【专题推介】许胜晴︱论我国乡村振兴的生态化发展及其法治保障

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论我国乡村振兴的生态化发展

及其法治保障

作者简介

许胜晴，法学博士，西北大学讲师，从事环境资源政策与法律、国际环境法研究。

原文刊登于《西北大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期第143—150页。

乡村振兴；生态化发展；法治；转型治理

引  言

乡村振兴是经济、社会、生态全方位的振兴,而乡村生态振兴是确保乡村振兴的关键。2018年中央一号文件指出,乡村振兴是“生态美”和“百姓富”的统一,而且良好的生态环境是农村的“最大优势”和“宝贵财富”。2020年10月,党的十九届五中全会提出“全面实施乡村振兴战略”以及“促进经济社会发展全面绿色转型”的战略部署,为乡村生态振兴提供了重要指引。乡村生态振兴是我国生态文明建设的重要方面。生态文明是一种实现自然与人类社会和谐共存的文明形态,社会发展由传统的以大量消耗资源和严重危害生态环境为特征的发展模式，转向节约资源与保护环境并重、经济社会发展与环境承载力相适应的发展模式。生态文明建设同样离不开经济发展。生态文明建设需要建立在发展的基础之上,这意味着发展必须是生态化的发展,必须是与环境资源承载能力相适应的发展［1］。因此,生态化发展成为实现乡村振兴的必然选择。

通过制度完善促进体制机制创新是我国生态文明建设的重要方面［2］。2017年中共中央办公厅、中华人民共和国国务院办公厅《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》要求：“把农业绿色发展摆在生态文明建设全局的突出位置,全面建立以绿色生态为导向的制度体系。”作为发展方式的变革和社会转型的重要内容,乡村生态化发展同样需要良好的制度环境。乡村生态法治状况的好坏将直接影响乡村生态化发展路径能否得到切实有效地执行。当前,我国乡村生态化发展面临着诸多挑战,这也是通过乡村生态化发展法治建设加以解决的重要方面。由于生态化发展与乡村振兴的内在契合以及法治在社会转型中的重要地位,乡村生态化发展法治建设成为关系乡村振兴的重要课题。

生态化发展与乡村振兴

(一)生态化发展的内涵

生态化发展对发展提出了生态化的要求,是对传统发展模式的扬弃。国际上对生态化发展问题的关注和讨论始于20世纪70年代。1973年6月,时任联合国副秘书长莫里斯·斯特朗(Maurice Strong)在联合国环境规划署理事会第一次会议上提出了“生态化发展”(Ecodevelopment)这一概念，用来阐释经济发展与环境保护并非绝然对立,相反它们是同一概念的不同方面［3］。随后,著名生态经济学家伊格纳奇·萨克斯(Ignacy Sachs,1974)对生态化发展进行了经典诠释,认为生态化发展是这样一种发展形式,即根据特定生态区域的文化、生态状况以及长期和当前需求,实施特定措施以解决该区域的特殊问题［4］。生态化发展的实现需要在人与自然之间维持持久的平衡［5］。生态化发展基于这样一种前提,即无论是城市环境还是农村环境，其对发展都有承载力的上限，超出这一限度,环境的平衡就会被打破，发展反过来对人类本身构成威胁［6］。经济发展的生态化是实现可持续发展的必要条件，而经济的可持续发展必须综合考虑资源的合理利用与社会再生产,必须统筹考虑企业的经济、环境与社会影响,使得经济活动的生产、分配、交换、消费过程生态化［7］。

生态化发展以生态学理念和理论为基础［8］, 将发展问题置于人与环境相互影响的语境之下。这一发展模式强调人类活动与生态环境的相互协调, 追求社会经济在生态承载能力范围之内循环可持续发展［9］, 扬弃了唯经济增长的工业化发展模式［10］。经济生态化和生态经济化是生态化发展的内在要求, 它不仅仅要求在发展的过程中保护生态环境， 还强调生态本身也是经济社会发展的重要动力, 承认生态的功能多样性和价值多样性, 突出生态保护或修复与经济社会发展的一致性［11］。人与自然的生态和谐是推进经济发展方式生态化的价值追求, 这一价值追求有一个底限和一个上限。底限即经济发展必须无害或较少有害于人与自然的生态和谐; 上限即经济发展应当促进人与自然生态和谐［1］。生态化发展要求发展不仅不能超过生态承载力的上限, 而且还要维持承载力的上限不下降, 从而保障可持续发展。

