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杨帅 罗士轩 温铁军 | 空间资源再定价与重构新型集体经济
BSTRACT
摘要
农村市场化改革在打破要素市场的城乡二元分隔的同时也使传统三要素受城市市场定价影响而持续流出收益低的农业，这反过来又阻碍着农村的市场化进程。新时代生态空间资源的再定价，成为进一步推动农村市场化的契机。在实践中，农村空间资源兼有社会功能及经济外部性。因此，客观上需要重构新型集体经济组织作为空间资源价值化的载体，对内可将要素非经济功能内部化，对外则可形成符合现代市场规律的PPP投资及符合空间资源特点的“三级市场”定价体系。从而将空间资源再定价与新型集体经济统一在农村市场化的改革进程中，这也是中国农村发展中国特色社会主义市场经济的内在逻辑使然。
EYWORDS
关键词
“两山理念”；空间资源；集体经济；三级市场
UTHOR
作者简介
杨帅（1984-），男，湖北襄阳人，管理学博士，北京理工大学人文与社会科学学院副教授；罗士轩（1992-），男，四川广安人，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生；温铁军（1951-）男，北京海淀人，管理学博士，福建农林大学新农村发展研究院执行院长、教授，博士研究生导师。
OUNDATION
基金项目
国家社科基金青年项目“‘嵌入’视角下农村信贷契约的共同治理机制研究”（15CGL015）。
一、传统要素市场分割是阻碍农村市场化的根本因素
由市场根据要素稀缺性决定价格的机制是市场经济的核心机制。但若据此看农村市场化建设的问题，恰在于市场条件下要素回报率低于社会平均收益率的传统农业生产力要素被城市高收益的现代部门定价而长期“净流出”。近年来普遍发生农民弃耕撂荒也是农业受制于市场定价机制的客观结果。这些问题可归为“市场失灵”。刘易斯（Lewis，1954）在其经典的二元结构模型中指出，发展中国家普遍存在城乡分割的劳动力市场。在现代部门，要素价格是由其边际贡献决定的。但在传统农业部门，由于存在大量的剩余劳动力（边际产出为零），为保障所有人的基本生存，劳动工资（或者说劳动力的价格）只能由整个农业领域的平均产出决定。只要城市工业领域工资高于农村的这个最低生存工资，就可以吸引农村剩余劳动力源源不断地流向城市。因此，在农村剩余劳动力转移完之前，城市工业部门可以长期维持较低的工资水平，快速地完成积累。拉尼斯和费景汉（Ranis and Fei，1961）扩展了刘易斯的分析，指出随着剩余劳动力的流出，农村劳动力市场最终会出清，这时留在农业中的劳动力的边际产出水平就会超过最初的农业平均工资，农业工资就可以由其边际贡献来决定，农业将最终实现商业化经营。所以，二元结构消除的根本标志是形成城乡统一的、按照现代经济逻辑定价的要素市场（Debraj Ray，2002）。恰亚洛夫（1921）的“劳动—消费”均衡模型从微观层面对农村要素定价的这种独特性做出了解释。即：小农家庭是生产和消费合一的单位，为了满足消费，家庭劳动力不得不在有限的土地上投入“无限”密集的劳动，从而不得不忍受极低的劳动边际产出率。这会导致：一方面，随着劳动投入的增多，劳动的边际产出会不断下降；另一方面，随着总产量的增多，产品消费给家庭带来的边际满足程度也会下降；农户家庭决策的依据是劳动边际辛苦程度和消费边际满足程度达到平衡。在“劳动—消费”均衡决策模式下，要素的边际贡献并不是生产者要考虑的主要因素。这与现代部门中的“投入—产出”均衡模型形成了鲜明的对照。波兰尼在其著作《大转型》中也指出欧洲在前资本主义时期，农村经济中普遍存在的是与此相似的以“生计”为主的生产和经营逻辑；黄宗智（2000）继承了恰亚洛夫的分析逻辑，结合中国的历史经验提出了著名的“过密化”理论，指出中国历史上小农家庭在人口消费压力下同样遵从了类似的生存决策逻辑，从而使得中国农业的增长长期因人口“过密化”而被稀释，使得中国的小农并没有走向资本主义农场的商业化经营方式。