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刘志礼 魏梓桐 | 中国新型政党制度的结构优势及效能转化
BSTRACT
摘要
中国新型政党制度呈现“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的结构性特征，在执政党与参政党、政党与人民、政党与政权、政党与社会等多重结构关系中彰显了独特的结构优势。新时代，国家治理现代化内在的主体多元化、方式柔性化、机制协调化等建设目标对推进合作型、协商型、民主型政党制度建设提出了更高要求。因此，要着力增强治理主体能力建设、完善民主协商机制建设、加强多党合作制度建设，进一步将新型政党制度结构优势转化为治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。
EYWORDS
关键词
新型政党制度；结构优势；效能转化
UTHOR
作者简介
刘志礼（1977-），男，辽宁朝阳人，法学博士，大连理工大学马克思主义学院副院长、教授，博士研究生导师；魏梓桐（1991-），男，吉林大安人，大连理工大学马克思主义学院博士研究生。
OUNDATION
基金项目
辽宁省社会科学规划基金重点项目“中国新型政党制度的治理效能研究”（L19WTA032）。
政党制度优势能否在国家治理中充分彰显，一方面取决于组成政党制度结构的各个主体要素自身的能力状况，另一方面也受制于各个主体要素之间的结构特征、运作关系、组织原则及作用机理等。不同国家的政党制度不仅在结构功能上有着巨大差别，更在履行相同政治职能的成效对比上差异显著。我国新型政党制度呈现“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的结构特征，有机结合并统一了领导核心的一元性与组织结构的多元性，在处理执政党与参政党、政党与人民、政党与政权、政党与社会等多重结构关系上“更为负责任和有效率，显得自信坚定并富有行动力”[2]，从而彰显出独特的政党制度结构优势。
（一）执政党与参政党关系：有利于激发执政党与参政党之间的互动活力政党间关系对政党制度具有根本性、基础性、前提性影响，是政党制度有效发挥国家治理效能的根本保障和基础动力。习近平总书记指出，新型政党制度“新就新在它把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗，有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端”[3]。新型政党制度立足于中国革命、建设和改革实践，创立了中国共产党与各民主党派以互利合作、发展共赢为价值原则的亲密友党关系，突破了以执政为唯一目标的传统政党政治模式，从根本上解决了国家治理的结构性稳定问题。一方面，中国共产党同各民主党派实行的“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针形成了“领导—合作”“执政—参政”的复合模式、立体格局，建构了一种执政党与参政党之间利益相连、命运与共的政治共同体结构。这一基于双方高度和谐且充满共识的一致性政治目标形成的政治共同体，使中国共产党与各民主党派之间非但不存在根本性对立，并且能够在相互支持和配合过程中形成统一高效的国家治理能力，为国家治理提供根本的政治保障；另一方面，合作、共存的党际关系极大激发了执政党与参政党之间的互动活力。在当代中国政治体制中，支持和拥护中国共产党的领导，是各民主党派、无党派人士的政治共识。各民主党派在政治上接受中国共产党的领导，在法律上享有宪法规定的组织独立、法律平等和政治自由。这种政治上的领导与接受领导，组织上、法律上的独立平等关系，决定了民主党派能够以异体政党的身份与中国共产党合作共事、参政议政、互相监督，推动政党之间形成相辅相成、协调促进、正向发展的良性互动关系，从而将政党之间的互动活力不断转化为国家治理的不竭动力。正如习近平总书记在2020年1月14日同党外人士共迎新春会上总结指出的，2019年各民主党派、无党派人士自觉维护中国共产党的集中统一领导，与中国共产党一起团结奋斗、一起攻坚克难。各民主党派和无党派人士围绕贯彻新发展理念、推动高质量发展等重大问题积极建言献策，为中共中央科学决策提供了重要参考；各民主党派深入开展脱贫攻坚民主监督，为打赢脱贫攻坚战发挥了重要作用[4]。实践证明，新型政党制度创造性形成了民主党派接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党关系，在有效解决国家治理的结构性稳定问题的同时，保障和推进国家治理现代化的优势不断彰显。