研究 | 论公共信用信息的公开

摘要：随着“信用中国”建设的深入推进，信用信息的公开和隐私权保护等问题日益凸显，其中的公共信用信息及其公开成为目前急需研究的重要课题。公共信用信息具有主体特定性、公共性和信用标识性等特点，属于政府信息。公共信用信息作为政府信息公开的行为定性，目前学界主要有三种观点：政府信息公开行为说、公共警告说、行政处罚说。相应地，公共信用信息公开行为需要分别以政府信息公开、公共警告以及行政处罚法所规定的公开程序予以规范。

关键词：信用信息；公共信用信息；政府信息；信息公开

随着“信用中国”建设的深入推进，我国征信业快步发展，形成了海量的信用信息。截至2019年年底，全国征信系统收录10.2亿自然人，2834.1万户企业和其他组织的信用信息，个人和企业征信系统累计查询量分别为24亿次和1.1亿次。目前，学界对于信用法的研究主要限于信用惩戒的合法性及规制，对信用信息，特别是公共信用信息的公开问题研究较少。公共信用信息包括哪些，公共信用信息是否属于政府信息公开的范畴，作为政府信息的公共信用信息公开行为从法律上如何定性，如何实施公共信用信息公开等，是一个值得研究的重要课题。

一、公共信用信息与政府信息

（一）公共信用信息 

所谓公共信用信息，一般是指行政机关及授权组织在履职过程中制作或获取的，反映自然人、法人和其他组织信用状况的客观数据和资料。

如《浙江省公共信用信息管理条例》规定，公共信用信息是指国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织等在履行职能过程中产生的，反映具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织（即信息主体）信用状况的数据和资料。

再如《内蒙古自治区公共信用信息管理办法》规定，公共信用信息是指国家机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在履行职责过程中形成的反映具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织信用状况的数据和资料。

在已实施的公共信用信息管理法规中，对公共信用信息的规定都基本相同。需要说明的是，公共信用信息不是政务信用信息。

由于二者都涉及行政主体，公共信用信息与政务信用信息可能混淆。所谓政务信用信息一般是指政府机关及其公务员的信用信息。具体而言，政务信用信息是指政府机关及其公务员的违法违纪违规行为和不履行或不适当履行职责等方面的负社会信用信息。［1］从逻辑上看，与政务信用信息相对的是社会信用信息，与公共信用信息相对的则是市场信用信息，政务信用信息与社会信用信息不是同一位阶的概念。

（二）公共信用信息与政府信息的关系 

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

不过，《条例》对政府信息的界定从文义上看比较狭隘。实践中，政府信息的解释存在一定的扩大化：

一是既包括行政机关所制作、获取的政府信息，也包括法律法规授权组织所掌握的政府信息；

二是既包括相关主体在履行行政管理职责中所制作、加工的信息，也包括相关主体在履行职责过程中从其他渠道获取的信息；

三是与人民群众利益密切相关的公共企事业单位的信息，如学校、医院、水电气等企业的信息在实践中也可以视为政府信息。

当然，有关信息必须以一定载体存在，包括电子、纸质、胶卷、磁盘等载体形式均可，口头消息、社会传闻等不属于政府信息［2］。

不难看出，政府信息的范围是相当广泛的，其与信用信息之间存在较大的重合性。公共信用信息是行政机关、授权组织在履职过程中产生或掌握的信息，政府信息也是行政机关、授权组织在履职过程中产生或掌握的信息。只不过，政府信息不限于公共信用信息，除公共信用信息之外还包括其他政府信息。可见，政府信息包括政府所制作或获取的信用信息，也就是说，公共信用信息包含在政府信息之中。

二、公共信用信息的政府公开

（一）公共信用信息公开的主要形态 

实践中，公共信用信息的公开主要有以下两类：

第一，行政机关的公共信用信息公开。实践中，公共信用信息的公开大多以失信“黑名单”制度的形式推行。信用工具是一种重要的行政管理手段和社会治理方式，几乎各行各业使用失信“黑名单”制度进行信用治理［3］。“黑名单”涵盖旅游、社保、交通、税务、环保等领域［4］。公共信用信息往往以“黑名单”的形式公开：