尽管两种理论流派讨论的范式及最终结论都不同，但客观上都指出了农村市场化面临的一个前提性问题，即在人口资源紧约束下，农村传统要素投入的逻辑与现代部门迥异，因而难以实现商业化经营，也就无法统一到现代市场经济中。当然，随着中国当代人口增速的放缓，特别是“农村改革”后劳动力持续的流出，农业开始出现了去“过密化”的趋势[1]。但与“拉尼斯-费”模型所设想的商业化经营条件仍相去甚远，小规模家庭经营在相当长的历史时期内都是农业的主要经营形式（注：《第三次全国农业普查主要数据公报（第二号）》数据显示，2016年，全国农业经营户20743万户，其中规模农业经营户398万户。）。况且，在城乡收益差距下，从农村流出的都是三要素中最优质的部分（我们把最佳劳动年龄的青年劳动力流出农业却被外部市场作最低定价的现象称为“掐草尖”），这反过来又更加弱化了传统农业的市场竞争力。这就造成了传统的农村市场化路径中的一个矛盾：一方面，农村市场化的目标是形成城乡统一的要素市场；另一方面，农村传统三要素在城乡差距中持续流出，反过来又会弱化农村各业的经营能力，成为阻碍农村市场化进程的主要因素。因此，中国农村市场化建设，只能在人口资源紧约束，以及土地集体所有分户经营的基本制度约束下，从拓展资源领域及创新开发方式着手，提升农村产业层次和要素价值，而非简单地依靠向外大规模转移人口这种单一路径。据此看“绿水青山就是金山银山”的新时代发展理念，要点在于指出了自然生态空间资源所蕴藏的巨大价值，也为空间资源的再定价提供了市场深化契机，这要结合当前的外部市场需求和已有的制度供给两个方面来考虑。
二、空间资源再定价是进一步深化农村改革的契机
（一）生态空间资源再定价的市场条件2013年5月24日，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出，“国土是生态文明建设的空间载体”（注： 2015年4月25日发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“国土是生态文明建设的空间载体”。）。同年12月举行的中央城镇化工作会议上提出“按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构”[2]，强调了生态空间的概念，以及“三生”的空间统一。2017年3月，国土资源部关于印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》的通知，指出“自然生态空间（以下简称生态空间），是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间”。新时代，随着“绿水青山就是金山银山”成为重要的发展理念，生态空间作为一种整体的、系统的资源单位所蕴藏的巨大的价值潜力正日益显现。生态空间资源价值凸显，也是中国经济社会发展规律作用的客观结果。
随着工业化城市化的快速扩张，环境污染日益严重，良好的生态环境成为稀缺的资源。特别是，随着社会结构中趋向于绿色主义的中等收入群体规模迅速扩大，生态资源的消费和投资价值日益显现。2017年底召开的中央经济工作会议指出，我国已经“形成了世界上人口最多的中等收入群体”[3]。据国家统计局发布的数据，2017年中国中等收入人群已经超过4亿人[4]。而据中国社科院2017年《社会蓝皮书》的估计，中国中等收入家庭人口占比达到37.4%，其中中上收入群体占18.5%，中下收入群体占18.9%[5]。中等收入群体崛起带来的是消费文化、消费结构，乃至投资结构、家庭资产配置向生态领域的转变。形成了生态化消费和投资的广阔市场。另一方面：中央2015年提出工业供给侧改革、2017年提出农业供给侧改革，由于传统行业严重过剩，利润摊薄，引起经济脱实向虚，大量资金流进以房市为主的资本市场，推高了资本市场的整体价格，乃至形成严重的泡沫；于是，中央2019年进一步提出金融供给侧改革。在经济总体呈下行趋势的背景下，资产价格下跌风险加大。因此，大量的资本需要寻找更为健康的资产配置方式和更为安全的投资领域。就生态空间资源的特点来看，它本身就被称为“绿色银行”，具有不断保值增值的潜力和相应的收益预期，因此可以成为优质安全的货币化领域。