(二)乡村振兴的生态化要求

乡村生态化发展是我国乡村振兴的重要方面。党的十九届五中全会要求构建生态文明体系,促进经济社会发展全面绿色转型,实现人与自然和谐共生的现代化。乡村振兴同样需要坚持经济社会发展全面绿色转型的重要要求。生态化发展道路是优化农村发展方式,实现生态友好型农村发展的必然选择,有利于矫正原有发展方式带来的环境污染和生态破坏的弊端,优化生态环境,实现农村生态文明与物质文明和谐发展,为新时代乡村振兴提供可资借鉴的发展模式。

由于生产方式在经济社会发展中具有根本性和决定性作用,乡村生态化发展的关键在于乡村各项产业的生态化发展。这其中既包括农业生态化发展,也包括乡村本身所拥有的、能够对乡村生态产生影响的工业以及服务业等非农产业的生态化发展［12］。关于产业生态化发展,经济学和管理学领域对这一问题给予了长期和广泛的关注。生态化发展是系统性的产业生态化,涉及循环经济、生态产业和生态文化等方面。产业生态化是一个过程,按照生态学、产业生态学的原理,对生产、分配、流通、消费以及再生产等各个环节进行合理优化耦合,实现全过程生态化,从而建立高效、低耗、低污染、经济增长与生态环境和谐的全新产业生态体系［13］（P4）。产业生态化是改变目前粗放型经济增长模式的根本手段,强调产业自然生态有机循环机理以及自然系统承载能力［14］。

农业生态化发展是乡村生态化发展的基础性支撑。乡村生态化发展融合了农业的社会经济和生态功能,追求二者的相辅相成和相互统一。生态化发展中的生态方面既包括对自然资源的管理,以确保其获得可持续开发利用的资源；也包括诸如保护景观、生境、生物多样性以及饮用水和空气质量等环境问题。经济方面涉及资源的有效利用、该部门的竞争力和生存能力以及它对农村地区生存能力的贡献。由于农业在乡村产业结构中往往居主导性地位,农业发展的生态化成为乡村生态化发展的关键。农业生态化发展与农业结构、技术水平以及乡村居民收入状况有关。农业生态化发展要求的双重性与农业功能的多样性有关。农业既有经济功能也有环境功能,而且环境的概念本身也包含了村落以及特定的乡村人为社会场景。农业的社会经济功能主要在于在初级生产、供应和加工／分配环节创造就业机会,维护农村基础设施,确保粮食安全以及为社会经济发展提供基本产品［15］。在服务于经济社会发展时,农业对生态环境,包括大气、土壤、水以及生物多样性等均能产生深刻影响。

非农产业生态化发展是实现乡村生态化的重要动力。乡村非农产业发展已经成为吸纳乡村剩余劳动力、促进农民增收和增强农村集体经济组织能力的重要手段。城市非农产业发展的生态环境问题同样存在于乡村地区,且因乡村本身治理能力有限而更需关注。乡村生态化意味着更多的环境投入,但由于当前市场对这一投入并未建立有效的补偿机制,因此，通过法治手段促进乡村生态化发展,建立乡村生态化发展的激励和保障机制成为迫切的现实需求［16］。

我国乡村生态化发展面临的

主要挑战

乡村生态化发展是我国生态文明建设背景下的乡村发展方式的变革，既面临着传统乡村发展方式带来的路径依赖的制约,也面临着现有治理机制和环境侵权救济机制方面的问题。

(一)乡村产业生态化发展的激励措施不足

长期以来,在农村发展过程中, 为了实现经济增长,密集的环境资源和生产资料投入带来了巨大的环境压力, 损害了农村可持续发展的环境资源基础。不合理的农业发展方式带来环境污染和生态破坏。农业面源污染、 农村地区生态退化、 生物多样性减少成为制约生态文明建设在农村实现的关键瓶颈。随着市场需求的增加, 农副产品生产规模日益扩大, 进一步加剧了农业活动对生态环境的影响。为了增加产出和防治病虫害,农业生产过程中使用了大量的化肥和农药。例如, 改革开放以来,随着农业工业化水平的上升， 我国化肥施用量持续快速增长, 2015年达到约362kg／hm2, 几乎达到1979年的5倍［17］。因降水和灌溉影响, 化肥和农药随水流进入地下或地表水体, 引起水体污染和富营养化［18］。化肥和农药的使用对土壤、 大气也造成污染,破坏了生物多样性, 并因食物链的富集作用给人的健康造成危害［19］。农业生产(禽畜养殖业、 水产养殖业与种植业)排放的污染物数量甚至超过工业与生活污染源［20］。