如2020年7月1日，浙江省环保厅集中公布了第一批生态环境严重失信名单。

2019年6月15日，湖南省工程建设项目招投标突出问题专项整治工作办公室集中公布了一批工程建设项目招投标严重失信的企业和个人。

“黑名单”中所包含的行为人基本信息、违法失信行为、处罚后果等信息均构成公共信用信息。

第二，征信机构的公共信用信息公开。征信机构作为依法成立的信用信息服务市场主体，可以依照市场运作规范，对申请人出具信用报告，这种信用报告的出具可以看作是公共信用信息向特定个人的公开。征信机构的公共信用信息公开较为特殊，一是在主体上，信用信息公开由市场主体而非行政主体实施；二是在公开对象上，征信机构的公开是依据申请人申请，向特定个人的公开。

在此有必要说明两点：

一是行政机关对失信行为进行记录不属于公共信用信息公开。信用信息记录，是指将行为人的失信行为种类、属性、过程等予以记录，并记录行为人的姓名、年龄、籍贯等基础信息。由于信用信息不公开，尚处于“保密”范围，因此不属于公共信用信息公开。

二是信用信息的内部流转不构成公共信用信息的公开。在失信联合惩戒机制下，征信机构需要向相关主体所记录的信用信息予以征集。行政机关则除了向征信机构提供信用信息之外，还会通过“合作备忘录”⑤的形式，将信用信息提交给其他国家机关或者社会主体。如果这种信息流转仅仅是一种内部的“数据共享”，则其不属于信用信息的公开。

（二）应将公共信用信息公开纳入政府信息公开 

如上所述，公共信用信息属于政府信息。如果政府信息包括公共信用信息，那么，公共信用信息的公开是适用地方信用管理法规还是适用政府信息公开法规就成为一个重要的法律问题，因为二者在公开的原则、方式、程序及救济等方面均存在较大差异。如果适用政府信息公开法规，那么其主要依据是《条例》；如果适用信用管理法规，其主要依据则是各地方的信用信息管理办法或信用条例。

我们认为，公共信用信息应当作为政府信息适用政府信息公开法予以公开，理由有三：

第一，从立法法看，政府信息公开条例属于国务院的行政法规，其法律效力位阶仅次于法律，其适用范围适用于全国；而地方立法中的信用条例、信用管理办法等，无论是地方性法规也好，地方政府规章也罢，其效力均不及《条例》。按照效力位阶理论，应当优先适用政府信息公开法，由此，有关公共信用信息的公开必须适用《条例》等法律规范。

第二，将公共信用信息公开纳入政府信息公开有助于信息主体的权益保护。政府信息公开法对信息公开的规范较为健全，特别是有利于公共信用信息公开中的权利救济。目前，有关信用信息管理的地方性规范对于信息主体权益的保护主要是信用修复，而政府信息公开法赋予了权利主体行政救济，特别是行政诉讼的权利。显然，相较于投诉或信用修复申请，行政复议和行政诉讼更能有效保护信息主体的权利。

第三，将公共信用信息纳入政府信息有利于信息公开权力的监督制约。当公共信用信息公开构成行政处罚时，有《行政处罚法》的规范。《行政处罚法》对行政处罚的程序作了较完善的规定，相较于相关公共信用管理地方性法规，《行政处罚法》规定的告知、陈述、申辩等程序性规定可以更好地监督制约公共信用信息公开的行政权力。

三、公共信用信息政府公开的行为定性

关于公共信用信息的公开而形成行为的定性，学界主要有三种观点。

（一）政府信息公开行为说 

按照现有信用管理有关规范，信用信息的征集通过征信机构实施。但如果按照政府信息归类的话，公共信用信息必须依法由有关政府部门进行公开，而不是通过征信机构提供信息查询。前者主要是主动公开，面向社会全面公开；后者则是被动公开，面向个人个别披露。由此，有关行政机关不再仅仅是信用信息的提供方，而且成为信用信息的公开方。