对此，习近平总书记明确使用资本概念，他在2018年全国生态环境保护大会上的讲话指出，“保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本”。无论是自然生态景观，还是具体的农林生态产品，其价值很大程度上是在水土光热等自然力的作用下形成的，并在这种自然环境的匹配中不断维持和生长。因此，自然生态资源的自我增值保值、对投资人形成稳定收益预期，也是一个自然的过程。总之，在经济整体脱实向虚、资产泡沫化严重的今天，蕴藏巨量价值和价值增值潜力的生态空间资源已经成为最优质的资产，也成为最安全的投资领域。同时，生态空间资源开发也符合社会消费生态化转型的需求；不仅自然生态空间资源开发出的相关产品会进入主流消费领域，而且对“生态资本深化”做出符合市场制度的创新，也符合资本过剩压力下投资人追求稳定预期的需求。（二）生态空间资源再定价的制度供给随着国家发展战略生态化转型，以及乡村振兴战略的推进，生态空间资源货币化获得了有利的制度条件。2018年中央一号文件指出：“良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富”，要“推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一。”[6]同年，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（下简称《规划》）又提出了“生态振兴”的概念[7]，指出“乡村是生态涵养的主体区，生态是乡村最大的发展优势”。阐明了对生态空间资源的总体定位。除此外，还做出了各种具体的政策安排。1.基础制度安排产权是现代经济的基础性制度安排。相较于历史早已规范过的、易拆分和易确立边界的、以土地为主的平面资源，自然生态空间具有立体和整体的结构性粘滞特点。因此，其产权形式及产权交易方式就更为复杂。2019年中央一号文件提出“健全农村产权流转交易市场，推动农村各类产权流转交易公开规范运行”的总体要求[8]。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出“开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点……在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点”，对水生态空间资源的确权提出了比较具体的试点探索思路[9]。《规划》也提出“推动市场化多元化生态补偿，建立健全用水权、排污权、碳排放权交易制度，形成森林、草原、湿地等生态修复工程参与碳汇交易的有效途径”[7]，吸碳（或者说生态调节服务价值）是生态空间资源综合价值中的一项[10]，通过引入碳排放权和碳汇交易等工具，是实现生态空间资源多种权能属性的另一种探索。此外，2019年7月，五部门印发《自然资源统一确权登记暂行办法》的通知，规定对“所有自然生态空间统一进行确权登记”（第三条），并且规定“自然资源统一确权登记以不动产登记为基础”（第五条），不动产产权是现代市场经济中最具有可交易性的一类产权，规定将生态空间资源作为不动产登记，为其产权的实化和进一步的交易方式创新提供了基础保障（注：通过对贵州某种植海南黄花梨的林业公司调研发现，该公司在推出活立木交易产品的过程中，由以前的林权登记转为不动产登记后，市场认可度大大提高。）。2.产业及产品开发指导2018年中央1号文件提出“积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务。创建一批特色生态旅游示范村镇和精品线路，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链。”[6]随后，2018年9月中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出要“结合各地资源禀赋，深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值……推动乡村资源全域化整合、多元化增值[7]。