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内蒙古高级人民法院

《闲置土地认定书》为程序性行为，不属于行政复议范围

👉作者：唐青林 李舒 杨巍   单位：北京市安理律师事务所

阅读提示：今日推送的案例认为当事人没有对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利，但多地司法案例中亦存在相反的裁判观点。

裁判要旨

《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体，虽与当事人的权利义务有一定的关系，但尚未产生最终的影响，因此《闲置土地认定书》为程序性行为，不属于行政复议范围。《闲置土地处置办法》亦没有赋予当事人对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利。

案情简 28 31450 28 8986 0 0 2714 0 0:00:11 0:00:03 0:00:08 2715

一、2011年，鸿峰公司与东胜区国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2016年，东胜区国土局作出《闲置土地认定书》，认定鸿峰公司购买的土地为闲置土地，并载明“我局将与你单位进行协商处置,协商一致后拟定闲置土地处置方案,请予以配合,特此告知”。

二、鸿峰公司针对《闲置土地认定书》向鄂尔多斯市政府提起行政复议。鄂尔多斯市政府认为，《闲置土地认定书》属于对行政相对人的权利义务不产生实际影响的程序性行为，作出《不予受理决定书》。

三、鸿峰公司不服鄂尔多斯市政府作出的《不予受理决定书》，向鄂尔多斯中院提起行政诉讼。鄂尔多斯中院认为，《闲置土地认定书》只是国土资源主管部门在作出《征缴土地闲置费决定书》之前的一种过程性行为。故判决：驳回鸿峰公司的诉讼请求。

四、鸿峰公司不服，上诉至内蒙古高院，主张《闲置土地认定书》对鸿峰公司的实体权利义务产生了实际影响，应该是行政确认行为。内蒙古高院判决：驳回上诉，维持原判。

败诉原因

鸿峰公司败诉的原因在于，本案法院认为鸿峰公司无权对《闲置土地认定书》提起行政复议，具体理由如下：

第一，《闲置土地认定书》属于程序性行为，不属于行政复议范围。本案被诉的《闲置土地认定书》只是对涉案土地闲置的客观表述，并没有对土地闲置原因作出认定，尚未明确责任归属，只是提出就土地闲置问题进行协商解决的意向。因此，该认定书虽与当事人的权利义务有一定的关系，但尚未产生最终的影响。

第二，《闲置土地处置办法》未赋予当事人对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利。根据《闲置土地处置办法》第十条规定，“《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。”以上规定并没有赋予当事人对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利。而《闲置土地处置办法》第十六条对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括的内容中明确载明“申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。可见当事人是可以对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》复议或诉讼的。因此，鄂尔多斯市政府不受理鸿峰公司对《闲置土地认定书》的复议申请于法有据。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、虽然本案认定当事人无权对《闲置土地认定书》复议、诉讼，但实践中仍有司法案例支持当事人对《闲置土地认定书》提起行政诉讼（详见延伸阅读部分裁判规则一）。故当事人在实践中仍可尝试向法院针对《闲置土地认定书》提起诉讼。

二、当事人收到《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》后，可对其复议和诉讼。但需关注的是，实践中有司法案例认为《收回国有建设用地使用权决定书》属于复议前置的行政行为（详见延伸阅读部分裁判规则二）。

相关法律规定

《闲置土地处置办法》

第二条  本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

第十条  《闲置土地认定书》应当载明下列事项：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）闲置土地的基本情况；

（三）认定土地闲置的事实、依据；

（四）闲置原因及认定结论；

（五）其他需要说明的事项。

第十六条  《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；

（三）决定的种类和依据；

（四）决定的履行方式和期限；

（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；

（七）其他需要说明的事项。

以下为该案在法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

本案争议的焦点为被诉的不予受理决定是否合法。

一、关于闲置土地认定书的属性问题。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体。从本案来看，被诉的《闲置土地认定书》只是对涉案土地闲置的客观表述，并没有对土地闲置原因作出认定。同时，该认定书告知当事人"我局将与你单位进行协商处置,协商一致后拟定闲置土地处置方案,请予以配合,特此告知"，由此可见，该认定书尚未明确土地闲置原因和责任归属，只是提出就土地闲置问题进行协商解决的意向。因此，该认定书虽与当事人的权利义务有一定的关系，但尚未产生最终的影响，因此被上诉人和原审判决将该认定书视为程序性行为，不属于复议范围并无不当。

二、关于闲置土地认定书的复议和诉讼问题。根据《闲置土地处置办法》第十条规定，《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。以上规定并没有赋予当事人对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利。而在《闲置土地处置办法》第十六条对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括的内容中明确载明"申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限"。可见后者是可以复议或诉讼的。因此，被上诉人不受理上诉人对《闲置土地认定书》的复议申请于法有据。

案件来源

内蒙古鸿峰房地产开发有限责任公司与内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府行政复议二审行政判决书，[内蒙古自治区高级人民法院（2017）内行终199号]。