在行政法上，无论是将环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况予以公开，还是将行政处罚、撤销行政许可、违规违约、扰乱旅行秩序、旅游秩序、串通投标、违规分包等信息予以公开，都属于典型的政府信息公开行为。在行政复议法、行政诉讼法下，政府信息公开行为均可以成为一类单独的行政行为。

（二）公告警告说 

“公共警告是指政府性组织向其权力辖区内之社会大众公开发布其所掌握的可能对人们造成较大危害的行为、商品、事件等信息，以促使人们产生警觉心理的行为总称。”［5］很显然，公共警告是由行政主体向社会公众发布风险信息的行为［6］。故此，以公共警示为目的，意在提醒更大公众注意某些危险情形的信用信息公开，应当归类为公共警告。公共警告不以建立、变更或消灭权利义务关系为目的，而仅仅在于风险提示。比如，对存在假冒伪劣的食品、药品生产企业的失信信息进行公示，就是典型的公共警告。

（三）行政处罚说 

行政处罚是指对违法行为人的行政违法行为所施加的处罚，包括警告、罚款、没收、责令停产停业、吊销许可证照等。与公共警告不同，行政处罚的目的在于制裁，制裁性是行政处罚区别于公共警告的根本标志。正是在这个意义上，学者认为，信用信息公开只要符合对公民声誉、人身、财产等权益构成侵害的，就应当定性为行政处罚［7］。如对旅游不文明行为的公示就属于行政处罚。旅游不文明行为一般属于道德行为，通俗讲是一种“缺德行为”。公示这种行为，在实质上对行为人的声誉等形成了负面评价，将这种负面评价公之于众具有明显的制裁性，形成了行政法上的行政处罚。在后果上，这种公示超出了单纯信息公开的范畴，对行为人而言是一种惩罚，类似于行政处罚法上的声誉法［8］。

信用信息公开的定性之所以争论不休，主要是在定性时所采取的方法出了问题。学者们往往倾向于采取信用信息公开行为“一揽子”定性的方法，要么定性为“公共警告”，要么定性为“行政处罚”。然而，实践中的信用信息公开却并非“铁板一块”，它是复杂而多样的，不是一种性质所可以涵盖的。如何定性信用信息公开，需要看具体情况，要根据其目的进行分类定性。行政机关公开违法信息的行为，其目的在于满足公众的知情权和监督权，属于纯粹的信息公开行为；以公共警示为目的，意在提醒更多公众注意某些危险情形的信用信息公开，应当归类为公共警告；以制裁为目的，意在惩罚失信行为人的公共信用信息公开则属于行政处罚。

四、公共信用信息的公开程序

如果公共信用信息公开可能构成政府信息公开、公共警告和行政处罚三种行政行为的话，那么相关公共信用信息的公开就包含政府信息公开、公共警告和行政处罚三种公开程序。

（一）政府信息公开下的公开程序 

由于信息公开的性质及所适用依据的不同，对公共信用信息公开的程序也会产生重大影响。

在征信法下，征信信息的公开没有主动向社会公开的规定，信用信息一般都是依据用户申请而公开的。

在政府信息公开法下，政府信息的公开包括两种方式，即主动公开和依申请公开，也就自然产生主动公开与依申请公开两种公开的法律程序。主动公开是指有关行政机关将其所制作、保存的信息以一定的方式主动向社会公开。根据《条例》的规定，对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息属于主动公开的范畴。

