导读：2023年4月12日，巴西总统卢拉开启访华行程，这也是他本次当选后首次出访。本次是卢拉第五次访华、第三次对中国进行国事访问，作为中国的“老朋友”，卢拉访问背后代表的巴西外交理念调整受到多方关注。虽然巴西在经过右翼执政之后，在区域、内政方面存在诸多问题，但卢拉政府的一系列外交动作都在表明，巴西已经重新走上了开放道路，将在外交和国际事务上有所作为。本文较全面地梳理了巴西在当前国际关系中的重要地位，并点明了巴西外交的根本原则。巴西当前面对的国际环境大背景，首先是中美竞争。美国是巴西的主要投资者，中国则是巴西最大的贸易伙伴，因此，两个国家对巴西的技术发展而言都是不可或缺的，巴西必须在二者之间寻找平衡。从积极的方面看：巴西积极重启了区域外交关系，成为一个友善合作的区域大国；尝试与阿根廷等区域大国合作，建立经贸协定，在“全球南方”市场中以更灵活的姿态寻找伙伴；在气候问题上，卢拉政府也很有可能在保护亚马逊森林上更有作为。然而，经过博索纳洛政府的政策，巴西在国际声望、国内政策等诸多方面都存在不足，几乎所有问题都是迫切需要解决的问题，无法区分优先级。因此，外交作为一种公共政策，首先需要为巴西民众的需求服务，这是巴西当前外交理念的根本基础。
本文认为：如果卢拉能够在理想主义和实用主义之间取得平衡，他就能让巴西走上一条恢复其前任执政时期失去的声望和影响力的道路。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《外交事务》（Foreign Affairs），转载自“法意观天下”，仅代表作者观点。
文｜Hussein Kalout & FeLiciano Guimarães
翻译｜邱劭文
来源｜Foreign Affairs
▲ 图源：互联网
路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦在2022年巴西总统选举中的胜利挽救了该国的民主。他的前任雅伊尔·博索纳罗总统削弱了巴西体制的关键支柱：法治和国家机构的凝聚力，以及自1988年巴西摆脱数十年军事独裁统治以来实现的民主巩固。实际上，卢拉的胜利代表了民主的复兴和对过时的威权主义的拒绝。这位77岁的巴西总统现在已经开始了他的第三个任期（他在2003年到2010年之间担任过两届总统），而此时的巴西在各方面都面临重大挑战。与美国如出一辙，巴西也出现了政治极化，许多博索纳罗的支持者拒绝接受选举结果，这种愤怒的信念导致首都巴西利亚于2023年1月出现骚乱。自卢拉上次执政以来，巴西发生了变化，世界也发生了变化。卢拉的外交政策必须考虑到国际秩序比20年前更加分散、竞争更加激烈、更加充满焦虑的事实。博索纳罗让巴西的外交政策飘忽不定。当他离任时，巴西政府还没有决定在中美日益激烈的竞争中如何定位自己。它已经背弃了在自己的南美后院采取的一致性行动。而且，由于博索纳罗及其副手的气候否定主义（climate denialism），巴西的环境政策也支离破碎。卢拉政府现在必须收拾残局。巴西政策制定者长期以来一直坚持多极世界秩序的优点，但这种坚持将受到中国和美国这两个世界大国之间不可避免的竞争的考验。卢拉必须在这两个同为巴西重要伙伴的大国之间制定一条路线。在全球舞台上，巴西可以再次在遏制气候变化的努力中发挥关键作用，这一项目在很大程度上被博索纳罗抛弃了。与此同时，巴西应利用其规模和经济影响力，帮助维护其周边地区的稳定与繁荣。如果卢拉能够在理想主义和实用主义之间取得平衡，他就能让巴西走上一条恢复其前任执政时期失去的声望和影响力的道路。卢拉于2003年首次当选总统时，美国仍然是世界上唯一的超级大国。