（二）政党与人民关系：有利于提升政党对人民的聚合效力在政党与人民关系方面，政党的执政权力来源于人民。政党代表人民治理国家，本质上就是要聚合、代表和实现最广大人民的根本利益，实现良政善治的政治目标。习近平总书记指出，新型政党制度“能够真实、广泛、持久代表和实现广大人民根本利益、全国各族各界根本利益，有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端”[5]。在我国新型政党制度中，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队；各民主党派是中国特色社会主义参政党。中国共产党的先进性、纯洁性，各民主党派的广泛性、进步性，共同决定了“人民至上”是多党合作的价值目标和一致原则。这就从根本上保证了新型政党制度在保障维护国家和人民根本利益的基础上，能够广泛聚合和充分考虑全国各族各界的利益诉求，从而彰显新型政党制度利益代表功能的真实性、广泛性、持久性。从利益代表的真实性看，参政党依托新型政党制度开辟的制度化利益表达和综合渠道，将其所代表和联系的特定社会界别和群体的具体利益向中枢的政治系统集中反映。执政党通过广泛收集、聚合和集中民意诉求，确定自身的施政纲领和方针政策，并通过民意授权直接组织政府或召开人民代表大会、政治协商会议等，把代表和聚合的人民利益体现在国家治理过程中；从利益代表的广泛性看，新型政党制度既能体现中国共产党代表中国人民和中华民族根本利益的意志，又能反映民主党派所联系的不同社会界别和群体的具体利益，从而能够做到最大范围收集和聚合民意；从利益代表的持久性看，新型政党制度通过民主党派政治协商、民主监督、参政议政等制度安排将多党合作与协商贯穿于公共决策的始终，在充分听取和吸纳社会各方面合理意见的基础上提升决策质量，使公共政策真正符合“最大公约数”的根本利益。在国内疫情防控时期，各民主党派充分发挥人才荟萃、智力密集的优势，围绕科学防治新冠肺炎、积极应对疫情对国内经济的冲击、修订完善相关法律法规等方面积极建言献策。其中，民盟中央提出的“关于提高政策针对性有效性，帮助中小企业渡过难关的建议”、民进中央提出的“关于将环卫、供水污水、垃圾处理单位纳入疫区防疫物资统筹调配体系的建议”、九三学社提出的“关于统筹疫情防控与脱贫攻坚的建议”、致公党中央提出的“关于打好社区防疫战 夺取战‘疫’彻底胜利”等建议，为党和国家制定疫情防控期间系列政策措施提供了重要参考，从而真正把代表和聚合人民根本利益落在了实处[6]。实践表明，新型政党制度通过在中国共产党领导国家治理的政治体制中嵌入各民主党派的政治参与，确保了国家治理能够真实、广泛、持久体现国家意志和人民根本利益，不仅有效解决了国家治理的目的性归宿问题，更使整个政治体系能够更加及时有效吸收、同化、消解和融合多元化的社会利益，彰显出巩固和维护社会稳定发展的巨大优势。（三）政党与政权关系：有利于保持政党在政权中的政治张力在政党与政权关系方面，新型政党制度创造性地设计了中国共产党与各民主党派以各自不同的政党角色进入国家政权，以制度化的形式保障了参政党进行有效的政治参与，以及对执政党形成有效的政治监督，从而使执政党治国理政的优势得以进一步彰显。习近平总书记指出，新型政党制度“新就新在它通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化，有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端”[7]。在我国新型政党制度中，中国共产党是具有强大而稳定的领导核心作用的执政党，通过掌握国家政权实现对国家和社会的集中统一领导，把握国家发展方向和发展模式；各民主党派作为参政党，“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行”，在国家政权中发挥辅助和参与作用。一方面，民主党派成员和无党派人士可以参加到中国共产党组建的国家政治体制机构中，以担任人大、政府和司法机关等的领导或成员的方式直接参加国家治理；另一方面，民主党派成员和无党派人士也可以通过政治协商、民主监督、参政议政等形式履职尽责，间接实现对国家治理的介入[8]。通过新型政党制度的一系列制度安排，参政党在政治参与中实现了对执政党治国理政实践的有效政治平衡。这种处于同一政党制度结构内的异体参政不仅能够在国家治理中输出各民主党派自身的政治诉求，更能帮助执政党“听到不同的声音”，既可以使执政党更科学、更有效地发挥在国家治理中的领导作用，也可以使参政党更好发挥参谋、助手、同事作用。