【学者新论】彭 波、张 权：中国互联网治理模式的形成及嬗变（1994-2019）
中国互联网治理模式的形成及嬗变
（1994-2019）
内容提要 自1994年中国全功能接入国际互联网以来，互联网在中国经济社会发展中发挥着举足轻重的作用：既释放出巨大“红利”，又引发了一些社会问题。为应对其“双刃剑”作用，中国围绕“如何治理互联网”展开持续探索。本文基于技术进步、社会变迁、治理变革三者之间的相互影响，从宏观层面对25年来中国互联网治理模式的形成及其嬗变进行历时性考察。研究指出：以启动技术—社会互构的新技术涌现为标志，可以将中国互联网治理的探索过程划分为五个阶段，从政府中心视角看，各阶段的重点任务分别是：针对互联网普及率的治理、针对网络媒体的治理、针对网民及集体行动的治理、针对互联网政治性使用的治理、针对互联网利益集团的治理，先后形成一系列行之有效的治理模式。截至目前，中国互联网治理的成功之道在于坚持因时制宜、因事制宜，并于不断变化的外部环境中维持好发展与治理的平衡，而这也正是方法论意义上互联网治理的中国经验。
关键词 互联网治理 整合性框架 技术进步 社会变迁 治理变革 中国经验
2019年是中国全功能接入国际互联网的第25年。作为比肩蒸汽机和电力的重大科技发明，互联网为人类社会带来了又一次生产力与生产关系的深刻变革。彼时的主动接纳与“热情拥抱”，决定了这25年来，互联网在中国经济社会发展中发挥着举足轻重的作用：一方面释放出巨大红利，加速我国现代化进程，促进经济发展，推进政府体制机制改革……另一方面激发了社会矛盾，加剧了不平等，对传统文化、价值观、道德伦理构成冲击……为了有效应对其“双刃剑”作用，将互联网这个“最大变量”转化为事业发展的“最大增量”，25年间，中国努力在“只谋发展而不求治理”与“只求治理而不谋发展”两者间寻求平衡，于持续探索中不断累积互联网治理的中国经验。
为了揭示中国到底是如何治理互联网的，学界展开了广泛且深入的研究，但遗憾的是，其中关注治理模式者众，而关注模式嬗变者寡。这样做的问题在于，基于“一时一事”对治理模式的总结和提炼，往往跟不上技术的快速迭代及其对社会的塑造，导致很多研究发现在公布之时或不久之后，便难以对治理实践做出准确描述和解释。更重要的是，伴随互联网对经济社会方方面面的渗透，互联网治理已成为国家治理的有机组成部分。互联网治理模式实际上是国家治理体系与治理能力现代化在该领域的集中体现。如果仅重视作为一种状态的模式而轻视这种状态（模式）的形成环境与嬗变轨迹，将影响人们从更宏观的视角对于中国互联网治理“怎么走到这一步”、“当前境况如何”、“未来将往何处去”等重要问题的充分认识和判断。因此，正值中国全功能接入国际互联网25周年这一历史节点，本文将重点关注技术进步、社会变迁、治理变革三个变量之间的相互影响，结合一般政治系统理论，构建一个整合性理论模型，然后以此为框架对中国互联网治理模式的形成及其嬗变做一个历时性考察，希望通过系统回顾与思考，努力呈现其背后的支配逻辑与作用机制。
一、概念辨析与框架构建
（一）概念辨析
互联网治理就是治理互联网，它包括互联网与治理两个概念要素。
首先，从技术架构角度出发，互联网作为治理对象通常被划分为三个层次：底层的物理层、中间层的逻辑层或代码层、顶层的内容层。所以，对应于这三个层次，互联网治理也包括分别针对物理层的关键信息基础设施、逻辑层（代码层）的通信协议与应用软件、内容层的互联网信息的治理。
其次，就治理本身而言，其又涉及行为和结构两个层面。从行为层面看，治理（governance）与管理（management）、规制（regulate）、执政（administrate）等没有本质区别，都是涉及目的性行为、目标导向的活动，都具有规则体系的含义。它们的主要区别在于实现目的的过程和方式，例如统治（government）主要是以强制性力量作为保障，而治理（governance）则主要依靠共同的目标与各方的沟通协商。所以行为层面的治理也可以理解为管理的替代话语。从结构层面看，治理主要是关于相关领域内国家-社会关系的调整，包括治理主体成分构成、不同治理主体之间的结构关系、互动机制等，例如政府不再唱“独角戏”，而是与社会其他行动者之间建立伙伴关系，并将他们吸纳到公共事务的管理中来；又如将多元治理主体以网络化形式组织起来（network governance），以替代传统“金字塔”型科层结构；还如政府与非政府部门作为平等参与者，通过协商、合作等各种正式或非正式的互动关系，共同管理公共事务。
综上，互联网治理就是政府及其他行为主体为了对不同层面的互联网进行有效管理而采取的政治性活动，以及针对国家-社会关系所做的结构性调整。
（二）框架构建
在25年这一较长的时间跨度考察并分析互联网治理模式的形成及嬗变，需要对两个问题做出澄清：
1.探讨治理模式嬗变的前提是形成治理模式，所谓治理模式是在理想类型意义上对具体治理行为的抽象概括，那么当治理实践满足什么条件时，就可以认为形成了某种治理模式？
2.从较长时间跨度看，治理模式的转变是连续发生的。而嬗变意为蜕变、更替，即由一种模式向另一种模式的彻底转变，强调两者的异质性，突出连续变化过程中的跳跃性。那么在什么情况下就可以认为发生了新、旧治理模式的更替？换言之，如何对治理模式转变的连续过程做出阶段划分？
根据技术与社会互构理论，技术发展与社会变迁是两者相互建构的结果：技术通过互动的社会行动者改变行动者，也在社会行动者互动的过程中得到改变，“冲突—调适—稳定”是技术与社会相互建构的三个基本阶段。习总书记指出，“人类经历了农业革命、工业革命，正在经历信息革命”，这意味着当前时期是技术发展、社会变迁及两者相互影响的进行时：一方面新的技术不断涌现，对社会形成冲击，深刻影响社会关系与社会互动，进而重塑社会结构；另一方面社会变迁作为一个重要变量，决定技术应用的方式，进而改变技术发展的方向。两者在相互适应、相互渗透的过程中逐渐达到相对稳定状态，形成技术化社会（technological society），如卡斯特（2006）指出：信息技术革命和资本主义的重构，已经诱发了一种新的社会形式——网络社会（network society）。