大量化肥和农药的使用在确保粮食产量的同时造成了严重污染,农业生态化则能够实现生态效益和经济效益的统一。但是,农业生态化需要一定的资金和技术的投入,而农民受限于自身经济能力和技术水平难以实现这种生产方式的转变。因此,必要的经济激励是实现农业生态化发展的先决条件。

然而,在国家规范层面,《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)、《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土地管理法》及相关政策法规在农村生态保护方面侧重于污染防治,对于生态农业或有机农业只是采取原则上的鼓励态度,缺乏具体的财政支持措施。例如,《农业法》第58条规定：“农民和农业生产经营组织应当保养耕地,合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料……防止农用地的污染、破坏和地力衰退。”这一规定原则性地设定了农业生产中的环境保护义务,但《农业法》对生态农业的发展并未规定具体的支持措施。2016年财政部和农业部发布的《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》提出：“鼓励各地创新方式方法,以绿色生态为导向……引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施,切实加强农业生态资源保护,自觉提升耕地地力。”该规定把良种补贴、种粮直接补贴、农资综合补贴与农业环境资源保护相结合,直接体现了对农业生态化发展的支持。但是,该规定依然是一项原则性、宣示性规定,而且“鼓励各地创新方式方法”这一表述也把补贴与环境保护挂钩的方式交由地方决定。然而,各地在执行农业补贴时多是笼统地规定补贴用于鼓励农民减少化肥农药用量或提升地力,而不是把农业环境保护作为发放补贴的前提条件,因而未能实现补贴与环境保护的直接挂钩。《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》提出完善农业生态补贴制度,鼓励社会资本和绿色金融支持生态农业发展。这一政策导向明确了对农业生态化发展的经济扶持措施,为农村生态化发展提供了顶层设计,但尚需完善法律法规予以切实保障。在地方性规范层面,关于农业农村生态化发展的规定以行政指导性文件为主要形式,缺乏明确的配套支持措施。例如四川省《推进农业供给侧结构性改革加快四川农业创新绿色发展行动方案》(2016)、江苏省《关于推进畜牧业绿色发展意见》(2018)、山东省《关于创新体制机制推进农业绿色发展的实施意见》(2018)等。

(二)乡村生态化发展治理机制有待健全

在我国经济社会快速发展的背景下,生态环境承受了相当大的压力,建设生态文明和美丽中国已经成为重要的国家战略和社会共识。顶层设计的贯彻需要有效的治理能力与之相适应。确保农村经济增长和农民收入提高依然是一项艰巨任务。在此背景下,确保环境资源得到切实有效地利用，以实现生态化发展，这需要良好的乡村环境治理能力相配合。生态化发展的重要要求之一就是在发展中保护生态环境。但是，生态环境作为关系全民福祉的重要公共物品,也往往成为各种社会主体滥用和破坏的对象。农村地区普遍相对薄弱的经济基础和组织机构执行能力制约了农村环境治理的效率和效果［21］。环境污染和生态破坏涉及经济活动的外部性问题,而法律则是解决经济活动负外部性的重要手段。法律制度解决外部性的优势在于使受害者有直接的利益,承担着执行法律的责任,而受害者比政府更愿意弄清有害事件是否发生［22］。当然,这种外部性的解决方法以环境权或者财产权为基础,强调一种事后救济模式。基于生态环境的公共物品属性,政府在保护环境方面同样肩负着执行环境保护的重要法律责任。农村地区大多缺乏专业的环保机构和环境监管执法队伍,且上级管理部门存在多头管理和推诿扯皮的现象,致使农村地区环境问题难以得到常态化治理。由于环境意识和参与能力不足,农村地区非政府组织发展并不完善。通过公众参与方式促进农村环境治理能力的提升面临障碍。

