孙金阳 龚维斌 | 城市公共安全风险治理的现实困境及其破解路径
BSTRACT
摘要
随着我国人口城镇化率超过60%，城市已经成为人口的主要聚集地，亦是国家经济社会稳定的重要基础和可持续发展的强大引擎。同时，由于城市的社会系统相对开放以及各类要素高频流动，公共安全事件日渐呈现出多样性、复杂性、扩散性、紧迫性和高度不确定性等特点，对国家安全、经济社会运行秩序和人民生命财产构成严重威胁。为实现对城市公共安全风险的有效治理，一方面需厘清关键环节、完善治理链条，另一方面要对现实困境进一步剖析，总结当前城市公共安全事件的新特征新问题，进而构建高效协同、创新赋能、精细化城市公共安全风险治理的未来之路。
EYWORDS
关键词
城市公共安全；风险治理；协同参与
UTHOR
作者简介
孙金阳（1984-），女，陕西大荔人，中央党校（国家行政学院）进修二部组织处副处长、北京师范大学社会发展与公共政策学院博士研究生；龚维斌（1965－），男，安徽长丰人，社会学博士,中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部主任、教授，博士研究生导师。
一、城市公共安全风险治理的关键环节甄别
二、当前城市公共安全风险治理的现实困境剖析
（二）线上线下超导互联虚拟世界与现实世界的超导互联是当前城市公共安全风险治理中亟需认识并加以重视的新型表征。信息社会的技术变革降低了包括时间、金钱、物力等社会交往成本，延展了地域、专业、年龄、层次等交往范围。如今的信息传播已不再简单等同于先前所研究的网络舆情发酵和普通的群体性事件的触发因素，而是基于虚拟的信息互通即达网络（当下语境侧重于互联网）与现实中的交通物流网络所形成的一种新型的虚拟与现实便捷、迅速、紧密互动互通方式。金融诈骗案件、公共卫生事件、食品安全事件等公共安全事件已经不再囿于某一特定区域或范围，线上线下的极速互通互动致使传播力和影响力明显增加，呈现出极强的扩散性、混沌性和对抗性。（三）舆情热点动态离散信息技术的发展和智能手机的普及创新了社会交往基本形态，实现从“熟人社会”的群体化、“陌生人社会”的离散化再到当前“网络社会”的转型过程，并重塑了社会成员的生活方式、价值观念以及互动形态。与之相应，社会舆情热点逐渐显现出“动态”和“离散”两大鲜明特征。人们不仅是社会舆论的知悉者和旁观者，更加成为社会舆论的评论者甚至推动者[9]。然而，社会舆情在风险治理中的影响巨大而深远。人们对纾解某一城市公共安全事件的认知和信心在很大程度上取决于其对国家风险治理能力的信任；换言之，如何应对某种风险、是否服从决策更取决于公众对政府权威的信心而非对风险的定量估计[10]。当相互矛盾、真假难辨的信息广泛流传时，即使经过官方辟谣和理性疏导，依旧能够产生强晕轮效应且诱导公众进行意象思考，其结果则可直接导致塔西佗陷阱在一定范围内的凸显以及社会合作的更加脆弱。（四）次生灾害叠加效应灾害链是由原生灾害及其引起的一种或多种“连带”或“延续”的次生灾害相互耦合形成的灾害系列[11]。次生灾害在自然灾害中较为多见。但是，城市重大公共安全事件由于受到源发性要素和促发性要素的“双要素驱动”[12]作用，在人口、资源、环境相互间矛盾加深的背景下也往往具备了次生灾害产生的初始条件，呈现出“耦合—聚变—衍生”的灾害链图景。部分次生灾害甚至可以跨越行政、功能、时间的边界，导致事故多发、并发甚至引发系统性危机。此外，还要警惕一些未被列入灾害等级却依然严重的社会问题，以及诸如污名化和涟漪效应引发的社会裂痕等所产生的负面叠加效应。（五）风险治理协同耦合城市公共安全事件的扩散性与复杂性加剧了府际协同治理的难度。就应对一般性城市公共安全问题而言，政府可以采取政治动员和自上而下的行政命令，对社会实现横向到边、纵向到底的防范与管控。彼时，不仅需要打通各部门各地区的“数据孤岛”，增强府际协同治理的合力[13]，政府、社会组织和公民多元主体之间协商协调和共建共治亦不可缺位。广泛的社会参与既可以充分激发社会成员积极性主动性 [14]，又能够有效缓解政府在人力、物力和财力方面的巨大压力，同时对潜在次生公共安全风险实施预控，从而形成广泛的社会动员和公共精神塑造。
三、建构城市公共安全风险治理的未来之路
（四）善用信用奖惩机制在城市公共安全风险治理中，信用奖惩机制是容易被忽视的治理方式。实施精准有效信用管理可以有效提升社会信任，亦有助于实现公共利益和提升风险治理绩效。一方面，可适度加强信用惩戒力度，以稳定社会正常生产生活秩序；另一方面，对公共事件风险处置期间表现突出的守信主体实施行政性、行业性、市场性、社会性等多种激励。除此之外，要注意体现人性化的关怀和实施救助原则，既强调企业社会责任又审慎开展失信行为认定，对企业受不可抗力等因素影响发生的偶发性轻微违约失信行为，可采取适当延长整改期等措施引导和帮助企业及时纠正和修复信用缺失，鼓励金融机构基于信用信息创新开发信用贷款产品以支持中小微企业复工复产。（五）强化科技赋能作用互联网、大数据、云计算、人工智能等领域的智能革命正在建构一个实体社会同虚拟社会超导互联的社会形态，而这种科学技术与经济社会的高度融合业已深刻影响国家治理的基本理念和实现路径。正如党的十九届四中全会明确指出的，“重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平”。很显然，正是现代信息系统的广泛应用打破了政府、社会和企业之间以及私人部门之间纵横信息壁垒，而逐渐演化成为重要的治理工具[15]。从这种意义上讲，科技与治理进行相互赋能：一方面是数字技术所带来的变革强化了组织协同、信息互通、决策落实甚至效果反馈，影响着变革治理方式和治理理念同向而行；另一方面政府有力促进了数字技术的进一步发展、整合和协同。特别是对于城市公共安全风险治理，要切实发挥大数据的因果转化[16]和知识服务[17]、人工智能“头脑”[18]智慧化感知、区块链信用赋能作用[19]，实现数据共享、风险测算、态势感知、恢复重建以及后续跟踪，全面提升城市风险识别能力、公共服务水平、灾害预防能力和灾后恢复能力，使运作更高效、管控更精准、服务更到位。（六）健全精细化保障体系定量的风险评估和评价通常以抽象的表述（如数字）反映伤亡情况，这些数字虽然能够体现后果的严重程度，但几乎不涉及“伤亡人员姓甚名谁”等具体问题[20]。健全精细化保障体系的意义就在于此，即在应对、处置重大公共安全事件的同时也能做到保障每个人特别是常规弱势群体或由于灾害而产生的新困难群体的基本需求、最大限度维护社会公平正义。譬如，在公共交通停用的时候，出台精准针对实际具有出行需求却无自我保障能力人员的补充措施；在停工停产期间，充分保障空巢、失能、失智、贫困群体的基本生活；在人员相对集中机构，更加高标准阻断灾害蔓延；在某类物资严重短缺时，及时动员社会力量保障基本需求、避免囤积居奇；在集中公共资源解决重大疫情防治工作的同时，采取更为灵活的措施保证重症慢性病患者的基本治疗和药品供应等。
余论
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