社会变迁与政府治理变革之间也存在相互影响、相互建构的关系，被称为国家与社会的“双向运动”。“双向运动”同样要经历“冲突—调适—稳定”三个基本阶段：（受到新技术的冲击）社会变迁会引发新的社会矛盾和社会问题，对既有治理模式形成挑战，如福山（2002）提出：具有崭新创造性的网络技术一定会在提高效率和创造财富的同时，挑战先前在工业社会甚至在农业社会基础上形成的管理体制、社会秩序以及价值体系，必然会给社会带来很多意想不到的不确定性和风险，这是一种“破坏”。反过来看，这种“破坏”也创造了关于秩序的社会需求，为满足需求而产生的机构调整、制度变革、政策创新等相当于一种反制力量，不断规制社会变化，吸纳社会力量，调节社会变化的程度和方向。同样，两者在相互作用的过程中实现协调适配，即治理行之有效，社会稳定运行。
所以技术发展、社会变迁、治理变革三者之间相互影响、互为因果，形成了相互嵌套的双重“冲突—调适—稳定”过程（示意图如下）。
图1 双重“冲突—调适—稳定”过程
（图示来源：笔者自制）
如果采用以政府为中心的研究视角，并使用一般政治系统理论作为框架，可以将上述用以描述技术发展、社会变迁、治理变革三者之间相互影响的双重“冲突—调适—稳定”过程整合为一个历时性过程：所谓“冲突”是指技术与社会的互构对既有治理模式构成挑战，它对应的是政治系统的“输入”，即环境对于政治系统的作用；所谓“调适”是指政府为解决治理失灵而采取应对措施，它对应的是政治系统的“调节”（包括反馈-再输入的过程），即权威当局的决策和行动（包括转变理念、调整职能、颁布法规、创设机构、制定政策、使用工具等）；所谓“稳定”是指政府应对挑战的措施行之有效，可以解决在“冲突”中暴露出的治理失灵问题，它对应的是政治系统的“输出”，稳定输出即意味着新治理模式的形成。
这里需要强调的是，如一般政治系统理论指出，输入—调节—输出—反馈是一个循环过程，“输出”并非政治过程的终结，新治理模式的形成也并不代表治理失灵问题已得到彻底解决，或由技术—社会互构带来的“冲突”将不再出现。原因在于，从动态视角看，政府应对措施行之有效的本质是政治系统收到来自环境的、以“支持”为主的正反馈。但是由于技术具有其来自技术自然属性的自在性和自为性，技术涌现及相应的社会变迁是不断发生的，两者互构所带来新的“冲突”（即以“需要”为主的负反馈）亦持续输入政治系统。在这种情况下，新“冲突”一方面非既有治理模式所能应对，另一方面并不一定发生在新治理模式形成之后，它同样有可能发生在政治系统的“调适”过程中（即新治理模式的形成过程中）——这也就是说，或许前一个问题尚未得到解决，就又有新的问题暴露。所以新治理模式有效解决的是特定的、既有“冲突”阶段暴露出来的治理失灵问题，所谓“有效”指的是阶段性行之有效。
还需指出的是，技术对社会的冲击和社会对技术的形塑在程度上存在差别，新技术涌现后并不一定会触发技术与社会之间的相互建构，也可能会被“弃置”，出现“社会固守”的情况。所以，只有当技术—社会互构启动并发展到“调适”阶段，才会形成“冲突”并向政治系统输入。而政治系统的“调适”作为对“输入”的“反馈”，同时作为一个新的变量，也会为社会带来新的“冲突”，进而可能延长技术—社会互构的“调适”过程。所以，治理变革的“稳定”状态（新治理模式形成）与技术—社会互构的“稳定”状态（技术化社会形成）应该是同步达到的。
图2 政府中心视角下的整合性理论模型
（图示来源：笔者自制）
基于以上讨论，我们得以构建一个整合性的理论模型（如上图），并对前面提出的两个问题做出回答：
1.治理模式的形成应以治理实践满足“有效应对挑战”与“可推广复制”两个基本特征为前提，以双重“稳定”阶段的到来为标志。例如在互联网平台经济模式兴起之后，政府尝试将平台企业纳入治理主体，以“发包制”形式管理互联网平台，进而（再由平台）审查网络内容。该方法行之有效且得以推广扩散，成为一种通用做法。那么可以认为，这种采取“发包制”进行网络内容审查的做法就是新形成的互联网治理模式。
2.对治理模式的嬗变做出识别，即对治理模式转变的连续过程进行阶段划分，主要是以新技术涌现为社会变革带来冲击，并且启动技术—社会互构过程为标志。例如移动互联网技术的出现为社会带来了区别于PC端上网时期的新的矛盾，进而对既有治理模式构成了新的挑战。那么可以认为，为了有效应对这一新的挑战而进行探索便标志着新、旧治理模式的更替开始发生。
基于此，以触发技术—社会互构的互联网技术涌现为标志，可以将过去25年历史划分为五个阶段，其中每一个阶段皆经历了双重“冲突—调适—稳定”过程（如下表）。接下来，我们将以本部分构建的整合性理论模型作为分析框架，遵循技术与社会互构—（政治系统）决策与行动—（形成）治理模式的思路，分阶段考察中国互联网治理模式的形成及其嬗变。
表1 中国互联网治理历史阶段划分
阶段划分 | 技术—社会互构 （冲突） | 决策与行动 （调适） | 治理模式 （稳定） |
第一阶段 （1994-1998） | 互联网为极少数人“赋能”，且集中于科研领域 | 对互联网普及率的治理 | 1.基建模式 |
第二阶段 （1998-2002） | 互联网成为新的大众传播媒介 | 对网络媒体的治理 | 1.法团主义模式 2.逐级许可模式 3.“把关人”2.0模式 |
第三阶段 （2002-2009） | 网络自媒体盛行，网络社交平台涌现 | 对网民及集体行动的治理 | 1.“把关人”3.0模式 2.属地管理2.0模式 3.制度化吸纳模式 4.社会自治模式 |
第四阶段 （2009-2016） | 互联网“泛在化”，网络社会成型 | 对互联网政治性使用的治理 | 1.领导小组模式 2.外向发展模式 3.技术降维模式 |
第五阶段 （2016至今） | 智联网雏形初现，平台经济模式兴起 | 对互联网利益集团的治理 | 1.以法治网模式 2.“政企发包”模式 |
（表格来源：笔者自制）
二、互联网“赋能”（1994-1998）：对互联网普及率的治理
1994年4月，乘着邓小平“南巡讲话”的春风，在科研人员积极争取与中央政府明确支持下，中关村地区教育与科研示范网成功实现与国际互联网的全功能连接，标志着中国正式进入互联网时代。作为一种全球数据通讯技术，互联网通过互联网协议（IP）、传输控制协议（TCP）、域名系统（DNS）和数据包路由协议把公共和私营通讯网络连接起来。在该阶段，其主要功能表现为革命性地改变了邮递信件、电报、电话等传统信息交互方式，从根本上克服了因空间距离而导致的交流时滞，令人与人之间的沟通、分享与合作变得更便捷，也就是技术赋能（E-enabling）——如1987年从我国发出的第一封电子邮件的内容“Across the Great Wall we can reach every corner in the world.”（越过长城，我们能够到达世界任意角落。）