(三)乡村工业污染救济机制尚需完善

工业污染向农村蔓延，严重损害了农村地区的环境状况和农民的环境权益。我国乡镇工业大多设备陈旧、技术落后、污染防治设施不健全,带来了农村工业污染问题［23］。随着我国环境政策法律的日益完善以及城市环保执法力度的增强,城市中的高污染、高能耗企业也逐渐转移到乡村区域。为布局污染型企业,原先属于农地区域也被征收，由此带来了工业污染向农村地区的转移。在这一过程中,因企业发展带来的经济效益对当地经济社会发展具有重要作用,其所造成的环境污染未能得到重视。考虑到成本问题以及执法强度,农村地区的重污染企业采取各种措施暗排、偷排未经处理的废水、废气、废渣,对周边的空气、土壤和水质环境造成严重污染［24］。然而,与环境库兹涅茨曲线以及环境感受的“经济级差”所揭示的规律相一致,受限于经济压力的农民一般对环境问题很少关注［25］。信息不对称以及环境污染与损害因果关系的复杂性等客观因素,致使农民缺乏必要的信息和技术手段维护自身环境权益。社会对农村环境问题的忽视也导致农民环境权利受到侵害时很难获得有效救济［26］。

乡村生态化发展的

法治保障

作为一种社会发展转型,乡村经济社会发展迈向生态化离不开法治的支撑。通过明确乡村生态化发展的权利与义务、责任与激励，健全乡村生态化发展的法律法规，促使具有严重负外部性的生产方式向生态化方向发展。在我国乡村振兴过程中,乡村生态化发展的法治建设应该着眼于落实污染者付费等环境法原则,构建绿色补贴机制、生态化发展激励机制、乡村环境治理多元共治支持机制以及环境污染受害者援助机制等综合性乡村生态化发展法治保障机制［27］。具体而言,在乡村振兴中实施生态化发展可以从四个方面构建相应的法治保障机制。

（一）以经济激励措施调节乡村发展行为

生态化发展的实现不仅要求有完善的生态环境保护政策法律,更需要通过产业生态化实现经济发展和生态环境保护的统一。产业生态化的实现既不能单纯依靠市场机制,也不能仅依赖政府的监管,更需要以法治的理念和思维、规则和制度来保障其顺利有效地实现。农民在农业生产方式方面作出符合农村环境保护要求的承诺及改革,有助于乡村生态化发展,但是这些措施可能造成农民因减产和(或)成本增加而遭受收入损失［28］。这就要求通过立法明确财政支持措施和标准,使得农业生态化发展激励措施法定化、可预期、可核查、易监督、能追责,为农村产业生态化提供稳定的、普遍化的经济扶持。例如,欧盟专门制定农业环境措施，向自愿履行与保护环境的农村就有关环境保护承诺向农民提供资金。农民承诺在至少五年的时间内采用超越法律义务的环保农业技术。作为回报,农民得到补偿,以补偿由于采用符合农业环境合同规定的无害环境耕作方法而损失的额外费用和收入。农业环境措施由会员国共同资助,2007—2013年欧盟在农业环境保护措施方面的支出高达330亿欧元［29］。而且,欧盟把环境标准的遵守义务与对农民的支付相结合形成了交叉合规机制,它将对农民的直接支付与遵守有关环境保护、食品安全、动植物健康和动物福利的基本标准以及保持良好农业和环境条件的土地的要求联系起来。自2005年以来,所有接受直接付款的农民都必须遵守强制性交叉规定［30］。考虑到我国的农业补贴并未与农业环境直接挂钩,可借鉴欧盟的交叉合规机制,健全农业环境表现监测评估机制,按照各地农业环境投入与实施效果设置差异化的补贴标准。

（二）以多元共治模式提升治理效能

乡村区域分布广泛,点多面广,依靠科层制的管理需要巨大的行政成本。村民自治是乡村治理的基本制度。乡村的生态化发展也需要调动群众的积极性。我国的村民自治制度与多元治理机制具有内在的一致性,强调政府与社会的密切合作以及社区的自我管理。国家、市场和社会之间关系的重新定位意味着从管理到治理的过渡。在许多国家,政策进程不再是政府机构的专属领域,决策和执行过程中重视市场和社会本身的能力已经成为一个重要趋势。谈判和协商一致意见的建立成为重要的管理工具。一些新的治理方式,如合同治理、第三方治理等新程序在部分领域取代了直接的政府命令、控制和执行。在我国乡村生态振兴过程中，运用多元共治模式,有利于完善共建共治共享的社会治理制度,实现国家治理体系和治理能力现代化。