党的十九届四中全会强调，“加强中国特色社会主义政党制度建设，健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，完善支持民主党派和无党派人士履行职能方法，展现我国新型政党制度优势”[9]。这从加强制度建设、发挥制度优势的角度进一步肯定和突出了政党相互监督尤其是执政党自觉接受参政党监督的重要性。当代中国国家治理的成功经验表明，新型政党制度通过“执政—参政”而不是“在朝—在野”的制度化安排，构建了执政党的核心领导与参政党的广泛参与相结合的立体格局，从而充分保障了国家治理所需要的稳定性和创造性。（四）政党与社会关系：有利于增强政党对社会的动员能力在政党与社会关系方面，政党能否在国家治理中对各社会阶层和社会组织进行有效凝聚和动员，是检验政党制度结构性功能的重要标准。当今世界正经历百年未有之大变局，西方两党制、多党制基于“你输我赢”“竞争上位”的竞争与排他性逻辑衍生出的“否决政治”，越来越凸显出西方国家治理的结构困境与效能低下。同时，中国国家治理的复杂性和风险性也不断增强，这从客观上对中国国家治理的抗压性提出了更高要求。习近平总书记明确指出，“要坚持在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于实现中华民族伟大复兴的政治基础上，最大限度调动一切积极因素，团结一切可以团结的人，汇聚起共襄伟业的强大力量”[10]。新型政党制度在“建设中国特色社会主义成为中国各政党的共同目标”[11]下，充分吸纳了各民主党派作为桥梁和纽带在国家治理中发挥作用，不仅使民主党派自身产生对执政党的支持和聚合效应，同时也凝聚和动员了其所代表的不同社会群体、社会组织和社会阶层，进而形成以执政党为领导的全社会大团结、大联合的共同体结构，保证了执政党对国家治理的集中统一领导能够获得全面、广泛、充分的政治支持。中国在抗击疫情过程中，“各民主党派、工商联和无党派人士坚定不移同中国共产党想在一起、站在一起、干在一起，坚定不移同中国共产党同舟共济、风雨与共。各民主党派中央、全国工商联坚决贯彻中共中央决策部署……组织6万余名民主党派医务人员投入疫情一线……为做好疫情防控工作贡献力量”[12]。我国疫情防控斗争实践再次深刻证明，新型政党制度能够坚持一致性和多样性统一，找到“最大公约数”，画出最大同心圆，充分调动国家治理所需的强大凝聚力和动员力，有效协调全社会各方面、各领域、各层级的能量和资源，集中力量解决国家治理过程中的关键性问题、应对重大突发事件，形成中国共产党统一领导下“全国一盘棋”的国家治理蓝图，增强“集中力量办大事”的意志和效率，为国家治理发展的系统性、整体性和协同性提供重要制度保障。
党的十九届四中全会指出，“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行力的集中体现”[13]，从而进一步明确了“制度”与“治理”的内在逻辑关系。制度是规范，治理是行为。制度优势向治理效能转化，必须准确把握制度自身属性与治理效能提升的契合点，进而才能基于国家治理现代化的建设目标补齐制度短板，发挥制度在国家治理中的整体效能。新时代，国家治理现代化内在的主体多元化、方式柔性化、机制协调化等建设目标为进一步健全和完善我国新型政党制度指明了具体方向。因此，要对标国家治理现代化的内在要求，积极推进合作型、协商型、民主型政党制度建设，将政党制度结构优势转化为治理效能。（一）国家治理主体由传统一元转向现代多元对建设合作型政党制度提出要求社会结构的多元分层和社会利益的多元分化是现代国家对传统治国理政理念和社会管理方式改革和创新的基本依据，也即“国家治理”概念产生和兴起的根本原因。分化的社会结构使得现代社会利益的相关方不再是一个较为单一的整体，而是由许多不同的甚至相互冲突的利益群体形成的分化个体。这就从客观上要求作为传统意义上国家统治者和管理者的政党和政府，扩大公民的政治参与，形成包括国家管理者、人民、社会组织等多元主体共同参与和协同治理的国家治理结构。由此，治理主体由传统一元向现代多元的转化成为国家治理现代化建设的内在目标，治理主体范围的大幅扩展从根本上要求构建更具包容性和多样性的政党制度，将更广泛的治理主体有序纳入到国家治理体系中来，进而实现一致性与多样性的有机统一。我国新型政党制度在坚持中国共产党作为国家治理核心主体的同时，广泛吸纳了各民主党派、无党派人士成为国家治理的合作力量，形成了中国共产党领导的多元主体共同合作参与的政党制度结构，在制度属性层面契合了国家治理体系建构对参与主体多元化的根本要求。