但是，互联网的“降临”最初并未在中国社会掀起太大波澜。由于互联网普及率极低，除少数科研工作者外，绝大多数人并不知道互联网为何物。最典型的例子是，当亚信股份公司创始人田溯宁到西部省份向地方政府官员游说应该加快建设信息高速公路的时候，对方让他去找交通厅。而另一方面，基于对“科学技术是第一生产力”的高度认同，以及国民经济信息化项目的实施，中央政府在1996年前后开始从经济社会发展的角度去思考互联网建设问题，然后将对互联网的定位由从事科研项目的技术和工具，调整为推进改革开放和现代化建设事业的动力和基础，并随即开展了以“扩大互联网接入与使用规模，发挥互联网潜在经济效用”为目标的治理活动。具体做法是扮演“有为政府”的角色，将互联网发展建设置于中央部委的主导与控制之下，由原国家经济信息化联席会议办公室统筹协调，自上而下配置各类资源、调动各方积极性，规划发展路线并按部就班推进建设。1996年《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（1997年修正）提出，互联网治理由邮电部、电子工业部、国家教委、中科院牵头负责；1994年-1997年，中国科技网（CSTNET）、中国公用计算机互联网（CHINANET）、中国教育和科研计算机网（CERNET）、中国金桥信息网（CHINAGBN）相继开工建设；1997年，《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标》将互联网列入国家信息基础设施建设……自此之后的三年间（1997年7月-2000年7月），全国网民数量以每半年翻一番的速率增长，地区经济增长亦得到显著促进，互联网治理的“基建模式”奏效。
可以看出，互联网作为一种信息通讯技术，其在中国的初次亮相虽然是在科研领域，却首先在中央政府层面获得热烈反响，进而引发了一波由国家主导的信息基础设施建设浪潮。互联网的社会普及率得以在短时间大幅提升，一小部分公民成为网民。第一阶段针对互联网的治理主要是以促进经济发展为导向，围绕基础设施建设开展实践——这种互联网治理的基建模式，是对改革开放以来“以经济建设为中心”路线的践行和对“摸着石头过河”方法的承袭。需要指出的是，由于普及率太低，在该阶段互联网的社会属性尚未显现。
三、“由点到面”的大众传播媒介（1998-2002）：对网络媒体的治理
易于应用是技术普及的前提。1998年6月，微软Windows 98操作系统发布，不仅令PC开始走进普通公众的生活，并且，由于它全面集成了Internet标准，为更多家庭与个人接入互联网铺平了道路。随着普及率提升，互联网作为一种信息通讯技术真正对中国社会形成了直接建构，其自身也由于越来越多地被当作“点对面”信息单向传播的媒介而具备了社会属性。自2000年新浪、搜狐、网易等综合门户网站相继崛起并获得“网上从事登载新闻业务资格”，网络传播成为大众传播的重要补充，网络媒体被称为继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”。由于内容生产和传播的主体比前互联网时代更加多元，作为受众的网民被网络上丰富且新鲜的内容深深吸引，门户网站成为网络活动的中心，浏览海量信息成为人们接入互联网的首要目的，故而上网被形容为“冲浪”（surfing the internet）。
面对互联网表现出的社会属性（大众传播），针对互联网的治理也跳出经济领域，超越基础设施建设与产业发展的范畴，政府开始以管理媒体的方式管理互联网。从政府角度看，挑战主要来自两个方面：一是网络媒体的数量增加导致治理活动难以覆盖全部治理对象，也就是“管不过来”；二是网络媒体的属性多元导致行政干预缺乏合法性，也就是“没资格管”。所以在这一阶段，政府需要破解的核心问题就是如何合法、有效地管理大量非官方的网络媒体，进而“把关”互联网大众传播的内容。为此展开的治理实践形成了以下三种模式：
1.“法团主义”模式。即以互联网社团为纽带的行业管理。2001年中国互联网协会成立，它由国内从事互联网行业的网络运营商、服务提供商、设备制造商、系统集成商以及科研、教育机构等70多家互联网从业者共同发起，时任中国科协副主席胡启恒当选首届理事会理事长。2002年《中国互联网行业自律公约》制定后，中国互联网协会担任执行机构，开始履行规范从业者行为等职责。此举符合“法团主义”的基本特征，其意义在于将社会整合进国家：以成立社会组织的方式将非体制内背景的从业者纳入规制与约束范围，通过政府-社团领导人-社团成员-社团成员单位的间接控制链条实现对治理对象的广泛覆盖和有效协调。
2.逐级许可模式。即基于互联网技术结构的分层管理，它指的是由国有企事业单位垄断基础设施、电信运营、域名管理等领域，利用互联网技术结构的上下游制约关系对互联网接入、运营、内容生产等实施层层干预，例如，由原国务院信息化工作领导小组办公室授权中科院组建管理（现为中央网络安全和信息化委员会办公室直属事业单位）的中国互联网络信息中心（CNNIC）被批准成为唯一的中国域名注册管理机构和域名根服务器运行机构，负责域名审核、IP分配等。此举利用互联网的双重属性，通过合法地对作为基础设施和技术工具的互联网实施控制，获得对作为大众传播媒介的互联网实施治理的合法性，同时获得干预非官方网络媒体（网站）运作、人员行为、内容生产与传播的外部抓手。
3.“把关人”2.0模式。即以技术为依托的直接内容审查。直接内容审查的必要性在于：第一，非官方网络媒体与政府在意愿、认知、能力、目标等方面均有差别，间接实施内容管理的效果具有不确定性；第二，世界各国在文化、习俗、宗教信仰等方面的差异，决定了涉及性、赌博、族群等内容的社会接受程度不同。互联网空间中的信息生产虽有归属，信息传播却无国界，由于政府无权对境外网站进行管理，所以必须直接对内容进行审查。因此，政府于1998年开始设计并设置中国国家互联网安全系统，令技术充当信息跨境流动的“把关人”，对境外网站和网页进行域名解析干扰、关键词过滤阻断等。另于2000年相继颁布《互联网内容服务管理办法（草案）》《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》《互联网电子公告服务管理规定》等法规，为网站列出不得登载的九项信息内容（俗称“九不准”，后扩展为“十一不准”）并据此进行行政监管等。