2019年1号文件又提出“充分发挥乡村资源、生态和文化优势，发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等产业”。从这些表述中，可以看出实践中出现的各种探索已经得到了政策关照，确立了生态空间资源的多功能属性和多样化开发的思路，也强调了要根据其自身特点进行整体性、全域性开发。3.金融支持政策资金是产业发展的龙头要素，金融支持是生态空间资源开发必不可少的条件。2019年2月，中国人民银行等五部门联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出要“聚焦产业兴旺，推动农村一二三产业融合发展”，强调用金融资源“支持探索农业与旅游、养老、健康等产业融合发展的有效模式，推动休闲农业、乡村旅游、特色民宿和农村康养等产业发展”[11]。这种政策导向为资金向绿色生态领域流动创造了有利条件，也为如何创新体制促进信贷业务以与空间资源开发的特点兼容，提出在实践中探索的要求。此外，过去十几年的新农村发展战略实施中，中央已经有了高达十几万亿的资金投入，使农村基础设施显著改善，2019年中央一号文件进一步强调要“加强乡村旅游基础设施建设，改善卫生、交通、信息、邮政等公共服务设施”。这也创造了生态空间资源价值化的基础条件。综合来看，目前的政策对生态空间资源开发的指导思想和总体定位已经非常明确；对生态空间资源某些方面或属性的价值化开发，以及某些具体的产业产品形式，也有了相应的政策指导；并且优惠支持的力度不断加大。这些都为空间资源的开发提供了很好的保障。因此，需要在实践中进一步深化交易方式改革，结合生态空间资源的整体性和系统性的特点，以及产品的差异化和多样性的特点，建立符合生态空间资源特点的市场交易体系和制度。
三、空间资源再定价与重构新型集体经济在市场化改革中的统筹协调
生态空间资源的“非标性”是对接投资的难点。要获得市场定价，就需要发育适合其资源内生性具有的结构化粘滞特点的交易方式，形成可以与投资对标的价格；若简单化推进市场交易，则一般都会造成“负外部性”，并且因增加“空间资源开发基尼系数”而有悖于中国特色社会主义市场经济的内涵。这需要结合空间资源自身的特点来分析。（一）生态空间资源开发“非标性”“公共性”带来的市场定价难题1.生态空间资源的“非标性”和“公共性”空间资源开发及空间资源产品最为明显的两个特点就是“非标准化”和“公共性”。过去的工业化追求的是生产流程的标准化及产品的标准化，在此基础上才有大规模量产的规模收益，进而由市场供求形成均衡的市场价格。但空间资源的价值形成过程与自然过程高度合一，其所依靠的水土光热风等自然条件千差万别，所形成的产品形态也是多元化的。因此生态文明才以多样性为内涵。事实上，生态整体多样性和具体物种独特性的对立统一，才更凸显生态资源的价值。因此，“生态生产化”具有明显的非标准化的特点，生态空间资源产品属于典型的非标产品。此外，生态空间资源还具有高度的公共属性。首先，生态空间资源具有经济、社会、文化及生态安全等多功能性，对国家和社会而言具有高度的正外部性；其次，山脉、沟系、流域都是以所含的整全资源形式来发挥相应的自然生态和社会文化功能；再次，在延续万年的、直接与万物自然过程结合的、“三生合一”的村域文化范围内，空间资源更是一个系统和整体，很难用物理的或法制方法来强制性区隔。因此，空间要素具有内在的结构性粘连的特点。空间资源的保护开发和可持续利用具有高度的公共属性和外部性。曾贤刚、秦颖（2018）的分析也指出自然生态空间资源具有公共资源属性、稀缺性，以及社会、生态的双重外部性[12]。2.信息高度不对称由于上述特点，生态空间资源的产品就很难用工业化时代形成的标准化模式来定价，并不是简单的通过标准的市场供需运作就能形成均衡价格。因此，其价格和价值信息是不对称的。特别是对作为生态资源最主要的所有者的农村集体经济组织及其成员来说，后期开发出来的产品的价值信息，对他们更是高度不对称的。