导读：随着全球生态环境和经济、政治环境的调整，国际关系进入竞争、合作并存，多元主体复杂交互的局面。就历史上的各种事件而言，西方对外政策似乎经常走向与预期不符的灾难性结局，例如：对一些国家的强硬态度引发了“恐怖主义”，为了打击“恐怖主义”又用制裁、军事手段造成更大的矛盾，对当地造成伤害，最终对阿富汗、叙利亚等地的失控又证明了军事行动的无效。在此之外，对伊朗的制裁、近年来与国际组织的矛盾、拉扯，都似乎在暗示：看似专业、有专家意见支持的对外政策，很多时候并不能达成既定目标，有时甚至会造成严重的不良后果。 有鉴于此，英国皇家战略研究所旗下著名刊物《国际事务》（International Affairs）推出一期特刊，批判国际关系学者执着于成功经验，导致不仅不能提供有效的政策建议、反而造成更大的伤害的现象。组稿人一针见血地指出：国际关系相关领域的学者或许应该适当放下当前主流的“在成功案例中寻找永恒策略”，转向研究“失败”典型，先确定一些最应该避免的不当行为方式，以避免最糟糕的后果。作者认为，国际关系的知识转化面临两个关键阻碍：一是学术界和政策界之间沟通不畅，决策者没有利用合理的学术政策建议，二是研究人员过于自负，不合格的政策建议泛滥。为此，作者提出，国际关系也应有一个医学式的希波克拉底誓言原则：警惕仅为行动而行动。 事实上，在许多领域，国际关系给出的积极行动的建议过多，因此迫切需要一套“如何不做”的指南：在经济制裁领域，与其动辄挥舞制裁大棒，更重要的是关注制裁成本和效果，并尽量避免制裁。在军事领域，与其试图用出兵干预来轻松解决政治冲突问题，不如认真反思过去的干预失败，重新重视政治和外交手段解决问题的必要性。美国学者约瑟夫·奈也就这个主题发表了自己对中美关系的看法，并认为美国不应以打败或者彻底战胜威胁为目标，而应将中美关系定性为“合作性竞争”或“竞争性共存”，并对合作与竞争给予同等关注。（点击标题阅读：《面对中国崛起，美国有哪些应做与不应做的事？》） 本期特刊内容是西方学界对国际事务领域中日益僵化的政策信条的罕见反思，欧亚系统科学研究会特节选编译，供读者思考。组稿原刊于《国际事务》（International Affairs），仅代表作者观点。文｜Daniel W. Drezner & Amrita Narlikar
翻译｜李半田 & 谈行藏
来源｜International Affairs
▲ 图源：互联网
有很多关于学习和适应的理论可以解释我们当前所处的困境。但本系列研究没有关注连接现在和过去的互动学习过程，而是考察了人类在过去一个世纪中用心良苦但结果糟糕的努力。许多外交政策分析都是为了复制成功，但值得思考的是：研究如何避免灾难性的失败是否更有意义。国际关系学者总是跟经济学家一起，强调优化的意义，但现在或许应该借鉴“最大最小”（minimax，译注：博弈论原则，指将最小收益最大化的策略）或“满意决策”（satisficing，译注：一种决策制定策略，指比起最佳策略，选择合适或足够满意的策略）等原则，以制定“足够好”（good enough）的外交政策为目标，先将毁灭的风险降到最低。迄今为止，国际关系研究只是偶尔关注失败。公平点说，主要是安全研究在关注失败。这个子领域最大的问题——战争的原因——就是研究如何避免世界政治中最具破坏性的结果。然而，国际关系的其他子领域更倾向于关注成功的持久模式：国际政治经济学，特别是开放政治经济学，一直试图解释合作模式；全球治理关注的是成功建立的国际机构，而不是未能真正落地的那些；对中介变量的研究的是这些程序起作用的案例；政策研究主要关注成功案例的影响。这就是为什么每一个拟议的援助计划都被包装为“针对X的马歇尔计划”，每一个新的安全架构都被设想为“Y的新北约”。本系列研究为这一学科趋势提供了一种平衡。半开玩笑地说，我们的方法是夏洛克·福尔摩斯（Sherlock Holmes）方法的一个变种：“一旦你排除了不可能，剩下的东西，无论多么不可能，都一定是真相。”也许，一旦我们排除了国际事务中那些极端错误的行事方式，我们就可能找到一条正确的道路。有人会说，跟只关注“成功”一样，只关注“失败”也可能产生选择偏差。