总体看来，第二阶段互联网技术对于传媒样态的改变主要发生在“量”而非“质”的层面，三种治理模式综合运用，成功且相对顺利地化解了来自网络媒体的挑战。需要说明的是，该阶段除了门户网站，还存在电子公告板（BBS）——它是互联网媒介最早的两种形态之一。这意味着公众上网不仅能接收信息，也能发布信息（实际上早期的热帖大都是网民发布的），还能形成互动。虽然由于互联网普及率仍处于较低水平，在BBS上注册并发帖距形成自媒体相差甚远，但也预示互联网所具有的潜在社交功能将被充分挖掘和利用。
四、互联网“卷入”、“赋权”（2002-2009）：对网民及集体行动的治理
2002年8月，博客（blog）正式进入中国，博客中国网站（blogchina.com）上线运营为中国开启了web2.0时代。自此之后，基于P2P、WIKI、RSS、SNS等技术工具，互联网不仅实现了信息交换意义上的互联，更实现了社会交往意义上的互联。网民不仅是信息的接受者，还成为信息的生产者，更逐渐取代门户网站等网络媒介，占据了互联网发展与运行的中心位置，令人类社会加速表现出后工业社会的基本特征——正是基于这一点，2006年12月，美国《时代周刊》将年度人物颁给了每一个网民（YOU）。较之从前，第三阶段表现出如下突出特征：第一，网络信息“一对多”（one to all）的单向度、大众传播模式逐渐被“多对多”（all to all）的多向度、公共传播模式（即以公众参与为特征的交互式传播模式）所取代。作为自媒体的每一个普通网民都可以成为内容生产者和传播节点。第二，网民之间的横向联系增加，互联网的社交属性凸显，据抽样调查统计，在2009年约2.4亿人经常利用互联网即时通信工具进行沟通交流。
对于政府而言，该阶段的治理实践主要面临三方面挑战：一是信息传播去中心化及去权威控制，在任意两个节点之间皆可能发生关联的社交网络中，内容审查无“关”可把；二是“匿名性”带来的行为主体不可知，如《纽约客》杂志上的一幅漫画所标注，“On Internet, nobody knows you’re a dog.”（在互联网上没人知道你是狗。）前一阶段可以“顺藤摸瓜”查到发布信息的是哪家网络媒体，但是该阶段（由于每个人都可以是一个自媒体）却不易查清楚内容发布背后的人到底是谁，造成行为责任不可追溯；三是由于媒体（自媒体）数量剧增，所以导致网络内容剧增且“众声喧哗”、“众说纷纭”，令掌控舆论的行政成本剧增。
（一）网络自媒体盛行：对网民的治理
在网络自媒体盛行的情况下，既有的三种治理模式纷纷表现出不同程度的失灵。为了应对上述挑战，政府分别在以下三个方面进行新的探索：
1.针对意见领袖的治理。互联网空间既相当于一个新兴的公共领域，也是一个开放的内容市场，在充分竞争过程中逐渐形成了网络意见领袖。极少数的意见领袖吸引了绝大多数网民的注意力，他们在某种程度上成为新的传播中心节点，网络传播表现出一种再中心化趋势。所以政府在坚持管机构的前提下又强化了针对“人”的治理，采取包括以组织意见领袖游故宫、开展“博客笔会”等为主的吸纳手段，和以扫黄打非、整治低俗之风、打击谣言等专项整治行动为主的强制手段等。这种通过管住（作为网络意见领袖的）网络账户背后的人，实现对经过其账户而进入网民视野的信息的控制，可以称为互联网治理的“把关人”3.0模式。
2.网民的属地化管理。在该阶段，虽然网络空间中的行为体可以“匿名”，网络行为可以“不在场”，但是现实社会中的人必须使用PC才能接入互联网。如在家上网，意味着IP地址—家庭住址—网民身份三者对应，相当于接入实名制。但对于不具备入网条件的家庭或流动人口而言，则只能去网吧上网，这意味着IP地址—网吧地址—网民身份三者不对应，存在“铁打”的终端和“流水”的人的情况。于是政府将属地管理逻辑移植过来，重点针对网吧这一新的流动人口聚集地（即网民的属地）进行治理。2002年“蓝极速”网吧火灾事件成为导火索，政府于同年颁布并实施《互联网上网服务营业场所管理条例》，其中最重要的一条就是要求网吧经营者对上网消费者的身份证进行核对、登记，属地管理2.0模式就此确立。除此之外，部分地方还采取了另一种未做变通的属地管理方式，即“跨省追捕”，它指的是地方政府因受到网络行为的影响而跨越辖区，对实施该行为的网民进行追捕。如2009年河南省灵宝市网警因身在上海的灵宝籍青年王帅在BBS曝光当地政府违法征地而对其“跨省追捕”。此举在名义上是对造谣、诽谤、煽动的打击，但被认为其实际目的在于“捂盖子”，控制舆情发酵，因此引发巨大争议，“跨省追捕”的责任人随后被问责。
3.网络实名制。2005年，信息产业部审议通过并出台《非经营性互联网信息服务备案管理办法》，开始推行网站备案制，2006年开始推行博客实名制。实名制的逻辑在于，以建立行动者在网络空间与现实社会的身份映射关系，实现监督权力自动发挥作用与行为责任可追溯。但此举难脱打造数字“利维坦”（digital Leviathan）之嫌，容易引发对言论自由、个人隐私等宪法权利被压制的忧虑，故而陷入正当性困境，遭到部分社会公众抵制。在这种情况下，政府在实际推行过程中不得不采取自愿原则和以正向激励为主的折衷做法，以减轻实施的阻力。
（二）网络社交平台涌现：对集体行动的治理
从另一方面看，BBS、聊天室、社交网站以及QQ、MSN等社交软件的流行，赋予互联网以动员能力，即网络卷入（E-engaging），通过互联网组织集体行动成为可能。同时，基于网络虚拟空间和现实空间的转化与联动关系，参与集体行动的网民能够以“围观”等形式向现实空间中的对象施加压力，即网络赋权（E-empowering）。对网络赋予权力的运用一方面作用于个人，如“人肉搜索”带来的网络暴力；更主要作用于政府，查德威克（2010）提出：互联网技术具有天生的政治性，它的政治性是政治环境所决定的。由于中国“存在着公民参与渠道狭窄与现代公民政治参与热情之间的矛盾”，网络空间出现了公众与政府之间围绕诉求表达与回应、信息披露与反馈而发生的政治性互动，形式包括网络问政、网络请愿、网络反腐、网络抗争等。这在一定程度促进了民主，推动了政府改革。例如2003年政府隐瞒SARS疫情扩散之事曝光，倒逼政府信息公开；同年“孙志刚事件”发生，倒逼政府废除收容制度；2007年厦门“PX事件”发生，迫使政府变更化工厂建设地址……但是，无序且汹涌的网络活动也酝酿着社会不稳定。所以有必要针对普通网民的（潜在）集体行动进行治理，采取措施如下：