从多元主体合作参与的实际效果看，民主党派成员在接受中国共产党领导的前提下，通过法定程序进入政府和司法机关担任领导职务或成员，在各级人大代表、人大常委会委员或专门委员会委员中，均占有一定数量[14]。不同群体的利益诉求有了制度化、规范化的表达渠道，多元主体合作治理国家和社会已经取得了显著成效。但仍然要注意到，进行有效政治参与及建言献策的还是民主党派、无党派人士中的有限成员，国家治理参与主体的广泛性、多元化、层次化不足，表明我国新型政党制度在更广泛层面吸纳政治参与主体的能力还不足。为此，要在坚持和发挥我国新型政党制度既有的强大政治吸纳和整合效能的基础上，进一步加强合作型政党制度建设，着力构建执政党领导下多元主体协同共治的国家治理结构。（二）国家治理方式由传统单向转向现代互动对建设协商型政党制度提出要求国家治理主体的多元化趋势表明，相较于传统的阶级统治和政府监管，现代国家治理更加注重多元化协同治理的效应。国家治理的绩效不再是某个单独主体发挥功能和作用的结果，而是多元主体之间相互合作、有效互动，从而实现整体效能最大化的产物。因此，传统上由政党、政府等权威主体形成的单一的、线性的、命令式的、控制性的监管已经不再契合现代国家治理体系，国家治理现代化目标需要多元主体之间回应性、协商性、自愿性、共治性的协同互动以推动实现。这一治理方式的转变意味着多元主体之间的关系样态和互动形式成为直接关系到国家治理水平和治理绩效的关键因素。除必要的政府强制性指令外，国家治理更多需要通过柔性、妥协和包容的方式增进多元主体之间的和谐互动，以促进治理合力形成。由此，国家治理方式的转变对实现多元主体之间团结高效的互动形式提出了更高要求。
将新型政党制度结构优势转化为治理效能，既是新型政党制度自身不断完善、成熟和发展的过程，也是提升新型政党制度与国家治理体系契合程度、进而充分发挥其治理效能的过程。因此，要在秉承制度内在属性与遵循国家治理发展规律相结合的基础上，统筹安排、精准施策，既把握完善新型政党制度这一根本，又突出提升治理效能这一关键，确保国家治理现代化建设目标顺利实现。（一）增强治理主体能力建设，协调多元主体间关系现代国家治理必须梳理国家管理者、人民、社会组织等多个治理主体间的相互关系，并根据其各自在国家治理中的不同角色和功能定位突出相应主体能力建设，进而通过彼此间的选择和合作，实现国家治理效能最大化。在我国国家治理场域下，由于政党是国家治理的关键组织力量，在多元治理主体中居于核心和枢纽地位，因此，统筹和协调多元主体间关系、帮助多元主体提升治理能力是政党不可推卸的重要政治责任。要注重加强政党主体能力建设，这样不仅可以有效提升政党自身治理能力，还可以通过政党引导、组织和动员其他治理主体的能力建设，从而间接提升国家治理的水平和绩效。新型政党制度构成了我国国家治理的政党治理结构，提升政党主体的治理能力，必须以政党制度为依托实现执政党与参政党能力建设的协同推进。2020年1月14日，习近平总书记在同党外人士共迎新春会上强调，“中国共产党要持之以恒加强自身建设，民主党派也要持续加强自身建设。……为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的贡献”[20]。一方面，中国共产党作为执政党和领导党，其治理能力建设不仅是自身执政能力的建设，更重要的是领导和团结其他各方力量参与国家治理的能力建设。为此，在实际工作中，执政党必须尊重其他治理主体在国家治理中的主体性地位，通过政治引导、民主协商、服务协调等方式把党的领导寓于同其他治理主体的团结合作之中；广泛运用沟通、协商、讨论、参与等形式推动党的政治主张、路线方针、战略规划等成为多元主体的合作共识；加强各级党委与领导干部引导和团结多元主体进行协同共治的意识；积极鼓励、引导和规范公众的政治参与，提高公众进行政治参与的素养和能力。以此进一步巩固和强化党在国家治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用。另一方面，各民主党派作为参政党，既要增强自身参与和推进国家治理现代化的自主性和主动性，更要发挥其广泛性和进步性相结合的优势，积极协助和配合执政党协调多元主体之间的关系，推动形成执政党领导的多元主体治理格局。总之，通过加强国家治理中政党主体的能力建设，既能在政党制度层面上保证执政党和参政党协同共进，构建更加团结高效的政党主体结构，又能提升国家治理大格局下政党主体协调和整合其他治理主体力量的能力，形成多元主体协同共治的良好局面。