多元共治模式的实现需要法律法规保障。一方面,需要通过法律明确多元共治的主体权利并保障其治理能力。例如,《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民组织法》）第8条规定:“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。”该规定确立了农村基层组织承担的环保职能。但是,农村基层组织的环保职能的实施与其本身的经济实力和管理能力密切相关。因此,有必要完善《村民组织法》或《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）,为农村基层组织履行环保职能提供资金、培训、组织建设等多方位支持。另一方面,对于乡村生态环境多元共治模式的形式和结果也要给予法律上的认可。在环境监管方面,为调动农民治理和保护环境的积极性和主动性,在设置法定的农村环境保护标准时，可通过合同方式加以灵活变通,通过农民积极的环境保护行为补偿放松相关监管标准的生态损失。例如,荷兰实行的环境合作社在环境政策法律执行方面体现了极大的灵活性。农业环境合作社的核心在于对国家统一的环境规制措施进行灵活调整,从而考虑到地方环境资源以及农业发展的特殊性,避免一刀切的环境治理方式所造成的消极社会经济影响,同时维护相关措施所要实现的目标。这种政策战略通过具有法律条件的自我监管形式,积极地让农民参与进来,允许他们自己制定他们认为在实现特定地方的政策目标方面最适当的措施和手段［31］。

（三）以严厉措施提高农村环境违法成本

《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》要求“依法打击破坏农业资源环境的违法行为。健全重大环境事件和污染事故责任追究制度及损害赔偿制度”。监管力度和惩罚标准直接关系到违法成本的大小。在强化监管力度上,一方面，应构建环境执法部门和农村基层组织的环境监管合作机制,对农村基层组织和村民个人提供环境违法行为线索的给予一定奖励,从而及时发现环境违法行为。另一方面,建立健全环保部门与公安部门的联动机制。《环境保护法》第63条规定了将违反环境法律规范但尚不构成犯罪的案件移送公安机关的条件,为公安机关和环境执法部门联动执法提供了法律依据。但实践中因缺乏细化规定而实施不畅。为强化联动机制,需明确移交责任,对怠于移交、以罚代刑的情况应追究相关人员渎职或滥用职权的责任,并且建立环保部门与公安机关环境资源违法案件信息平台,加强双方信息沟通和相互监督,确保环境资源违法犯罪信息共享。在提高惩罚标准上,处理农村环境违法和犯罪行为要与生态补偿机制相结合。违法行为人除承担行政或刑事处罚、一般民事侵权赔偿外,还应承担生态损害赔偿责任,从而健全农村环境违法行为处罚和赔偿体系。

（四）以环境污染受害者援助机制增强法的实效

乡村地区环境问题的加剧与环境资源政策法规的执行有密切关系,也与乡村地区环境污染受害者得不到有效救济有关。这与乡村居民对环境污染的因果关系和危害认识不足、法律维权意识淡薄以及维权成本相对较高有关。为了确保相关法律法规获得普遍遵守，从而实现生态环境法治对乡村环境污染受害者的帮助,建立法律援助机制尤为关键。农村环境污染受害者援助机制可以从法律和经济两个方面予以构建：在法律方面，建立专门的农村环境污染法律援助机构。该机构属于社会公益性组织, 由具备法律专业知识的人员自愿或专职参与, 政府给予一定的财政支持。该机构主要负责农村环境资源政策法律普及、 协助调查环境污染事件、 帮助农民委托律师开展诉讼活动、 邀请相关专家进行损害评估等。在经济方面， 设立农村环境污染受害者救助基金。由农业农村部门或生态环境部门负责设立农村污染受害者援助基金, 对身体健康或经济收入受损的农民及时予以救助。对此, 可参照“道路交通事故社会救助基金”, 把农村环境污染受害援助基金纳入《中华人民共和国侵权责任法》, 在基金管理机构对受损农民提供救助后, 给予该机构向侵权人追偿的权利。

结  论

在生态文明建设的背景下,生态化发展是我国实现乡村振兴的重要内容和应有之义,有利于提高农业发展的质量、效益和竞争力,实现人与自然和谐的农业农村现代化。乡村发展与生态环境有着极为密切的联系。乡村的生产生活方式变革是实现乡村生态化发展的根本动力,而法治则是促进这一变革的重要保障。当前乡村生态环境问题的产生与乡村生态法治建设滞后存在一定的联系。法治是良法和善治的统一。乡村生态化发展需要制度化的激励措施、多元化的合作机制、严格的违法处罚体系以及完善的援助制度相结合。我国乡村生态化发展的法治建设既受到当前乡村整体法治状况的影响,也为乡村法治建设提出了新的要求,需要在体制机制方面加以创新,实现生态化发展法治保障的系统化、精确化、灵活化与多元化。

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