确实，失败案例里的因果机制同时也存在于成功案例中。如果我们的目标是产生关于制裁、战争、调解、谈判或大国转型的一般性理论，这种担忧就是合理的。但我们的目标是：避免那些遗臭万年的灾难性的损失。为此，我们有充分的理由使用约翰·斯图亚特·密尔（John Stuart Mill）的比较法，并关注我们专业领域内的“大案例”。文章中的任何内容都不应被解释为，例如，所有的战争、调解、谈判、制裁或国内干预的情况都会导致灾难。相反，我们认为，如果大规模的失败是政策制定者希望避免的结果，那么从这些案例中吸取警示性的教训，作为国际政治中“如何不做..…”指南，是非常有意义的。诸如“失败”和“成功”这样的概念在国际关系学术界争论不休。短期来看，成功可能会转变为失败，反之亦然。我们在这里定义：“失败”是公认与推动政策的主体预期有差异的“双输”（a lose-lose way）结果。为明确定义，以下三个重要事项需要注意：首先，行为主体的意图是定义的关键部分。众所周知，“真正的”意图可能是难以衡量的。尽管如此，我们认为，如果结果明显偏离行为者的既定意图，那就是失败。其次，时间是将失败概念化的重要维度。在足够长的时段内有效，但最终却以失败告终的政策——例如布雷顿森林体系或华盛顿共识——并不算失败，至少类似这些为一代人的生活发挥了作用的政策或机构不是失败的。与之相对，慕尼黑协议签订后不到六个月就失败了，而且失败足够重大，人们也想不到后续有任何可能转变，能改变其评价。最后，在结果分配上，国际政治中的失败是两败俱伤，会留下持久负面遗产。例如，错误的战争策略最终致使美国在20年之后从阿富汗撤军，在某种意义上这可以说是塔利班的胜利。但是从国内抗议和争取国际承认的斗争来看，这失去的20年也使得阿富汗的情况比之前糟糕得多。
在理念与实践之间，在理论与结果之间，存在着两道“阴影”。第一，学术界和政策界之间沟通不畅。当问到研究人员他们政策影响的局限时，他们总是抱怨从业者要么不听从建议，要么自以为是地使用或简化他们的学术分析。通过了解研究人员传达和从业人员接受科学建议的方式所产生的政策失误，可以帮助双方进行更有效的交流。此外，无论研究和实践之间有怎样的转化过程，更加值得关注的是学术分析的不足、偏见和傲慢导致的糟糕的政策决策。因此，学者们应该反思自己的局限性和误判。鉴于这里研究的是政策制定者和研究人员的失败，本文最直接的对话者是外交政策界的“精英”——包括学术界同仁——他们经常为政治家的外交政策提供建议。本文揭示了现成的政策可能出错的无数种可能性，这对关心政策的学者会很有启发。学术界需要承认，即使是现存文献中最强大的实证定律，也无法百分之百顺利地推广到政策领域。国际关系研究中一些最知名的发现——例如民主和平——都有其辅助性假设，这将对政策制定者的相关实践产生限制。一个相关的问题是，政策制定者和公众的讨论遮盖了学科辩论。在任何专家组成的知识共同体中，对不同政策可能性进行充分辩论和讨论是常态。很多学者曾警告，在政治真空中的可行性，跟在实际的政治喧嚣中的结果可能完全不同。这就是为什么经济学家在本学科内对贸易自由化的普遍福利影响进行激烈的争论，而在与外界交流时却始终是自由贸易的忠实鼓吹者。这些确定性的表达不仅直接影响政策制定者，而且会影响外交政策领导人、媒体、智库和其他精英公众网络，他们也同样重要。本文旨在提醒政策顾问们：在某些情况下，现成的想法可能会导致严重的错误。第二，不合格的政策建议泛滥。正如多位观察者所指出的那样，近年来，全球民粹主义浪潮汹涌而至，导致人们对专家和专业知识的不信任激增。民粹主义的一个关键套路就是促进对专家的不信任，将技术专家视为政治障碍。在英国脱欧辩论期间，英国保守党政治家迈克尔·戈夫（Michael Gove）有一句名言：“我认为这个国家的人们已经受够了专家。”正如乔恩·佩夫豪斯（Jon Pevehouse）最近的观察：反精英的观点会导致民粹主义对来自精英机构（国内和国际）的所有信息完全否定，他们的目标是否一致。为了打击专家的影响力，一些民粹主义领导人通常会采取一个简单的民粹注意策略，即通过强调过去的失败来诋毁他们的声誉。专家们如果希望遏制政客们的无知和冲动，就需要在民粹主义的攻击面前维护自己的可信度，而这样做的关键在于认识到自己的局限性并承认自己的错误。