通知》中规定了交通运输领域信用承诺的原则为：政府引导、主体自愿、行业自律、社会监督。

2017年11月，陕西省咸阳市交通运输局制定的《咸宁市交通运输局信用承诺制度》中规定：各交通运输监督管理部门不得将交通运输生产经营者是否作出信用承诺作为行政许可受理和决定的前置条件。交通运输生产经营者获得行政许可但未同时作出信用承诺的，由作出行政许可决定的交通运输监管部门将行政许可信息和未作出信用承诺信息一并向社会公示。

结合上述三个文件可以看出，信用承诺在交通运输领域是自愿做出的，其主要的意义不是作为申请行政许可的必要条件，而是在于提高企业信用意识，营造诚实守信的信用环境。其运用在于应将信用承诺纳入市场主体信用记录，接受社会监督，并作为主管部门对市场主体表彰奖励、项目申报、事中事后监管、实施信用分类监管、联合激励和联合惩戒等的参考。

2.文化和旅游部

2014年8月，国务院发布《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，提出要加强市场诚信建设。在社会诚信体系建设中，加快完善旅游相关企业和从业人员诚信记录，行业协会要完善行业自律规则和机制，引导会员企业诚信经营；

2016年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》，提出要完善文化市场信用体系，完善市场主体信用信息记录，探索实施文化市场信用分类监管，建立文化市场守信激励和失信惩戒机制。

2017年3月，安徽省合肥市长丰县出台《文化市场信用分级分类管理办法》；

2017年11月，德阳市出台《文化市场信用管理制度》，积极引导文化市场经营单位签订文化市场诚信经营承诺书，对市场主体的信用评价进行分级分类管理；

新疆维吾尔自治区旅游发展委员会，强化行业自律，鼓励旅游企业主动签订诚信经营承诺书。

厦门市同安区旅游局建立健全信用承诺制度，建立旅游市场主体准入前信用承诺制度，分行业、分领域制定信用承诺书示范文本，要求市场主体以规范格式向社会作出公开承诺，自愿接受违法失信经营惩戒和约束。信用承诺纳入旅游市场主体信用记录，接受社会监督，作为监管参考。

3.银保监会

银行业和保险业是非常注重信用的行业，但是目前，行业主管部门尚未在全行业领域推行信用承诺制度。

在地方，山东省烟台市率先推行信用承诺制度。

《烟台市社会信用体系建设规划（2015-2020年）》（烟政发[2015]27号）和《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的实施意见》（烟政办发〔2017〕11号）等文件，烟台保监分局在全市保险业开展信用承诺工作。驻烟台保险公司以及保险专业中介机构应知晓企业应遵守的法律法规及在信用建设方面应履行的法定义务，并根据自愿原则向社会做出信用承诺。

信用承诺包含八个方面的内容，信用承诺书将按照规定通过行业监管部门网站、“信用烟台”网站、国家企业信用信息公示系统向社会公示，通过不断强化信用对市场主体的约束作用，推动形成市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局。

4.水利部

水利部门一般负责河道管理范围内从事建设、采砂等有关活动审批；取水许可审批和扩大取水审批；河道、湖泊新建、改建或者扩大排污口审批等，目前，水利部并没有在全国范围内推行信用承诺制度，一些地方部门为了配合本地区信用承诺制度的建设，开始尝试在水利领域推行信用承诺制度。

2017年10月，睢宁县水利局要求行政相对人在办理行政审批时作出相应的信用承诺：

（1）严格遵守国家法律、法规和规章，全面履行应尽的责任和义务；

（2）本单位没有重大的违法违规和严重失信行为；

（3）建设项目必须符合综合规划和防洪规划、治导线规划等要求；

（4）本单位提供的材料所涉及的全部信息内容合法、真实、有效，无任何伪造、修改、虚假成分；

（5）本单位在省市县（区）公共信用信息系统中没有较重或严重失信记录；

（6）若违反本承诺，经查实，愿意接受行业主管部门和信用管理部门的监督管理，并接受《江苏省社会法人失信惩戒和守信激励实施办法》规定的处罚；

（7）本单位同意将以上承诺上网公示；

（8）若违背以上承诺，自愿按照《睢宁县行政管理中信用产品使用目录》（睢政办发〔2017〕80号）规定作为失信信息，记录到睢宁县公共信用信息系统，并承担相应的法律责任。

5.农业农村部

农业农村部也并没有在全国范围内推行信用承诺制。

地方省市方面：

2017年荆门市在农业领域逐步建立市场主体准入前信用承诺制，进一步强化市场主体责任意识。鼓励市场主体以规范格式向社会作出公开承诺，如果发生违法失信行为，自愿接受惩戒和约束，依法承担相应责任，并通过“信用荆门”网站和本部门网站向社会公布。

江西省农业厅制定了《2017年农业信用体系建设工作要点》研究启动信用承诺制度，在农业领域逐步建立市场主体准入前信用承诺制，进一步强化市场主体责任意识，鼓励市场主体以规范格式向社会作出公开承诺，如果发生违法失信行为，自愿接受惩戒和约束，依法承担相应责任，并通过“信用江西”和“信用中国”网站向社会公布。健全守信联合激励机制，建立行政审批“绿色通道”和“容缺受理”机制，在实施财政性资金项目安排等各类优惠政策时，优先考虑诚信市场主体。

笔者认为，农业作为国民经济的基础，应当鼓励社会资本进入农业领域，同时，涉农企业与农民就业、农产品的生产加工密切相关，因此应当积极鼓励相关的市场主体进行信用承诺，维护农产品市场秩序，保障农产品尤其是食用农产品的质量。

总体上来看，国务院各行业主管部门推进实施信用承诺制度的情况不一，有的已经全面展开，有的还未纳入部门工作重点。党的十九大报告非常重视信用体系建设，认为信用体系是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。信用承诺是信用体系建设的重要组成部分。根据《深化党和国家机构改革方案》，中央和国家机关机构改革将在2018年年底前落实到位。作为创新社会治理方式、转变政府职能的一个重要手段，各行业主管部门应对信用承诺的推行和实施予以充分重视。

从上述已经开展信用承诺制度建设的行业主管部门情况来看，大部分行业主管部门对本行业的信用承诺都采取了商事登记类的形式，即市场主体自愿参加。笔者认为，行业管理和监管是我国经济体制和行政体制的一个特色，很多事项在相当长一段时间内仍具有国家干预的必要性。在推进和实施信用制度的过程中，需要发挥行业主管部门的主动性、能动性，同时，具体的信用制度也需要体现一定的监管特性。就信用承诺而言，行业主管部门应采取如前述售电和地产行业的做法，实行行业监管类信用承诺制度，从而实现行业主管部门对本行业的有效监管，促进本行业健康、有序发展。

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