1.将分散、无序的网络政治行为纳入制度化轨道。2006年，人民网设立“地方领导留言板”，为全国省、市、县党政正职官员开通留言页面，供网友反映问题。随后各级政府纷纷效仿，先后搭建起不同形式的地方性网络问政平台。2008年6月，胡锦涛做客人民网“强国论坛”与网民在线交流，他指出：“通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道。”从最高层释放出重视网络民意的信号，对网络政治参与的制度化转轨形成了有效引导。2009年中组部开通“12380”举报网站，受理网民反映县处级以上领导班子和领导干部违反《党政领导干部选拔任用工作条例》选人用人问题的举报……从中央到地方、从部委到基层，“制度化吸纳”成为互联网治理一种通用模式。
2.动员社会主体相互监督，期待基层治理中“红袖箍”的作用同样能够在线上得以发挥，帮助维护网络空间的秩序与稳定。2004年6月，“互联网违法和不良信息举报中心”网站开通，专门受理来自普通网民的举报——此举为社会主体顺利加入互联网治理体系铺平道路，也象征着互联网治理的“社会自治”模式正式形成。
3.在网络舆论场展开话语竞争。舆论场作为行动者围绕符号资本竞争、角逐的场域，政府一直都是其中的积极参与者。究其原因，主要在于传播即政治，通过掌控舆论场可以对公众的政治诉求与理念、价值观念与思想产生直接或间接的影响，进而实现对社会的控制并获得公众广泛认同。面对因在网络空间“缺位”而造成在网络舆论中“失语”的情况，政府试图通过积极加入网络舆论场域的话语竞争，为普通网民提供“兼听”的机会，降低因其“偏听”而采取集体行动的概率。在经历了2003年网络舆情事件接踵爆发之后，2004年9月，党的十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“高度重视互联网等新型传媒对社会舆论的影响……加强互联网宣传队伍建设，形成网上正面舆论的强势。”随后采取一系列举措：2005年10月开通中央人民政府门户网站（2006年1月正式开通），为中国各级政府网站设置“总入口”、为信息发布搭建“总平台”；2006年起加快建设重点新闻网站并扩充序列，于2007年基本完成中央、省、市三级布局；2007年4月发布《政府信息公开条例》，要求政府机关“发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清”；2009年设立“网络发言人”制度，增强信息发布的正式性、专业性、权威性……除此之外，网上还出现了有组织的网络评论活动，对负面舆论进行平衡。但在该阶段，上述措施虽取得一些成效，但从整体上看效果并不十分理想：网络话语与书面话语互斥、官方叙事与民间认知断裂，导致网络空间形成分化的“两个舆论场”。
第三阶段的互联网治理实践虽然积累了一定的经验，形成了新的模式，但也遗留了一些问题。“实名制”、“跨省追捕”、“话语竞争”等尝试在该阶段相继受挫，实际上是基于工业社会结构形态建立起来的既有治理体系，与以新的信息技术范式为物质基础、以网络式（networking）实践组织形式为逻辑基础而形成的社会运行不相适配的具体表现，这背后是两者之间随互联网普及率持续提升而不断加深的内在矛盾。以“跨省追捕”为例，由于个体行为局限于“在场”的物理空间，传统治理可以通过属地原则实现。但是信息技术支撑的高度互联社会却为行动者提供了“不在场”行动的无穷空间，作为行使有效属地管理的连接点，行为与结果具备分离的可能性，现实社会中“属地管理”的逻辑就与网络社会的运行逻辑发生冲突：现实社会中的行为者有地方归属，而网络空间却不存在行政区划，那么针对影响力作用于异地的网络行为的管理，应该由受到该行为影响的地方政府负责，还是由行为主体所在区域的地方政府负责？互联网治理开始呼唤更深层次的变革。
五、“泛在化”的互联网（2009-2016）：对互联网政治性使用的治理
当移动IPv4技术的实现、3G标准的选定、智能移动设备的普及、无线互联网技术（Wi-Fi）的推广等条件相继具备，以2009年1月工信部向移动、联通、电信三大网络服务运营商颁发3G牌照（2013年12月颁发4G牌照）为标志，中国正式迈入移动互联网时代，社会相应发生以下四种重要变化：
1.人们接入互联网的方式不再限于通过固定的PC，还能通过移动终端（智能手机、平板电脑等），这导致互联网普及率剧增。根据罗杰斯（2016）的“临界大多数（Critical Mass）”理论，当产品普及率达到10%-20%区间，人际网络将发挥作用，令应用百分比“起飞”并迅速扩散至大多数。作为社会交往的主要工具载体，手机智能化和移动互联网技术的结合，令互联网普及率在2007年之后出现“跳跃式”增长，目前手机上网的普及率已占互联网普及率的99.1%。
2.得益于3G、4G技术的支持，网速实现大幅提升，信息传播和互动方式得以丰富，包括文字、图片、音频、视频等。这些方式相互组合令网络活动的类型不断扩展，直播、短视频、弹幕等相继出现。
3.互联网广泛渗透社会个体生活的方方面面，同时，对于互联网的使用填满了网民的“碎片化”时间。2009年新浪微博上线，由于它有每条140个中文字符的限制，比博客更适应移动互联网，也更满足网民在“碎片化”时间的使用需求，微博得以迅速崛起并取代BBS、博客，成为民意表达的重要出口和网络舆论中心，同时放大了网络舆情的量级：博客时代流量达到十万就算是重大舆情事件，而微博时代百万量级的舆情事件屡见不鲜。
4.互联网使用频率剧增与信息传播即时性增强，孕育出多元化的使用方式和使用目的：互联网使用不仅限于纯粹社交，而是与社交有关的一切都频繁发生在网络空间中，包括政治、经济、文化、科技……换言之，现实社会中存在的一切行为几乎都在网络空间出现了映射，网络社会（cyber society）正式形成。
