最高法院:能否出租集体土地用于非农建设|附相关案例

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最高法院:能否出租集体土地用于非农建设|附相关案例

原创 2017-09-30 唐青林李舒杨巍 民商事裁判规则

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作者：唐青林李舒杨巍

单位：北京市安理律师事务所

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阅读提示

《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设……”如果将农村集体所有的土地出租用于非农建设，租赁合同是否有效？最高法院认为，上述规定是效力性强制性规定，故租赁合同无效。

最高人民法院

将集体所有的土地出租用于非农建设的，租赁合同无效

裁判要旨

一、判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。

二、《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条属于效力性强制性规定。将集体所有的林地租赁给他人，改变农业用途的，违反了上述规定，租赁合同无效。

案情简介

一、泡崖乡政府与顺达公司签订租赁合同，约定泡崖乡政府将集体所有的林地租赁给顺达公司，用于军事训练。

二、辽宁高院判决认定涉案租赁合同无效。

三、顺达公司不服辽宁高院判决，向最高法院申请再审，主张《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定属于管理性规定，案涉租赁合同合法有效。最高法院维持认定涉案租赁合同无效，裁定驳回顺达公司的再审申请。

败诉原因

最高法院认定案涉租赁合同无效的原因在于：

《中华人民共和国森林法》第十五条规定，“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：……”。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设……。”违反上述规定改变林地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益。因此，上述规定属于效力性强制性规定。

本案泡崖乡政府将属于农民集体所有的林地租赁给顺达公司，用于军事训练，改变了林地用途，故案涉租赁合同违反了上述规定，应当认定无效。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、我国实行严格的土地用途管制制度，当事人无权租赁集体土地用于非农建设。租赁集体土地用于非农建设的，租赁合同无效，且可能面临行政处罚。

二、2015年全国人民代表大会常务委员会审议通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定，针对三十三个试点区域，“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”据此，试点区域的集体经营性建设用地使用权可以以租赁方式入市交易。

相关法律规定

《中华人民共和国森林法》

第十五条下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：
（一）用材林、经济林、薪炭林；
（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；
（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；
（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。
依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。
除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。
具体办法由国务院规定。

《中华人民共和国土地管理法》

第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

第八十一条擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

《中华人民共和国合同法》

第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
……
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》

第十四条合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

以下为该案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

原审判决认定涉案林地租赁合同无效符合法律规定。

《中华人民共和国森林法》第十五条规定，森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。涉案林地属于农民集体所有，租赁合同约定泡崖乡政府将相关林地租赁给顺达公司，用于军事训练，改变了林地用途，该林地租赁合同违反了《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，依法应当认定无效。

泡崖乡政府申请再审称《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的上述规定属于管理性规定，不属于效力性强制性规定，并不必然导致合同无效。本院认为，正确理解、识别效力性强制性规定与管理性规定，不仅关系到民商事合同效力维护，还影响市场交易的安全与稳定。人民法院应当根据法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，综合认定《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定属于效力性强制性规定还是管理性规定。判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，保护森林关系到国家的根本利益，违反《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定改变林地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益。因此，《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条属于效力性强制性规定。泡崖乡政府违反该规定将涉案林地租赁给顺达公司用于军事训练，改变了林地用途，原审判决认定该林地租赁合同无效符合法律规定精神。

案件来源

大连宝玉集团有限公司、大连隆丰房地产开发有限公司与大连金世纪房屋开发有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷申请再审民事裁定书，[最高人民法院(2013)民申字第1997号]。

延伸阅读

一、全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定

三十三个试点县（市、区）名单

北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市、山西省泽州县、内蒙古自治区和林格尔县、辽宁省海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省安达市、上海市松江区、江苏省常州市武进区、浙江省义乌市、浙江省德清县、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、山东省禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省郫县、四川省泸县、贵州省湄潭县、云南省大理市、西藏自治区曲水县、陕西省西安市高陵区、甘肃省陇西县、青海省湟源县、宁夏回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市。

授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定目录

序号1：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”内容：暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