但是，专家们不仅不善于预测（坦白讲，他们通常不愿意这样做），也不善于判断事态的发展趋势。例如，当被要求回溯估计2019年新冠疫情大流行在五个关键社会领域的影响时，专家和外行的错误判断相差无几（两组人的判断都与实际情况不符），而对于研究中客观事实的假设，科学建议的内容可能天差地别；因内容选择不同，学者和实践者可能共同创造有价值的成功，但也可能引发毁灭性政策失败。未来对专业知识的需求只会增加，因为全球范围内政策失误的余地越来越小。21世纪的国家将面临一系列马基雅维利式和马尔萨斯式的威胁：大国竞争、政治两极分化、流行病、气候变化等等。应对这些挑战将需要大量的科学和社会科学专门知识储备。与此同时，21世纪的国家也需要依靠国际事务专家来避免多重灾难。但这些专家和运用专家建议的普通人也需要慎重，避免提供让情况更糟的建议，进一步贬低专业知识的力量。从沟通方式到内容，更加审慎都是必要的，要有知识上的诚实和谦逊，要认识到有时候不仅是政策制定者对建议的执行出了差错，而是建议本身不够成熟，甚至完全错误。医学界的《希波克拉底誓言》（Hippocrates Oath）告诫医生：“首先，不要造成伤害。”在研究国际关系中失败的概念时，应将这一操作原则扩展到国际事务的处理中。国际关系中的希波克拉底誓言原则是：警惕仅为行动而行动。政治总是倾向于“做点什么”来应对某一事件。然而，做事并不意味着正确。当然，需要注意的重点是这一原则不是不作为的借口，也不是提倡无所作为并对现状的全盘接受。当前，世界面临着亟待解决的全球性问题，需要采取政策措施。国际组织为减轻全球贫穷而开展的多种社会运动和并行倡议是改善数百万人生活的必由之路；WTO对发展问题的关注对于解决发展中国家的关切至关重要；世界各国对印太战略的重新思考可能是重新调整印太地区力量平衡的不可或缺的举措。但在国际关系的背景下，希波克拉底誓言要求政策制定者在采取行动之前，权衡可行的政策选择的成本和风险。本着这种精神，本文关注可能称之为“模版”的国际关系，即经济制裁、贸易谈判、战争、干涉别国内政、地区一体化、调解冲突、制定大战略等现成政策。这些活动构成了世界政治运作的基本要素。这些政策本质上并不坏；事实上，许多政策的出发点都是好的。但是如果执行不当或应用于错误的环境，它们可能引发灾难性的后果。我们的主要动机是避免灾难性后果，以确保这些政策都不会遭受不必要的污名化。套用孟德斯鸠（Montesquieu）的话，灾难性的政策干预削弱了施加必要干预的意愿。
▲ 《如何不制裁》（How not to Sanction）。作者：Daniel W. Drezner
在过去的一个世纪里，经济制裁已成为一种突出的“现成”外交工具。本文探讨了经济制裁历史上最引人注目的两次失败：联合国在两次海湾战争之间对伊拉克的制裁，以及特朗普政府从2018年开始对伊朗重新实施的制裁。在这两个案例发生的时间间隔内，国家经济政策的相关技术发生了很大变化，这表明学者对政策的理解有了重要提升。然而，在两次案例中，制裁都对目标国家经济造成了沉重的打击，前后没有任何明显让步，而且，制裁的主要目标都没有实现，还带来了重大的负外部效应。事实证明，美国推动经济制裁政策的目的是促进煽动目标国家内部的政权更迭，但它同时严重破坏了谈判效果，一旦实施经济制裁，目标国家的当权政府就绝不可能在谈判条件上进行让步了，先前所有的威胁都失去了效力。对这些失败的检讨带来了三个重要的警示：第一，制裁成功的秘诀不仅仅是将对目标国家施加制裁的能力运用起来。第二，对于怎样成功运用经济治理政策上，一个未得到足够重视的障碍是，没有明确、清晰、连贯的要求。第三，学者和政策制定者之间的紧密联系可以在短期内改善政策方案，但大国内部的长期政治要求可能会使这种成功变得扭曲。
▲ 《如何不谈判：多边主义贸易为例》（How not to negociate: the case of trade multilateralism）。作者：Amrita Narlikar