在这种情况下，针对互联网的治理等同于针对网络社会的治理。于政府而言，需要面对的除了不良和有害信息传播、非制度化集体行动等，还有越来越多的违法、犯罪、恐怖主义行为，这无疑为既有的治理工作布置了新的任务，也导致部分行之有效的治理模式失灵，例如属地管理2.0模式（网络空间中相互联系的网民不再集中于现实社会中的网吧，成为“原子化”个体）、把关人2.0模式（图片、视频、弹幕、emoji等非文本内容无法完全通过技术识别和过滤）等。下面我们着重讨论互联网政治性使用对既有治理体系和治理者认知的挑战以及新治理模式的形成：
互联网传播具备“时空压缩”效应，它意味着作为从领土主权延伸出来的功能，传统国家主权的封闭性向开放性让位。在此情况下，始于西方国家的互联网政治性使用，其产生的影响得以跨越领土边界，沿着网线一步步侵入亚非、波及中国：2010年的“阿拉伯之春运动”、“茉莉花革命”皆借助网络社交媒体撼动国家政权；同年，谷歌涉嫌参与国际政治博弈，宣布退出中国大陆；2013年美国CIA技术分析员斯诺登揭露美国国家安全局实施“棱镜计划”，通过网络秘密监听、监视别国公民和首脑；2014年新疆“爆恐事件”、香港“占中事件”皆利用互联网完成政治动员、行动策划甚至现场指挥……对于执政者而言，此前难以分辨的是：互联网对于社会稳定的负面影响是伴随公民意识觉醒而自发的，还是由背后推手诱发的？若为后者，那么它属于人民内部矛盾（如网络推手炒作身价）还是敌我矛盾（如境外敌对势力煽动）范畴？随着一系列证据浮出水面，以及对网络威胁的切实感受，执政者的态度逐渐明朗，或者说更加坚定：互联网治理面临的最突出问题由技术、媒体、社会问题变为政治问题，治理互联网不再单纯是国内事务、行政事务，而是国际事务、政治事务，涉及主权完损和政权安危，如习近平总书记指出：“没有网络安全，就没有国家安全。”
因此，2014年中央网络安全和信息化领导小组成立（后改为中央网络安全和信息化委员会），总书记亲自担任组长，总理担任副组长，同时设立小组办公室（下称中央网信办，正部级实体）作为办事机构。通过在多部委“九龙治水”格局之上构建了新的顶层设计和统筹协调机制，将内容管理、网络安全和信息化等相关核心业务予以整合。“领导小组”治理模式本质上是一种以权威为依托的纵向协同模式，其功能在于解决政出多门、职能交叉、管理碎片化等与官僚制伴生的问题，例如2009年，文化部与新闻出版总署曾在某款网络游戏审批方面出现过“政策打架”的情况。该模式背后更深层次的意义是，“在组织架构上进行统筹协调，整体谋划，防止由于战略失误导致颠覆性错误的发生。”与此同时，中国开始从整体而非割裂的角度审视国内治理与国际治理的高度依存性、渗透性和互动性，通过“积极参与引领全球治理体系改革”，为国内互联网治理创造有利条件，形成了“外向发展”的治理模式：不但更深层次参与国际事务，如自2014年起每年举办“世界互联网大会”，并将乌镇定为永久会址。还注重在国际场合积极宣传“尊重网络主权”、“维护互联网信息安全流动”、建立“多边、民主、透明的全球互联网治理体系”等治理理念，与美国倡导的“全球网络自由”理论和“多利益相关方治理”原则正面交锋。世界互联网版图逐渐形成以中国与美国为首的G2格局。除此之外，地方政府在新疆“爆恐事件”之后曾一度采取断网的做法，即让网络社会在一段时期、在局部彻底消失。之后改为限制网速，令公众对互联网的使用方式退回到2G时代（即时视频通讯、多媒体传输等失灵）——瞄准互联网的物理层，通过采取“技术降维”模式，主动退回传统治理手段行之有效的场景，可以视作政府在重大危机情境下治理互联网的最后保障手段。
在第四阶段，移动互联网技术催生了社会对于互联网的多元使用方式。其中，由政治性使用带来的严峻挑战作为信息化、网络化、全球化三化交织之时代特征的集中表现，促进了中国互联网治理体系的结构性改革，以及治理方针由“大力发展，加强管理，趋利避害，为我所用”向“积极运用，科学发展，依法管理，确保安全”的调整。值得一提的是，从另一方面看，对于互联网的商业性使用也令此前遗留的部分棘手难题“不攻自破”，例如移动终端入网实现了去匿名化，进而解决了行为责任“不可追溯”的问题。原因在于：一方面移动终端入网的前提就是（手机号）实名注册，对于绝大多数人而言，使用移动互联网所带来的世俗性便利，其吸引力远大于捍卫基于匿名的“虚无”权利（如言论自由、隐私等）；另一方面，在电子商务活动中使用移动支付的前提是将个人银行账户与手机APP绑定，对私人财产安全的保护赋予实名认证以正当性。在去匿名化已成定局的情况下，2011年末推行“微博客真实身份认证”（后台实名制）便不再遭遇强烈抵制。又如“两个舆论场”的问题得到部分解决，从竞争走向融合。导致这一结果的原因包括：1.商业媒体、自媒体以及网络推手因追名逐利而行为失范（例如传播淫秽色情信息、散布谣言、低俗炒作等），将普通网民推向对立面；2.政府通过持续改革，自身表现和形象得到改善（例如扩大信息公开范围、积极运营“两微一端”、短视频等政务新媒体等）。
接受“实名制”标志着个体放弃所谓绝对自由以换取便利与秩序；“两个舆论场”逐渐融合则标志着政府与网民之间的对立关系悄然发生改变。然而值得注意的是，虽然实名制为社会舆论所接受，却受到了利益集团的抵制，原因在于在线活跃用户数量是衡量商业成功的重要指标，通过数据“注水”、运营“僵尸”账号等方式提升估值几乎成为公开的秘密，若实施前台实名制将对这一类企业造成巨大打击，因此后台实名制是企业与政府之间“谈判”的结果，这也昭示出下一阶段的主要治理对象发生更替。
六、“智能化”的互联网（2016至今）：对互联网利益集团的治理