如涉及公共安全的信息、假冒伪劣商品、药品、食品信息等，可以也应当直接公示其失信信息，以维护公共安全和公共利益。

实际上，政府在实施失信惩戒时，往往直接公开失信行为人的失信信息，这其中不一定都符合政府信息公开的要求，因为并非所有的失信信息都属于涉及公共利益调整、需要公众广泛知晓或需要公众参与决策的信息。如旅游不文明行为人信用信息的公开，就属于非必要主动公开的信息。若公众需要知晓，应通过政府信息申请的方式获取相关信用。这也是为什么政府直接公示旅游不文明等行为不属于政府信息公开，而属于行政处罚的一个重要理据。

（二）公共警告下的公开程序 

目前，对于公共警告行为尚无专门法律规范。公共警告虽无专门、明确的法律规范但并不意味着公共警告不需要遵循行政程序。公共警告应当遵循一般的行政程序原则——正当行政程序。正当行政程序作为行政法的一般原则为所有行政行为所遵循。正当行政程序原则主要包括合法性、合理性和合比例性三大原则［9］。

申言之，行政机关在适用公共警告时，需要考虑该行为有无法律依据，至少要审查其是否存在违法或越权的情形。其次在实施公共警告时要考量是否合理，即有无必要实施公共警告。最后则要审查是否合比例，这点尤为重要。因为在现代信息社会，信用的传播速度极快、受众面极广，其产生的影响十分巨大。如果信用信息的公开处理不当，形成过度公开，在警示公众、提示风险的目的与公开的信用信息之间不能形成合理的比例，出现所谓“用大炮轰蚊子”的结果，则属于过度公开；反之，则会出现公开不够，同样是不合比例的。

（三）行政处罚下的公开程序 

根据《行政处罚法》的规定，“行政处罚遵循公正、公开的原则”。行政处罚的作出包括调查程序、告知程序、听取陈述和申辩程序等一般程序，个别行政处罚案件还涉及听证程序。

作为行政处罚的公共信用信息公开首先要遵循调查程序，即要依法对失信事实进行调查，了解失信行为的发生过程与细节，搜集并固定失信行为的证据，且在调查过程中要遵循执法人员规定（一般不得少于两人）、方式和时限等规定。

依法调查是实施行政处罚的前提，《行政处罚法》规定，“依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。其次应当遵循告知程序，即在公示信用信息时应当告知行为人，告知的内容主要包括公开信息的内容、依据和权利救济手段等。

再次是听取陈述和申报程序。根据《行政处罚法》的规定，行政机关在作出行政处罚前应当听取当事人的陈述和申辩。在作出信用惩戒处罚时，应当听取失信行为人对其实行行为、事实和理由等的陈述和申辩。根据《行政处罚法》的规定，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因陈述和申辩而加重对当事人的处罚。

公共信用信息依照政府信息公开法、行政处罚法所作的公开，依法属于行政复议和行政诉讼的受案范围，这在相关法律当中都有明确规定。根据《条例》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《行政复议法》和《行政诉讼法》也作了相应的规定，确认了政府信息公开行为、行政处罚行为属于可议可诉的具体行政行为。

但公共警告下的公共信用公开如何救济目前尚无明确规定。公共警告有可能构成行政事实行为［10］，目前，《行政诉讼法》并未明确排除行政事实行为的可诉性，理论界对行政事实行为是否可诉也存有争议。不过，理论界的一个总体趋势是，认为行政事实行为如果对权利人造成合法权益侵害的，应当纳入行政诉讼的受案范围，给予相关权利人司法救济的权利［11］。不过，这仍然需要行政诉讼法上的明确，也值得进一步研究。

参考文献：

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[7]胡建淼“.黑名单”管理制度:行政机关实施“黑名单”是一种行政处罚[J].人民法治,2017(5):83.

[8]朱兵强,喻瑶.旅游不文明行为记录制度的法治化[J].时代法学,2018(3):47-54.

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[10]范伟.行政黑名单制度的法律属性及其控制:基于行政过程论视角的分析[J].政治与法律,2018(9):93-104.

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源点注：本文转自《征信》2020年12期；作者：朱兵强。

作者丨朱兵强

排版丨西南风

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