2001年时，贸易多边主义还不是“严重失败”的案例。但不幸的是，2001年后，世界贸易组织（WTO）已经成为一个几乎完美的例子，说明了谈判是怎样无法避免地频繁且失败的。即使2022年6月的第12次部长级会议获得成功，其成功也相当有限，无法重复。本文有四个部分。第一部分概述了组织中多个级别的故障和故障——组织效率不断降低，对方发展的叙事出现两极分化，成员并不愿意遵守透明和通告程序，特朗普时期的美国作为组织的最大担保方也对组织进行攻击。第二部分指出：各种谈判失败是世贸组织今天陷入困境的原因，在这个成员驱动的组织中，谈判失败分为三大类——导致多哈僵局的失败（两极分化的发展叙事、组织低效、变动但持续的僵局）；更新世贸组织制度时的谈判失败（决策过程改革不完整、以裁判代替谈判、转向区域贸易协定）；以及成员国未能通过谈判找到新生系统性挑战的解决方案（未能适应新的地缘经济问题；技术官僚冗余；贸易主义叙事和反贸易的民粹主义叙事之间的冲突）。第三部分是一些工作反思，说明了专家随着经验积累，会对自己年轻时做出的建议进行180度调整，无论在哪里，孤立的知识可能都无益于制定有效政策；同时，技术型国际组织（例如国际货币组织和世贸组织）长期忽视了建立通俗易懂、有说服力的叙事这一任务。第四部分点明了三类失败给予的提示：警惕对成功叙事的过度使用，滥用会导致两极分化；当弱势者建立团结后，也要释放出足够的信号，避免内部空转；区域协定和普遍多边协定之间需要搭建桥梁；不要假设经济一体化和和平之间存在必然联系；不要认为有技术官僚的解决方案就足够，而要在当地得到真实的人的支持。
▲ 《如何不开战》（How not to war）。作者：Stephanie Carvin
虽然冷战似乎终结了核毁灭的前景，但在西方，它也带来了对武力效用的新信仰。不断升温的国际政治环境和精密技术的发展似乎创造了一个自由的环境，在这个环境中，西方国家特别是美国，装备了智能武器、国际决议和随时随地低成本参战能力，似乎可以改变地球上那些最绝望和饱受战争蹂躏的土地。突然之间，这些拥有大型的、技术上精确、战略上成熟的锤子的国家，可以将世界上的问题看作简单、易解决的钉子，随手便可处理。然而这种视角的结果是灾难性的——索马里、巴尔干半岛、阿富汗、伊拉克和利比亚……一次又一次干预失败。事实上，所谓的“轻松战争”已经变成了“永恒战争”。问题是：为什么西方总是不吸取教训？本文分析了“轻松战争”带来的混乱对华盛顿政策圈内“使用更自动化武器，或将真人完全从战场上撤出”这一趋势的强化，说明：从未有政客认识到，技术无法克服“战争迷雾”，创造无成本的胜利，也无法取代政治和外交的辛勤工作。而这种认知缺乏依然有继续存在的趋势。
▲ 《外交关系中如何不去弥合差异》（How not to bridge the gap in international relations）。作者：Naazneen H. Barma, James Goldgeier
过去十年间，越来越多的美国建议和研究机构走上了促进政策相关研究，并尝试弥合学术界与政策鸿沟的道路。他们方案的重点主要放在学者如何更好地与政策界和广大公众互动上。但很少有人注意到：在寻求弥合差异时需要规避一些陷阱。本文审视历史发现，有许多学者的政策建议被政治不当使用，造成了类似“实验室泄漏”的灾难性后果；而从学者的角度看，进行政策相关研究的学者必须注意四个维度——影响力、对话者、诚实性、整体性，四个维度中，学者可能会为了影响力而牺牲诚实性，而整体性则往往被忽视。因此，本文建议：学者参与制定和宣传的政策相关研究越多，就越有必要考虑建立一套标准，用正确的方式与政策制定者和公众进行有效沟通。*文章原刊于International Affairs, Volume 98, Issue 5, September 2022，原题为“International relations: the ‘how not to’ guide”。文章为节选编译，标题为欧亚系统科学研究会自拟。
Daniel W. Drezner美国政治科学家，塔夫茨大学弗国际政治学教授。
Amrita Narlikar 德国汉堡大学国际关系学教授，德国全球与地区研究所所长。
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