2016年3月，“阿尔法狗（AlphaGo）”击败围棋世界冠军李世石，将“人工智能”这一概念带入公众视野的中心。随后，以互联网为平台、以大数据和云计算为基础的人工智能技术得到快速发展与广泛应用，标志着智能互联网已具雏形，人类社会正式步入web3.0时代。web3.0在当前表现出的核心特征是对网民身份及行为的精准识别与对网民偏好和需求的准确预测，其背后的机理是：通过网络平台和app广泛采集用户个人数据（包括身份、社会关系、财产、行为等），然后利用这些已知数据，在特定算法的指导下构建模型，并根据模型精准匹配不同个体的个性化需求。由于人工智能技术可以实现大规模、快速、精准的任务处理，大幅提高工作效率和质量。在市场竞争压力、资本支持、政策法规缺位等条件下，互联网企业致力于采集数据、开发算法并几乎垄断了这两大人工智能技术的基石，进而掌握着人工智能这一新的、卓越的生产力工具。由此带来的直接后果就是“数字鸿沟”加深、加大——这里“数字鸿沟”不是指互联网接入鸿沟，而是指知识、技能及应用鸿沟，后者造成了更深刻的阶层分化：占有和应用人工智能技术的主体对不占有人工智能技术的主体形成巨大优势，弱势者不仅包括普通公众，还包括政府，这对互联网治理构成如下挑战：
1.技术作恶。2015年“互联网+”战略的全面实施，促使互联网企业成为国民经济巨头，它们将商业触角伸向社会的各个角落，甚至进入原本作为政府职责的公共服务领域，例如滴滴之于城市公共交通资源配置；又如支付宝之于市民水、电、气、暖费缴纳与个人所得税申报等。结果就是以BAT为代表的互联网公司先后发展成为“大到不能倒”的企业。然而，作为掌握前沿技术的主体，企业亦具有“损害公共利益的潜在意愿、能力和行为，并且这种行为具有隐蔽性特征——与匿名性不同的是，作恶行为的不易察觉、不易辨别、不易监督是建立在应用鸿沟和知识鸿沟的基础之上（如人工智能的算法“黑箱”与算法偏见等）。近几年发生的典型案例包括“e租宝”金融诈骗、百度搜索竞价排名“魏则西事件”、携程网“大数据杀熟”等。
2.威胁政权。作为人工智能技术的基石之一，算法在政治领域中的应用主要涵盖两个领域：一为算法辅助政治决策，二为基于算法的政治传播，后者对政治生态影响尤为显著——企业通过技术能力（以及资本）与“后真相”现象（情感和信念先于客观事实被人所接受）的耦合，有能力对公众实施操纵，进而成为可以直接挑战政权的潜在威胁。例如英国剑桥分析公司（Cambridge Analytica）通过采集大数据并运用人工智能算法，向不同公众推送符合其视角的信息以影响其态度，进而间接操纵了美国总统选举、英国脱欧公投的结果。
3.技术失控。2017年，DeepMind公司开发的人工智能AlphaGo在连续击败围棋世界冠军李世石和柯洁之后不久，被更新一代的人工智能AlphaGo Zero以100：0击败。前者的“智能”是基于百万量级的棋谱大数据和神经网络算法进行深度学习而具备，而后者无需人类数据，通过自我博弈进行训练便实现了智能化，甚至“发现”了新的游戏规则和策略。面对人工智能运作机制的“黑箱”（不可解释性），以及霍金、盖茨、马斯克等科学家和企业家联名呼吁警惕人工智能终结人类文明，巨大的难题摆在治理主体面前：如何掌控人工智能的发展方向和进度，预防可能到来的失控？同时还存在一系列伦理问题亟待厘清，包括过程伦理（例如自动驾驶出现交通事故的问责对象）和终极伦理（例如人工智能与人类的关系）等。
综合以上三点并具体到中国场景，从某种意义上讲，无论是企业还是地方政府，其所拥有的权力并不是正式意义上的“确权”，而是通过自上而下“授权”的形式实现的，即中央政府“放权”。但是在当今时代，数据、算法即权力，对于算法和数据的掌握令企业实现了某种意义上的自我确权，而在一定程度上剥夺了政府“授权”的权力——这构成了最根本的统治风险和最现实的治理挑战。针对该情况，政府仍在探索有效对策，目前采取的治理手段主要是法治化+公共责任的强制分配，形成了“以法治网”和“政企发包”两种模式：
首先，法治化的意义在于：1.由互联网带来的问题和挑战已经由经济、社会层面过渡到政治层面，在这种情况下，行政法规位阶不够高，要通过更高位阶的立法显示互联网治理的重要性和敏感性；2.互联网发展到一定阶段，“群雄割据”的局面被“三超（BAT）多强”的格局取代，市场发生了由维护类似“独家与互盗”之自发秩序向呼唤以刚性规则与强制力保障为基础之监管秩序和法律秩序的转变，社会亦产生了防范政府官员被利益集团“俘获”的自发需求，所以相关行政法规必须上升到法律层面，以增强威慑、引导预期、抑制潜在机会主义行为。2015年《网络安全法》向社会公开征求意见，2017年正式颁布实施。2017年起，互联网法院在杭州、北京、广州相继成立。“以法治网”模式令互联网真正摘掉“法外之地”的帽子。
其次，公共责任强制分配的对象是获得更多利益、影响力不断扩大的互联网企业。网络社会的蓬勃发展孕育出平台经济模式，平台（platform）成为网络环境中新的主体形态——既是独立运营主体、又是商业运作平台、还是社会资源配置场所。平台一方面产生了新的权威控制，另一方面也解决了去中心化的问题，令网络空间中原子化的网民“单位化”或者“属地化”，部分解决网络行为“分散化”且“不在场”的问题。因此政府采取了“发包制”治理模式：令平台企业承担内容审查的具体职责，通过“行政约谈”等负向激励的行政手段予以驱动。将内容治理的责任分配给企业，其合法性基础在于：平台应履行维护局部市场秩序的义务，以及，企业应该承担消除自身运作的负外部性的责任。“政企发包”模式同样具备解决信息不对称和节约行政成本的效果。
目前看来，人工智能技术不仅令使用者的能力得到延伸，而且令网络社会的边界向外扩张。虽然仍处于第五阶段，无法预知未来区块链、5G、边缘计算等技术能否、如何以及在多大程度上与社会相互建构，但可以肯定的是，互联网治理的总体思路已经发生改变：以“修好刹车再上路”的审慎态度取代此前“先发展，再治理”的进取风格，以顶层设计+制度建设+多元共治的组合策略取代此前“摸着石头过河”的试错方法——这反映出以发展和治理为两级的“钟摆式”平衡已经由以发展为主兼顾治理，偏向以治理为主兼顾发展。另外，此前一直对权威主体构成潜在挑战的普通公众，反而在一些场合成为政府的“盟友”和支持者。作为利益易损者（例如让渡个人隐私数据使用权限，被动接受用户条款等），部分社会个体意识到“网络空间的自由绝非来源于政府的缺席。自由，在那里跟在别处一样，都来源于某种形式的政府控制。”所以对于政府管制互联网企业，重新作为公共利益的代表“统治”互联网，进行呼吁并予以支持——这为本阶段的互联网治理提供了坚实的合法性。
七、结 语
本文基于技术进步、社会变迁、治理变革三者相互嵌套、相互影响的双重“冲突-调适-稳定”过程，并结合一般政治系统理论，提出了一个整合性的理论模型。然后以此为分析框架，将1994-2019年划分为五个阶段，并分阶段对中国互联网治理模式的形成及其嬗变进行了历时性考察。