尽管中国发展迅速，但美国并未把中国视作心腹之患，也没有要求中国加入自由世界。巴西的政策制定者自然也不必担心他们的决定会同时在中国和美国产生怎样的影响。今天，两个大国之间的竞争一直影响着巴西在国际舞台上的各种利益,它们之间的竞争从短期来看对卢拉政府是个巨大的挑战；从长期来看，大国博弈也会始终影响着巴西的外交政策。 卢拉新政府的外交政策首先应该建立在权力平衡的基础上。对巴西而言，中美都是不可或缺的：美国是巴西最大的投资者，中国则是巴西最大的贸易伙伴。这两个国家对巴西的技术发展同样重要。例如，在半导体方面，中国和美国都希望增加投资，这有助于扩大巴西芯片供应链的各类要素。卢拉政府在谋求国家再工业化的过程中，不能失去任何这些投资。可以肯定的是，巴西对美国过去20年的行为感到失望。长期以来，巴西政策制定者一直认为华盛顿忽视了巴西和更广泛的拉丁美洲；只有当一个主要外部势力试图在该地区扩大影响力时，拉丁美洲才会受到美国的关注。巴西和美国的双边关系目前面临两大挑战。首先，巴西利亚和华盛顿需要确定并界定双方可以合作的重要领域。卢拉和美国总统拜登今年2月在华盛顿会晤时一致同意，两国都致力于应对气候变化并捍卫民主。其次，双方需要清楚地认识到它们目前在哪些方面存在分歧，以及未来可能在哪些方面产生分歧。例如，美国外交官未能让巴西在乌克兰与俄罗斯的战争中直接支持乌克兰，而巴西不想参与这场冲突。巴西利亚和华盛顿可以建立一个常设工作组，以缓解这些摩擦点，并一点一点地消除潜在的紧张关系。显然，外交官不可能解决所有问题。像巴西和美国这样规模的国家不能指望在国际和地区秩序的每个方面都达成一致。巴西必须避开僵化的联盟，拥抱更灵活的伙伴关系，以符合国际秩序日益多极化的概念。在某些情况下，巴西将通过与“全球北方”（global North）国家的合作获得更多利益。到今年年中，卢拉将努力敲定欧盟与南方共同市场（Mercosur）国家（阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭）之间的自由贸易协定。卢拉政府可能还会考虑加入经济合作与发展组织（Organization for Economic cooperation and Development），该计划由他的前任们提出，但遭到巴西左翼人士的嘲笑。然而，在其他情况下，巴西将在“全球南方”（global North）寻求更合适的伙伴关系。例如，中国已经表示有兴趣与南方共同市场签署贸易协定。乌克兰战争让巴西处于一个棘手的境地。它不可能不谴责俄罗斯的入侵，也不可能完全反对俄罗斯，因为俄罗斯是巴西在金砖国家集团（由巴西、俄罗斯、印度、中国和南非组成）等倡议中的重要合作伙伴。卢拉提出了一个想法，即包括巴西在内的不结盟国家可以帮助交战双方坐到谈判桌前，商谈停战事宜。在多边层面上对这场战争持有立场是一回事，而试图调解一场非常复杂的冲突则是另一回事；在这场冲突中，巴西影响实际事件的能力有限。卢拉的努力可能会被乌克兰与俄罗斯之间不可调和的利益矛盾所阻碍。在联合国安理会等多边论坛上，巴西渴望在全球安全问题上承担新的责任。在卢拉的领导下，巴西不应偏离其外交政策的基本原则，包括致力于和平解决争端、国际法、多边主义和人权。在更广泛的层面上，巴西官员呼吁国际组织，特别是联合国安理会，更好地应对地缘政治危机、流行病、难民危机、贸易战、网络安全、粮食不安全，以及至关重要的气候变化。