产品价值和价格信息的不对称，必然会因为双方参照不同产业层级的要素价格（农户对生态资源租金的理解很可能还停留在传统农业要素的层面上），而产生资源租金信息的不对称。加之作为资源占有主体的农户是高度分散的（注： 这里的“占有”，并不是所有权的“所有”，在土地林地三权分置的制度体系中，集体所有权长期以来被虚置，家庭承包权被强化，因此农户是资源的实际占有者。），如果以个体为单位交易，资源的公共性和外部性将造成更大的价值信息不对称。这就会造成双方谈判地位的高度不对等。3.交易费用问题由于生态空间资源的整体性和内在的结构性粘滞，需要全域整合、整体开发。但空间资源实际上伴随着土地承包而由农户分散占有，这也会使得开发主体与分散的农户之间产生高昂的交易费用。当双方谈判地位高度不对称和交易费用巨大时，形成的契约必然是不完备的。如果是一次性交易，双方都不可避免的产生机会主义行为，利用契约的不完备寻求自身利益最大化。按照新制度经济学的分析，当契约不完备时，机会主义行为会产生无休止的纠纷，最终会导致契约失效，价格机制不再发挥作用。此外，由于谈判地位不对等，极易造成上文述及的空间资源开发的基尼系数增加导致收益分配的失衡[13]。从而，在公平和效率两个维度都出现市场失灵。其内在机制如图1所示。
（二）以集体经济为中介实现空间资源的“两层PPP”开发目前，PPP（Public—Private—Partnership，公共私营合作制）是公共品投资运营体制改革中被公认有效的模式。本文创新性地提出两层PPP模式，就生态空间资源价值化而言具有现实操作意义。如前文所述，国家在过去十几年已经对农村做了高达十几万亿元的投资，而且随着乡村振兴战略的实施，未来还有更多的政策资金投入农村。国家财政投入在各部门账面上属于公有制资产，但却因形成的资产大多数在农村而使部门客观上有“管不了，管不好，管起来不合算”的困局。因此，为了缓解政府债务压力、带动农村生态空间资源增值，并产生杠杆作用带动村集体经济及其投资人做后续的维护性开发投入（注：由于自然生态空间资源的整体性和公共性，只能由村集体经济组织作为主体进行整体的维护性的开发投入，村集体经济组织与成员之间的产权构成将在下文详述。），可以在各部门保留所有权的条件下，把国家投资到村内形成的财产及收益交由村集体占有、并对村民做股权分配，以吸引村民把分户占有的资源性资产按照约定比例做股到村集体，这相当于生态资源在被外部市场定价之前的一个内部的对价过程。其创新性在于：国家投资是典型的公共投入；村集体作为村民成员权集合而成的产权单位对外是排他的、对内收益分配必须是明确到户（人）的，因此相对而言更多具有私有性质。政府投入和村集体投入合作运营，就构成了生态空间资源开发中最基础层面的第一层PPP结构。继而，当村集体经济作为空间资源所有者，对外引入其他投资主体，对生态空间资源做产品开发时，村集体的投资性质将会发生改变：由于空间资源的实际使用权是分散在村内成员手中的，因此集体经济在引入外部投资前，必须先完成村内的整合，即在将收益权做股量化给成员的基础上，将使用权集中到村集体。以此才能形成与外部投资人谈判的条件。在这个过程中，村集体的投入与此前国家的投入产生的收益统算账再分配给村内所有成员，相对于外部投资人（private）而言，村集体又具有明显的公共性（public）。由此，村集体和外部投资人在具有公共品特性的生态空间资源产品深层开发中，构成了第二层次的PPP结构。以上两层PPP结构中，村集体投资转化为公共性是乡村振兴实现“产业兴旺”与“生态产业化”有机结合的关键。因为生态资源具有公共性和正外部性，只有当成员再度回归到新型集体经济中，由分散占有资源性资产的使用权变为在集体经济中占有股权并获取收益，才能使村域内生态空间资源内在具有的结构性粘滞，得到整体化开发的财产制度支撑。这一方面避免了个体化开发的负外部性；另一方面也有利于与外部投资主体在对等谈判的基础上，形成由更具有可维护性的契约来保障的产权关系。为生态空间资源的产业化开发奠定基础。
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