国际 | FTX破产事件暴露了美国现有加密资产监管框架漏洞

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美国国会研究局（CRS）发布报告，研究了美国证券交易委员会（SEC）针对加密资产的监管管辖权以及现有加密资产监管框架应用中的漏洞，并对完善加密资产市场的监管提出了几点观点。（首图来自图虫创意）

文 | 胡畔 齐稚平 谢彬彬 <<<<

来源 | 中国金融案例中心 <<<<

2022年11月的"FTX破产事件"在美国市场引起了一系列连锁反应及激烈讨论。这家曾估值达320亿美元的加密资产公司一夜崩塌，这使FTX一些大型投资者立即将其对FTX的投资减记至零，而超过100万个债权人（包括个人和机构）陷入了FTX破产的困境。11月29日，美国国会研究局（Congressional Research Service，CRS）以该事件为例发布了一篇报告，研究了美国证券交易委员会（SEC）针对加密资产的监管管辖权以及现有加密资产监管框架应用中的漏洞，并对完善加密资产市场的监管提出了几点观点。

SEC对FTX的调查进展

在FTX破产事件发生后，SEC与数十家联邦、州和国际监管机构对FTX展开了调查。通常对于正在进行的调查，SEC不会公开披露相关信息；但据多个新闻媒体报道称，SEC数月来一直在调查FTX的美国子公司FTX.US。虽然FTX总部设在海外，试图帮助美国客户避开美国管辖权，但FTX.US提供的产品范围更窄，是针对美国市场量身定制的，并且拥有多项美国监管许可。

据报道，自FTX破产以来，SEC扩大了对FTX以及其附属投资管理公司Alameda Research的调查。问题在于FTX及其附属公司是否参与了某些与"证券"相关的活动，这在出售给投资者之前应该已在SEC进行注册（或获得豁免）。如果是涉及美国司法管辖区的证券交易，加密资产交易所可能会受到SEC的监管，包括客户保护规则，该规则要求证券经纪自营商将客户资产与其专有业务活动分开。这一规则可能将缓释导致FTX破产的一些问题，因为该公司被指控将客户资金借给了Alameda Research。

而针对加密资产企业破产所带来的连锁风险，SEC在12月8日发布了新的指导意见，要求发行"证券"的公司向投资者披露其在加密资产市场的风险敞口。根据1933年证券法及1934年证券交易法，SEC的公司财务部门设计了一个样本，指导公司如何进一步披露信息。一个建议要求发行人描述加密资产公司破产的后续影响将"如何直接或间接地影响了您的业务、财务状况、客户和交易对手方"，以及描述"由于加密资产的过度赎回/提款或暂停赎回/提款而导致的任何直接或间接的实质性风险"。以此加强识别任何形式的风险集中，并量化任何形式的风险暴露。

然而这一切的追查限于"证券"领域。即使SEC能够证明FTX及其附属公司违反了证券法规，SEC追查FTX的能力也仅限于证券活动，通常不包括大宗商品交易或其他构成FTX业务的大部分非证券工具。一些观察人士认为，SEC可能会在追查FTX方面遇到困难，一方面源于FTX的离岸属性，另一方面源于现有的加密资产监管框架--某些加密资产细分市场通常不受传统投资中常见的联邦证券市场监管的约束。

SEC对加密资产的管辖权

目前，加密资产的监管环境是分散的。多个机构在联邦和州层面对加密资产采用不同的监管方法。SEC是监管证券发行、销售和投资活动（包括涉及加密资产的活动）的主要监管机构。一般来说，证券是"将资金投资于一个企业，并期望从其努力中合理获得收益"的凭证；当加密资产满足这一标准时，它就应当受到SEC的管辖。

SEC主席GaryGensler曾多次表示，他认为绝大多数加密资产都是"证券"（但也承认一些加密资产不是）；然而包括加密行业在内的其他利益相关者并不同意这一说法。在不被认定为"证券"的情况下，加密资产可能是商品交易法（Commodity Exchange Act，CEA）下的"商品"。在这种情况下，它们将受到商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）的管辖，该管辖通常延伸至商品和其衍生品。因此，在目前应用的监管框架下，大多数首次发行的代币都被视为"证券"，但比特币被视为"商品"，而不是"证券"。如果加密资产市场中介机构（如投资顾问、交易平台和托管人）直接参与基于证券的加密资产交易，则证券法规也可能适用。

在加密资产被认定为"证券"的情况下，SEC拥有执法权及监管权。执法权即允许SEC在事后对违反证券法的行为采取民事执法行动，如反欺诈和反操纵行动；监管权，包括对数字资产证券的监管权力，则包括注册要求、监督和基于原则的监管。此外，CEA在数字资产衍生品方面为CFTC提供了一定的执法和监管权力；然而CFTC对数字资产商品现货市场只有执法权，但没有监管权。

加密资产监管缺口

由于加密资产商品现货市场受到CFTC的监督，而CFTC通常拥有执法权而非监管权，因此这些非证券加密资产市场的活动不受与证券市场相同的保护措施的约束，例如鼓励市场透明度、利益冲突缓解、投资者保护和有序市场运作的一些规则和条例。

那么在现有的加密资产监管框架下，以FTX为例，如果FTX及其附属公司参与加密商品现货市场（例如比特币交易），SEC和CFTC通常都不会监管这些活动。

包括金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council，FSOC）在内的一些观察人士认为，现有的加密资产监管框架存在监管漏洞。FSOC鼓励国会为联邦金融监管机构提供明确的规则制定监管权力，以监管非证券加密资产的现货市场。FSOC表示，这个新的规则制定机构"不应干涉或削弱市场监管机构当前的管辖权"。

国会继续探索相关政策问题

参考资料：

[1]https://fintechnews.sg/67327/blockchain/cbdc-asia-projects-list/

[2]https://www.cnbc.com/2022/12/08/sec-issues-new-guidance-requiring-companies-to-disclose-digital-currency-risks.html

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