在博索纳罗的领导下，巴西放弃了作为应对气候危机的主要参与者之一的地位。卢拉希望纠正这一错误，恢复巴西在博索纳罗担任总统之前应对气候变化方面的突出地位和领导作用。巴西的亚马逊雨林长期以来被称作“地球之肺”，能吸收大量二氧化碳并释放氧气。然而，这些森林正面临着来自牧场主、农民和矿工的压力。巴西反对森林砍伐的斗争引起了全球的关注。与博索纳罗政府不同，卢拉政府可能会严格实施现有法律以保护亚马逊。但除了加强法律保护之外，巴西社会还必须更好地理解保护森林的价值和目的。为了实现这一更广泛的社会目标，国家必须鼓励在亚马逊地区发展生物产业，在不砍伐森林的情况下利用其资源（例如种植巴西莓），并赋予当地居民和土著群体权力。卢拉政府认为，采取这些举措能够以最有效的方式解决气候危机。不幸的是，实现这一倡议所需的科学、技术和创新方面的公共和私人投资仍远远不够。巴西及亚马逊盆地的邻国必须充分利用巴黎协定所有签署国的承诺，以寻求足够的资金和绿色技术。为此，卢拉政府希望给亚马逊合作条约组织（Amazon Cooperation Treaty Organization）注入新动力；这是一个总部设在巴西利亚的多边论坛，旨在促进亚马逊盆地的可持续发展，但自1995年成立以来从未充分发挥过作用。巴西可以通过创建一个多边倡议将其气候政策提升到一个新的水平，这个倡议可能可以被称为世界亚马逊论坛（World Amazon Forum），把所有对保护亚马逊有兴趣的国家和政治行为体聚集在一起。
在此背景下，巴西需要在自己的后院南美洲加倍努力，因为这是巴西天然的行为空间。博索纳罗执政期间，巴西对南美不感兴趣，这加剧了可能存在的问题。与脆弱和不完善的民主国家对话，甚至与委内瑞拉这样的非民主国家对话，都比排斥它们要好。孤立这些行为者只会导致威权主义的复兴，并造成政治和社会的不稳定。然而，巴西需要决定如何发挥其领导作用以促进该地区的发展。博索纳罗将南美视为巴西未来的障碍。卢拉必须寻求一种与南美打交道的新方法，认识到巴西可以推动该地区的一体化。巴西可以为南美国家提供其他南美国家无法提供的好处：庞大的消费市场、国家开发银行的金融能力、在更广泛安全问题上的合作以及外交影响力。巴西要想展示自己的实力并保持其影响力，就必须做出让步。地区领导地位是有代价的。这些让步大多是经济方面的，可能会损害巴西某些经济部门的利益。向邻国的特定出口产品开放国内市场（比如厄瓜多尔的香蕉或秘鲁的纺织品），可能表明巴西愿意付出领导地位的代价。如果巴西不向邻国提供额外的激励措施、促使它们的经济融入巴西市场，卢拉政府就有可能看到拉美以外的力量接管供应链，进一步打断南美一体化的进程。
当然，当所有事情都是当务之急的时候，就没有什么事情是最优先的了。卢拉政府必须决定如何将其精力和资源用于正确的举措。外交政策是一项公共政策；因此，它必须代表巴西人的要求，满足他们最迫切的需求。巴西的首要任务是减少其可耻的不平等：以基尼系数衡量，巴西是世界上最不平等的国家之一。巴西的外交政策应通过关注粮食安全、气候变化、可持续农业、区域一体化、技术发展和扩大市场准入等问题引导其所有举措朝着这一基本目标前进。任何偏离这一基本目标的行动都不应被视为优先事项。在经历了博索纳罗执政时期的动荡之后，巴西可以在国际舞台上重申自己是一支有价值的力量。自卢拉第一次担任总统以来，世界已经发生了变化，巴西需要调整外交政策以应对当前和未来的挑战。
*文章转自“法意观天下”，原载Foreign Affairs。
Hussein Kalout作者：侯赛因·卡罗特国际关系学者，巴西国际关系中心（CEBRI）国际咨询委员会成员，哈佛大学研究员，曾任巴西总统府战略事务特别秘书。
FeLiciano Guimarães作者：费利西亚诺·吉马良斯巴西国际关系中心（CEBRI）的学术主任和高级研究员，圣保罗大学国际关系学院副教授。
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