2021年1月8日，中国证监会发布《关于加强私募投资基金监管的若干规定》（以下简称《若干规定》），重申并细化了私募基金行业执业的底线行为规范，推动私募行业真正回归“私募”和“投资”的本源，对于服务实体经济、防范金融风险和深化金融改革具有积极意义。

一、私募基金行业发展现状及问题

（一）市场规模逆势增长，服务实体经济能力较强。

在经济下行和内外形势压力下，我国的私募基金逆势增长，截至2020年底，已登记管理人2.46万家，已备案私募基金9.68万只，管理规模15.97万亿元（图1）。截至2020年三季度，私募股权基金、创业投资基金累计投资于境内未上市未挂牌企业股权、新三板企业股权和再融资项目数量达13.2万个，为实体经济形成股权资本金7.88万亿元。

        数据来源:中国证券投资基金业协会

图1 我国私募基金行业发展趋势

(二) 行业乱象普遍存在，风险事件逐渐暴露。

私募基金行业在快速发展同时，也伴随着各种乱象，包括公开或者变相公开募集资金、规避合格投资者要求、不履行登记备案义务、错综复杂的集团化运作、资金池运作、利益输送、自融自担等，甚至出现侵占、挪用基金财产、非法集资等严重侵害投资者利益的违法违规行为，行业风险逐步显现。近年来以阜兴系、金诚系等为代表的典型风险事件对行业声誉和良性业态产生重大负面影响。

二、《若干规定》的主要内容

《若干规定》共十四条，主要包括以下内容：

（一）规范私募基金管理人名称、经营范围和业务范围。

1.名称方面，要求统一规范，标明“私募基金”“私募基金管理”“创业投资”字样。

2.经营范围方面，应当标明“私募投资基金管理”“私募证券投资基金管理”“私募股权投资基金管理”“创业投资基金管理”等字样。

3.业务范围方面，要求管理人聚焦投资管理主业，不得从事与私募基金管理存在冲突或无关的其他业务。

以上要求执行新老划断。但是，关于基金名称中标明“私募基金”等字样的要求，还需要工商登记部门的配合。如果工商部门未与证监部门的上述要求达成一致，可能给新基金的落地带来一些困难。

（二）优化集团化私募基金管理人监管。

1.要求基金管理人登记时如实披露出资结构，不得隐瞒关联关系，严禁出资人代持、交叉持股、循环出资等行为。

2.为优化对集团化私募基金管理人监管效能，允许同一主体设立两家以上私募基金管理人，但其应当如实说明合理性与必要性，披露相关情况。对于能够建立良好内部治理和风控体系的集团化私募基金管理人，可给予差异化监管，实现扶优限劣。

集团化的私募基金是行业乱象的重要表现，也是实际操作中的主要风险来源。《若干规定》对这一问题进行重点打击和明确规范，体现了防范金融风险的根本目的。《若干规定》对集团监管避免了“一刀切”的政策，对部分合格集团给予差异化监管的待遇，实行扶优限劣，体现了服务实体经济的的基本导向，这与防范金融风险并不矛盾。

（三）重申细化非公开募集和合格投资者要求。

1.进一步细化《私募投资基金监督管理暂行办法》合格投资者的范围，对国务院金融监管部门监管的资管产品不再穿透核查，不合并计算投资者人数，为私募基金引入长期资金扫除制度障碍。

2.立足私募基金“非公开募集”本质，坚守“合格投资者”基石不动摇，细化基金募集过程中的禁止性行为要求。

3.明确私募基金管理人的出资人、实际控制人、关联方如果不具有基金销售资格，未受私募基金管理人委托从事基金销售的，不得从事资金募集活动。

非公开募集和合格投资者是私募投资基金的本源，是私募基金与公募类资管产品的根本区别，《若干规定》重申这一要求，显示了坚守业务本源、防范金融风险的决心。同时，对资管产品豁免穿透审查、不合并计算投资者，延续了之前的监管要求，有利于发挥私募基金灵活性的优势以服务实体经济。

