最高院：对行政审批手续不得保全查封 ——执行解析2803
最高院：对行政审批手续不得保全查封
——执行解析2803
关键词：28【查封】41【协助执行】
案例来源：最高人民法院案例：邢继承申请复议执行裁定书（2016）最高法执复43号
笔者观点：
1、保全限定于裁定的范围。
2、行政审批不得通过司法限制。
案情：
1、因邢继承申请，山西高院于2015年10月13日作出（2015)晋民初字第49-1号民事裁定，裁定冻结、查封郡宇公司共计38400万元的银行存款或同等价值的财产。
2、山西高院依据该裁定，于2015年10月23日向太原市国土资源局协助执行通知书，并于当日送达：查封郡宇公司享有使用权的位于太原市经园路以西、郝家沟街以南的两宗国有土地，查封期间不得为其办理变更、转让手续。
3、山西高院又于2015年11月5日向太原市城乡规划局民营区规划分局作出（2015）晋执保字第38-2号协助执行通知书，并于12月1日送达：“暂停对被查封的郡宇公司享有使用权的两宗国有土地的规划审批手续。”
4、被告提出异议后，山西高院裁定撤销了对“办理规划审批手续”暂停（查封）手续。
5、原告向最高院申请复议。
裁判：
最高院认为：本案的主要争议焦点为：山西高院撤销其作出的暂停被查封的涉案土地使用权的规划审批手续的协助执行通知书是否符合法律规定。
首先，从保全裁定和根据保全裁定所作出的协助执行通知书的关系来看，执行实践中，保全裁定一般由法院审判机构作出，由执行机构根据保全裁定负责其具体实施。此时，保全裁定相当于执行依据，而执行机构依据保全裁定作出的协助执行通知书则是具体的执行行为。据此，针对执行机构实施的执行行为，申请保全人、被保全人、利害关系人认为保全裁定实施过程中的执行行为违反法律规定提出书面异议的，人民法院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条的规定审查处理。
其次，从关于保全的法律规定来看，第一，保全行为的性质具有暂定性。即当事人之间的权利义务需要通过判决才能确定，在依照审判程序作出判决之前，当事人之间的权利义务都处于未定状态，但为了保证日后生效判决的执行，或者避免当事人遭受不可弥补的损害，法院根据一方当事人的申请，非依严格的审判程序，对当事人之间的权利义务关系作出暂时性的裁定。本案诉讼正在进行中，属于未决民事案件，邢继承与被告郡宇公司之间的权利义务关系尚未经审判程序认定，故人民法院根据邢继承的申请，对郡宇公司等名下的财产采取保全措施，是对其财产进行控制的一种临时性措施，不具有既判力。第二，从财产保全的本质而言，其目的是为了限制被申请人处分财产，其意义在于防止当事人恶意转移、隐匿、毁灭财产等行为出现，并非是禁止被保全人对其财产的使用。相反，还应在遵守法律规定的前提下，尽可能保全财产的市场价值，使其物尽其用。本案中山西高院已经以（2015）晋执保字第38-1号协助执行通知书查封了涉案土地使用权，禁止办理变更、转让手续。这一保全措施禁止了被保全人转移、设定权利负担等处分行为，已经达到了限制被执行人处分财产，防止被保全财产价值减损的目的，再对涉案土地暂停规划审批手续殊无必要。第三，保全措施不能超出保全裁定的范围。（2015）晋民初字第49-1号民事裁定的保全范围是冻结、查封被告郡宇公司等名下共计38400万元的银行存款或同等价值的财产，而这一内容并不当然包含暂停郡宇公司名下土地使用权规划审批手续的保全措施，执行法院据此作出（2015）晋执保字第38-1号协助执行通知书暂停规划审批手续超越了保全裁定确定的范围。
再者，从平等保护双方当事人的司法原则出发，保全行为应当顾及被申请人的合法权益，所采取的措施和手段应当必要、适当，要尽量减少财产保全对企业正常经营造成的影响，不能逾越实现执行目的之必要限度。故综合本案案情而言，邢继承主张不暂停涉案土地使用权的规划审批手续会导致土地价值减损的复议理由，理据不足，不能成立。
分析：
本案是保全案件，如果是执行案件，对土地的查封可能涉及到要限制其办理审批手续的事宜。无论如何，以执行权限制行政权并不可取。
法条：
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百条第一款
第一百条 人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。
人民法院采取保全措施，可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，裁定驳回申请。
人民法院接受申请后，对情况紧急的，必须在四十八小时内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当立即开始执行。
第一百零二条 保全限于请求的范围，或者与本案有关的财物。
扩展阅读：
笔者认为，在执行中，实有必要限制被执行人对财产设置权利障碍，但可通过其他途径行使。
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