在时间序列上纵向审视互联网治理的实践探索，无论治理模式的形成还是嬗变，皆是针对同一个客观历史过程而采用的叙事角度。从第一种角度看，技术—社会互构相当于一种挑战，治理主体所感受到的挑战依次为：建设互联网基础设施的资源需求；治理大众传播媒体的范围扩大；识别、定位治理对象（网民与网络行为）的难度提升；互联网使用（政治性使用）向现实社会施加的影响加深；单一中心权威结构瓦解的潜在统治风险，它们为治理模式的形成指引了方向。从第二种角度看，技术—社会互构相当于一种挫折，遭遇挫折所暴露出的短板依次为：行政干预私营互联网企业（网络媒体）的正当性不足；面对去中心化的网络内容生产者（自媒体）无“关”可把，匿名的网络空间行动者（网民）无从问责；应对互联网政治性使用的指挥与协同机制缺失；对于技术主体与技术自身发展的控制可能丧失，它们为既有治理模式的嬗变提供了动力。正是来自于上述“挑战”的不断牵引与来自于上述“挫折”的持续驱动，共同决定了中国互联网治理在过去25年的发展轨迹。基于一种联系而非孤立、运动而非静止的辩证思维方式，它解释了一系列行之有效的治理模式“从哪里来”、“向哪里去”；帮助人们更准确把握“为什么采取某种做法”、“为什么换了另一种做法”。而这也正是笔者在开篇提出，希望通过分析论述而实现的目标。
回到治理模式本身，做时间截面上的横向考察可以发现，当前基本形成了习近平总书记提出的，“党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局”。其中以党委和政府居于核心，在互联网治理中扮演“元治理（meta-governance）”角色，发挥主导作用；其它主体居于外围，不同程度参与其中，多元治理主体共同构筑了“同心圆”治理结构。诸多治理模式在综合治网格局中的作用分别体现为：中央网信委员会（中央网信办）通过“领导小组”模式进行顶层设计与统筹协调，通过“外向发展”模式塑造国际环境；地方政府通过“制度化吸纳”模式引导普通公众的网络参与行为；国有企事业单位在“逐级许可”模式中履行各自审批职能，互联网平台企业作为“政企发包”模式中的承包人进行内容审查；互联网协会通过“法团主义”模式促进行业自律；意见领袖在“把关人”3.0模式中参与信息控制，普通网民在“社会自治”模式中进行相互监督……再加上“以法治网”模式对相关制度法规的完善与强化，原本“浑然一体”的互联网被纵横交错的制度网络和行动网络切割成若干治理单元。同时还借助“技术降维”模式的应急手段、“把关人”2.0模式的技术过滤方法，采用运动式治理（如净网行动）、行政约谈、观念制度（如网络文化宣传）等灵活机制和政策工具，对结构化、制度化治理模式进行补充与修正。
对大多数观察者而言，中国发展的奇迹在于，实现经济高速增长的同时维持社会基本稳定。作为国家治理的有机组成，互联网治理的成功既得益于此，亦对此贡献卓越。如今，如何治理互联网已成为世界各国关注的焦点、难点和争议点。中国的具体做法固然为世界贡献了现成且有效的策略和方案，更需要指出的是，这些具体做法几乎都能够从前互联网时代的社会治理中找到原型，其背后是“根本性议程”（constitutional agenda）与“冲击-反应”（impact-response）之复合逻辑在发挥支配作用：以为建成一个强大而现代的民族国家的目标服务为前提，因时制宜、因事制宜，于不断变化的外界环境中努力维持发展与治理的平衡。所以，互联网治理的中国经验是一种寓于特定领域、特殊情境但具有一般指导意义的方法论，其真正价值不是手把手教别人做什么，而是提供一面镜子，令不同政体通过这面镜子看到自己，对照镜子中的自己寻找并发现可以借鉴的经验，然后根据自己国家的国情来设计发展道路。至于如何能够做到这一点，始终保持体制机制的韧性与灵活性，则需另外撰文讨论。
当然，对于中国互联网治理模式形成及其嬗变的系统回顾，也提醒我们去正视目前亟待解决的难题，例如“深网”与“暗网”中的无政府状态、数据确权与隐私保护、“数字鸿沟”加大加深、数字货币发行对货币主权的威胁……反思并回应当下存在的争议，例如随着互联网不断发展，资本权力不断扩张。从多元主义理论视角下看，这是一种民主的进步，但是针对多元主义的批评也指出，利益集团不会代表大众，反而会损害公共利益。那么政府退却作为一种既成事实，所代表的到底是公共利益彰显亦或单纯是国家机器衰弱？是保障了公平还是加剧了不平等？又如，互联网舆论场是一个生态系统，外部干预和生态系统的自行协调同时存在，那么治理应该把握什么样的标准和尺度，才能最大程度和舆论生态系统的“自净化”形成合力而非相互排斥？
2019年6月，工信部向中国移动等网络服务运营商发放了四张5G牌照，北京、深圳等地也在加紧建设5G应用体验区、示范区，全面普及指日可待。如同3G带来了移动互联网，4G带来了视频交互，由于在数据传输方面具有更快的速度、更高的可靠性和更低的成本，5G被认为将成为推动人工智能、物联网、机器人等应用的催化剂，释放新兴技术的全部潜力。这意味着又将迎来现有技术的集中爆发甚至新技术（应用）的大量涌现，进而对社会带来新的冲击、为治理提出新的挑战。以虚拟现实（VR）为例，由于它具有在场感、沉浸感和体验感，在模拟场景中，语言符号将让位于场景符号，造成语义留白，信息的可阐释性大大提高。基于体验和感受的主观性与可阐释性，对受众的操纵能力也将被大大强化。所以，身处“百年未有之大变局”意味着“时不我待”，惟有继续坚持全面深化改革，不断创新治理模式，加快实现社会发展的现代化，让社会、制度和人的发展水平与技术进步相适应，方可避免或化解相互因为不匹配而造成的问题，为全球互联网治理继续贡献中国经验。
作者简介：
彭波：北京大学新闻与传播学院博雅讲席教授、博士生导师，
北京大学互联网研究院（深圳）院长
张权：北京大学马克思主义学院研究员、博士生导师，
北京大学国家治理研究院研究员（通讯作者）
文章来源：《新闻与传播研究》，2020年第8期。本文系国家社科基金重大委托项目“5G时代信息传播模式变革与治理研究”（项目编号：19@ZH044）的阶段性研究成果。
排版 | 瞿杨
审核 | 陈培永 曲建英
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