（四）明确私募基金财产投资要求。

1.严禁使用基金财产从事借（存）贷、担保、明股实债等非私募基金投资活动，严禁投向类信贷资产或其收（受）益权，不得从事承担无限责任的投资，不得从事国家禁止投资、限制投资以及不符合国家产业政策、环保政策、土地管理政策的项目等。

2.允许私募基金以股权投资为目的，为被投企业提供短期借款、担保，借款或者担保余额不得超过该私募基金实缴金额的20%。

《若干规定》对借（存）贷、担保、明股实债等债务类活动进行明确禁止，延续了私募基金监管框架的一贯要求。在《资管新规》统一监管的框架下，对私募基金的债务投资行为进行封堵，有利于防止资金通过私募基金绕开监管，变相开展影子银行等业务，防止出现新的监管漏洞。同时，针对实际操作过程中的真实、合理借贷需求，例如服务于股权投资的过桥贷款，《若干规定》对其进行部分豁免，并设置“不得超过该私募基金实缴金额的20%”的限额。（征求意见稿中要求“不超过基金财产总额的20%”）。

（五）强化私募基金管理人及从业人员等主体规范要求。

要求私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构、其他服务机构及从业人员践行诚实信用、谨慎勤勉的义务，秉承投资者合法利益优先原则，规范开展关联交易，严禁基金财产混同、资金池运作、违规自融、不公平对待基金财产和投资者等违法违规情形。

针对私募基金管理人、私募基金托管人等主体的违规行为提出明确要求，主要基于实际操作过程中发现的具体问题。体现了《若干规定》从实际问题出发的监管思路。

（六）明确法律责任和过渡期安排。

1.重申对违反规定从事私募基金业务的，综合运用行政、自律、司法等多种手段追究相关机构和人员的法律责任。

2.针对不符合规定的存量私募基金管理人，通过实行新老划断、设置过渡期等予以分类处理。对主动提前完成整改的私募基金管理人，给予适当的差异化监管和自律安排。

尽管《若干规定》明确了法律责任，但是受到《立法法》、《行政处罚法》等制约，只能设定3万元的低额罚款，对于违法违规行为的震慑力度较为有限。对过渡期和新老划断的设置，为存量私募基金留有一定空间，整改压力基本可控。

三、《若干规定》尚未明确的内容

（一）关于规定的适用范围问题。

《若干规定》虽然明确证监会管理的金融机构及其子公司从事私募基金业务，不受其规定的约束。但是其他金融机构，例如银行和保险子公司开展私募基金业务是否受此约束尚未明确。按照常理推断，其他金融机构及其子公司成立的私募基金，应同样不受《若干规定》的约束。

（二）关于异地注册的监管问题。

《若干规定》值得关注的另一问题是，去掉了征求意见稿中关于“私募基金管理人的注册地与主要办事机构所在地应当设于同一省级、计划单列市行政区域内”的要求。这一条款主要针对许多机构注册地和经营地不一致、监管存在空白的问题。征求意见阶段，机构对这一条款的反馈最多，显示了对市场可能造成的冲击较大。《若干规定》去掉这一条款，避免了过大的市场冲击，但异地监管空白的问题尚未得到解决，后续仍是监管机构和市场需要重点考虑的一个问题。

四、总结

总体上，《若干规定》对当前私募投资基金的问题提出了现实可行的监管要求，兼顾了服务实体经济、防范金融风险和深化金融改革等基本任务。当前，我国资本市场正处于深度变革、快速发展的战略机遇期，在这一背景下，加强私募基金的监管体系建设，在合规的框架内发挥私募基金灵活、高效、风险偏好等优势，有望为资本市场的建设发挥中流砥柱的作用。此外，私募基金在未上市公司股权领域的核心地位将持续提升，成为践行国家战略、支持创业创新的中坚力量。