（二）完善民主协商机制建设，改进国家治理方式现代国家治理必须运用多种方式和手段，除了必要的强制、管控、指令等传统治理方式之外，更要注重有利于多元主体和谐互动的对话、协商、沟通等方式在国家治理中的运用，从而逐步推进国家治理方式柔性化，彰显治理的基本人文价值。党的十八届三中全会提出推进协商民主广泛多层制度化发展，进而在国家治理方式和手段上更好地体现人民意志的要求。党的十九届四中全会进一步强调，“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”[21]。从历史经验和现实实践角度看，中国共产党与各民主党派之间民主协商实践的制度化发展，为国家治理多元主体进行民主互动提供了科学化、规范化、有序化的制度渠道。完善政党之间的民主协商机制建设，不仅对进一步加强多党合作治理具有重要意义，而且对改进国家治理方式具有重要的推进作用。民主协商是我国新型政党制度所具有的达成共识的有效机制，也是中国共产党与各民主党派合作治理国家的基本方式。因此，加强民主协商机制建设，不仅要着眼于完善发展新型政党制度的需要，更要注重发展社会主义协商民主体系、实现国家治理方式柔性化的全局目标。一是要发挥民主协商机制的示范和带动作用，以已经形成较为成熟体例规范和经验做法的政党协商、政协协商机制，带动其他国家治理主体间协商机制的健全完善，进一步形成党委和政府主导的网络化的协商民主体系，从而扩大民主协商方式在国家治理方式中的比重；二是要在把握不同治理主体间协商规律和特点的基础上，推动政党之间的民主协商机制与其他协商机制相互配套衔接，增强国家治理的多元主体之间进行平等协商的连贯性与协调性，从整体上促进更加科学高效、成熟定型的社会主义协商民主体系形成；三是在国家、地方和基层等各级单位采取适应各层次特点的协商办法，把握民主协商机制的原则性和灵活性；四是要加强对民主协商机制运行情况的督促检查，将知情明政、调研考察、交流互动、意见反馈等各个运作流程的结果纳入相关部门绩效考核，做到要求具体化、工作细致化、形式规范化，增强协商机制和协商结果对政党治理国家的约束力和督促力。总之，要坚持以完善民主协商机制作为建设社会主义协商民主体系的关键和重点，依靠民主协商机制与社会主义协商民主体系的协同创新、互动发展，进一步改进国家治理方式，推进国家治理体系和治理能力现代化。（三）加强多党合作制度建设，完善国家治理中制度机制的运用坚持和落实好人民当家作主是我国国家治理现代化的根本出发点和落脚点。无论是确保治理系统按照党和国家既定的战略目标展开治理，还是探索提升国家治理体系和治理能力的方法路径，最终目的和归宿都在于实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。习近平总书记在党的十九届四中全会上强调，“必须坚持人民主体地位，……使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”[22]。我国新型政党制度作为国家制度和治理体系的核心枢纽，既为执政党与参政党团结合作、执政（参政）为民提供了制度规范，也为坚持和落实好人民当家作主的社会主义基本原则、推进国家长治久安提供了制度保证。因此，必须加强多党合作制度建设，以推进民主型政党制度进一步融入国家治理体系，带动国家治理科学化、民主化、制度化发展。
由于新型政党制度与国家管理者、人民、社会组织等国家治理主体密切相关，其治理效能的发挥涉及国家治理的各个方面，因此加强多党合作制度建设必须着眼于实现国家治理整体效能最大化的根本目标。一是要进一步明确新型政党制度在治理过程中的基础性和枢纽性作用，从整体上把握和完善国家治理中多党合作制度机制的运用，保证国家治理的稳定性和长期性；二是要推动现有的合作程序、合作内容以及合作形式以制度化、规范化的形式固定下来，增强中国共产党与各民主党派合作的协调性和有效性，使国家治理的政党结构主体在更具稳定性和权威性的基础上发挥更大效能；三是要通过运用现代网络通信技术手段，使政治协商和参政议政的形式更加多元化、快捷化，进而有效拓展多党合作治理国家的空间，将多党合作的功能优势寓于国家治理的全过程。总之，通过进一步加强国家治理中多党合作制度机制的完善和运用，不仅能够使新型政党制度与国家治理体系中的其他制度之间的联系和衔接更加紧密圆融，还有助于在整体上形成多党合作治理国家的有效载体和保障体系，进而有效拓展人民依法有序管理国家事务和社会事务的途径和形式，切实推动国家治理民主化发展。
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