二、集体土地租赁相关案例

（一）认定相关规定并未绝对禁止除基本农田之外的农用地用于非农建设的案例（案例1）

案例1：夏朝国、会理县章木河铁业有限责任公司土地承包经营权出租合同纠纷再审民事判决书[四川省高级人民法院（2017）川民再42号]认为，“夏朝国主张案涉协议因违反法律、行政法规的强制性规定而无效，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第十四条的规定，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定，而非管理性或资质性的强制性规定，虽然《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定‘未经依法批准不得将承包地用于非农建设’，第十七条规定第（一）项规定‘维持土地的农业用途，不得用于非农建设’，第六十条第一款规定‘承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚’，但上述规定及《中华人民共和国土地管理法》相关规定并未绝对禁止除基本农田之外的农用地用于非农建设，只是必须依法履行相关手续，否则应当由有关行政主管部门依法予以处罚，同时当事人在再审时陈述其承包土地从烟叶种植，也不属于关法律法规规定的基本农田，故相关法律法规均属于管理性强制性规定。因此，章木河公司与包括夏朝国在内的多名村民签订协议，并经发包方村委会批准同意，所签协议是双方真实意思表示并已实际履行多年，部分村民的土地也已退还复耕，所签协议并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，协议有效，夏朝国关于案涉协议无效的主张不能成立。”

（二）认定出租集体土地用于非农建设的租赁合同无效的案例（案例2-案例6）

案例2：南通长城建设集团有限公司与海南港弘泰仓储服务有限公司建设工程施工合同纠纷申诉、申请民事裁定书[最高人民法院（2016）最高法民申3637号]认为，“案涉建设项目用途违反法律禁止性规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于‘农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外’的规定，港弘泰公司不得租用三亚市河东区东岸村委会第一村民小组和第二村民小组名下的集体所有土地用于‘居然之家三亚店’这一明显不属于农业用途的项目，为该项目建设而所签订的《建设工程施工总承包合同》亦无法律依据、不受法律保护。”

案例3：南京市雨花台区西善桥街道西善桥村村民委员会与南京苏派服装有限公司、南京雅丽达服装有限公司租赁合同纠纷申诉、申请民事裁定书[江苏省高级人民法院（2017）苏民申76号]认为，“关于《土地租赁协议》的效力问题，《土地租赁协议》中所涉的约12亩土地，属于南京市雨花台区西善桥街道西善桥村农民集体所有。国家实行土地用途管制制度，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规。本案当事人之间签订《土地租赁协议》，将村民小组的集体土地租赁用于建设厂房进行生产经营，并未办理相关土地及房屋的审批手续，该协议违反了法律的禁止性规定。一、二审法院依法认定合同无效并无不当。”

案例4：北京兴寿鸿远种植园申请租赁合同纠纷申诉申请一案[北京市高级人民法院（2016）京民申2702号]认为，“本院经审查认为，通过审查双方签订的租赁合同，结合本案当事人提交的‘样板间’照片及蓝山农场宣传手册等证据，可以认定申请人在销售过程中对大棚进行装修改造后可用于不定期居住生活进行了商业宣传，该商业宣传对被申请人订立合同产生重大影响，上述内容应当视为合同内容。根据相关法律规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。当事人未经合法审批订立集体土地租赁合同，约定将集体所有土地用于非农业建设的，租赁合同无效。原审判令合同无效并无不当。原判决在认定事实和适用法律上是正确的。申请人的再审申请无事实和法律依据，本院不予支持。”

案例5：北京中集北方装饰有限公司与北京市北郊七里渠渔场租赁合同纠纷二审民事判决书[北京市第一中级人民法院（2016）京01民终5208号]认为，“按照法律规定，养殖水面属于农用地。当事人未经合法审批订立集体土地租赁合同，约定将集体所有土地出租用于非农业建设的，租赁合同无效。关于中集北方公司提出的按照国土资源部国土资发（2001）255号通知规定的土地分类标准，诉争土地中大部分为建设用地的主张，显然与双方合同约定以及土地的实际状况不符，且中集北方公司建设的房屋均未取得建设规划，已被行政主管部门认定为违章建筑，按照法律规定，未取得建设规划许可的房屋所订立的租赁合同亦应当认定为无效。故中集北方公司上诉主张合同有效不能成立，原审法院判决确认双方租赁合同无效正确，本院予以确认。”

案例6：乙建国等租赁合同纠纷二审民事判决书[北京市第一中级人民法院（2015）一中民终字第09497号]认为，“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。当事人未经合法审批订立集体土地租赁合同，约定将集体所有土地出租用于非农业建设的，租赁合同无效。本案中，双方签订的《协议书》，约定赵水清将其承包用于种植养殖的部分沙坨村集体土地出租给乙建国搞吊车经营，路东可以放置机器、路西可以建房，双方亦认可涉案租赁土地中路东为耕地，因双方未经合法审批签订《协议书》约定将集体所有土地出租用于非农业建设，故双方就涉案土地租赁签订的集体土地租赁合同性质的《协议书》属无效合同。”

作者简介

唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。

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