延伸阅读

裁判规则一：当事人可对闲置土地认定书提起行政诉讼。（案例1-5）

案例1：慈溪市国土资源局因被上诉人慈溪市明月湖酒店管理有限公司诉上诉人慈溪市国土资源局土地行政确认一案[浙江省宁波市中级人民法院(2017)浙02行终77号]认为，“双方当事人对上诉人具有作出被诉闲置土地认定的法定职权均无异议，本院予以认可。行政确认是指行政机关依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。被诉闲置土地认定性质上属于行政确认，且闲置土地确认以后将作为后续闲置土地处理的依据，故被诉闲置土地认定对行政相对人的权利义务产生影响，属于行政诉讼的受案范畴。”

案例2：湖南某某限公司、湖南某某公司与衡阳县国土资源局二审行政判决书[湖南省衡阳市中级人民法院(2016)湘04行终102号]认为，“关于闲置土地认定书是否可诉的行政行为的问题，《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责对本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。涉案土地坐落于衡阳科技工业园内，属县国土局行政区域内，其是本区域内法定的土地资源行政管理机关。县国土局依职权对涉案土地进行调查后，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款之规定，对宏大、宏太公司作出蒸国土资闲认字[2016]01-06号《闲置土地认定书》，该行政行为对行政相对人的权利义务产生了实质影响，属于可诉的行政行为。因此，县国土局上诉提出《闲置土地认定书》是作出《闲置土地处理决定》的前置条件，是处理闲置土地的阶段性工作或中间行政行为，不是一个完整的行政行为，具有不可诉的理由于法不符，本院不予支持。”

案例3：跃进汽车集团公司与苏州市吴江区国土资源局行政确认二审行政判决书[江苏省苏州市中级人民法院(2015)苏中行终字第00199号]认为，“《闲置土地处置办法》第十一条所规定的国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、使用权人名称、闲置时间等信息，应属于国土资源主管部门作出闲置土地认定后，对相关信息进行政府信息公开的法定程序，而非闲置土地认定程序中的一个环节。被上诉人是否在网站上公开涉案闲置土地的相关信息，并不影响被诉《闲置土地认定书》的效力。”

案例4：四川省建设开发房地产公司、广东省龙门县国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书[广东省惠州市中级人民法院(2012)惠中法行终字第106号]认为，“本案被上诉人对涉案土地虽未提供国有土地使用权出让合同对动工开发日期有约定或者建设用地批准书对动工开发日期的有关材料，但上诉人已经在1994年6月领取有国土证，而且确已客观实际闲置了十多年，不论从领取土地使用权证时起算，还是从订立合同时起算，均已经远远超过闲置土地认定期限。被上诉人龙门县国土资源局根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，在作出《土地闲置确认书》之前，已以书面形式告知上诉人该地块未有实质性开发建设，拟定为闲置土地，要求上诉人如有异议可申辩，并要求上诉人对该地块是否进行实质性开发建设进行说明。原四川省建设厅收到告知书已作出了书面复函，后因四川省住建厅（前身为四川省建设厅）未能与被上诉人龙门县国土资源局对涉案土地的处置达成一致意见，被上诉人龙门县国土资源局依法作出《土地闲置确认书》，该确认行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。……综上，上诉人请求撤销被上诉人作出的《土地闲置确认书》，理由不充分，对其请求，本院不予支持。”

案例5：鲁山县和平花卉苗木有限公司与鲁山县国土资源局、鲁山县人民政府行政确认二审行政判决书[河南省平顶山市中级人民法院(2016)豫04行终48号]认为，“《闲置土地处置办法》第二条规定：‘本法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地……’本案，上诉人鲁山县和平花卉苗木有限公司与鲁山县国土资源局签订的国有建设用地使用权出让合同中约定的开工日期是2013年12月31日前，鲁山县国土局作出并送达《闲置土地认定书》的时间是2015年3月10日，距合同约定的开工日期已超过一年，鲁山县国土局认定该宗土地为闲置土地符合上述规定，鲁山县人民政府对鲁山县国土局作出的上述土地闲置认定书予以维持并无不妥。”

裁判规则二：收回闲置土地决定属于复议前置的具体行政行为。（案例6）

案例6：广州市坚持咨询服务有限公司与南澳县国土资源局其他二审行政裁定书[广东省汕头市中级人民法院(2016)粤05行终8号]认为，“根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：‘公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。’在本案中，广州坚持公司认为南澳国土局于2014年8月20日作出南国土资[2014]99号《收回国有土地使用权决定书》，侵犯其已经依法取得位于南澳县钱澳国公山地段10.03亩国有土地使用权，于2014年12月26日向南澳国土局邮寄《异议函》，提出异议，在南澳国土局未予答复的情况下，迳直向原审法院提起诉讼。广州坚持公司起诉请求的‘撤销汕头市南澳县国土资源局关于收回南府国用[2000]字第特261号的土地使用权、注销土地使用权决定’事项属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的应当先申请行政复议的情形。广州坚持公司虽曾就汕头市南澳县国土资源局作出的南国土资[2014]99号收回国有土地使用权决定向南澳国土局提出异议，但并未先申请行政复议，迳直提起行政诉讼，不符合上述法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：‘法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。’最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（五）项规定：‘有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；’对于广州坚持公司提起的行政诉讼，应当裁定驳回起诉；原审判决适用法律错误，依法应予撤销。”

(声明：本公号文章仅供学术研讨，为尊重和保护案件当事人隐私，特将部分信息进行替代处理。如需了解案件详细情况，请查阅判决书原文。)

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