对谈人：Miranda Schreurs 教授（慕尼黑工业大学）
郇庆治 教授（北京大学）
主持人：王俊美（《中国社会科学报》记者）
1．请简要介绍一下德国（中国）现代环境治理体系的形成发展过程。米兰达•施罗伊尔斯：直到20世纪60年代之前，欧洲民众的首要关切还是经济发展与增长。但随着经济的持续增长，环境污染问题也变得越来越严重。瑞典向全世界发起举办联合国环境会议的倡议，因为它受到了来自英国、德国和波兰的严重空气污染的影响。这次会议促使欧洲开始新的思考，并推动了国家环境保护机构的最先出现。就欧洲特别是德国而言，那时莱茵河的污染非常严重，人们已经不能在其中游泳。燃煤导致的空气污染和森林损害等问题使公众认识到，需要在法律和制度层面上应对环保问题。因而，德国最初在内政部内创立了环境监管部门，1986年切尔诺贝利事故之后正式成立了环境部。与此同时，欧洲层面上也经历了近似的发展。1970年代欧洲共同体开始制定实施“欧洲环境行动计划”，旨在改善环境质量。这些政策在很大程度上是由欧洲国家中强大的社会运动团体所推动的。此外，另一个非常重要的、但可能与中国有所不同的因素，是当时的东西方之间分裂。环境污染及其应对成为彼此间对话的一个重要工具。自此开始，相较于之前仅仅是国家机构层面上的应对，区域性甚至是国际性的机构和政策逐步形成。但直到1980年代中期，欧洲才更积极地考虑如何在全球环境议题上发挥领导性作用。就目前来说，欧洲的环保政策正在逐渐转变成为一种经济政策。在德国和整个欧洲，人们更多谈论的不再是环境保护，而是可持续发展，这些概念越来越多地被整合进欧盟的法律体系。比如，联邦德国的环境部全称是环境保护、消费者保护和放射性安全部，它不再负责气候变化议题，气候变化隶属于经济部。郇庆治：新中国成立后，党和政府十分重视广大人民群众的生产生活环境的保护与改善。1973年，中国举行了第一次全国环保大会并明确了周恩来总理提出的关于环境保护的“三十二字方针”（全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民），隶属于国家建委的环境保护办公室同时成立；1983年，在第二次全国环保大会上提出并确立了保护环境基本国策，从而开启了改革开放四十年背景语境下的创建“现代环境法制体制”的进程；2012年，从生态环境保护到“五位一体”总体布局下的生态文明建设，开启了新时代十年致力于实现“（生态环境）治理体系与治理能力现代化”的新征程。因而，可以看到，中国几乎同步开启了创建现代环境治理体系的进程，与世界其他国家相比并没有落后太多。2．请问如何理解当代全球环境治理体制的建立与发展，尤其是德国（中国）在其中所发挥的作用？米兰达•施罗伊尔斯：联合国人类环境会议之后，欧洲共同体意识到环境问题可能成为欧洲一体化和贸易的一个重要议题。因为，如果不同成员国有着不同的环境法规，就会成为共同体内部贸易的障碍从而损害经济的正常运行。20世纪80年代开始，欧共体日益专注于解决区域内的环境污染问题。结果则是，围绕跨境空气污染的欧共体或国际协定的迅速发展。早在1970年代关于保护野鸟、候鸟的区域法规就已经在欧洲存在，此后出现的则是80年代处置化学污染的欧洲法规。但总的来说，那时的欧洲还处于区域思维的早期发展阶段。但20世纪80年代末到2000年代，欧洲在环境领域推广国际理念的力度大大增强。随着美国在全球环境领域的领导力开始下滑，欧洲迅速入主这一领域。在1992年联合国环境与发展大会上，欧洲真正认识到，这是一个它能够成为重要参与者的议题领域。环境议题为欧洲成为全球事务更重要的参与者提供了机遇。从那时起，欧洲开始实质性推动许多新概念，除了气候变化应对，还有循环经济、化学品管制和资源循环利用。从这个意义上说，欧洲并不是从环境治理的最初阶段而是从中期开始，才视自己为全球领导者。最新的变化是，欧洲认识到由于其自身的环境污染在减轻，因而在全球的声音会变得更小，正试图将经济发展与环境保护联系起来，通过继续展示绿色变革是可能的来保持这种领导角色。同时欧洲也意识到，中国已经在全球层面上变得渐趋活跃。中国既是潜在的竞争对手，也是携手应对全球性挑战的重要伙伴。郇庆治：1972年，中国政府派代表团出席了在斯德哥尔摩举行的人类环境会议，签署与积极落实《人类环境宣言》及其“行动计划”；1992年，中国政府代表团出席了在里约举行的环境与发展大会，积极参与、签署和落实《联合国气候变化框架公约》与推动落实可持续发展议程，以及它的1997年《京都议定书》及其后续履约谈判；2015年，中国政府代表团出席了巴黎《联合国气候变化框架公约》缔约方大会，促成《巴黎协定》的达成、签署、落实及其后续履约谈判，并及时提出实施国家自主确定的“双碳”目标；2021年，中国政府主办了昆明《生物多样性公约》缔约方大会，促成《昆明宣言》和“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”的达成与签署。这都充分表明，中国是当代全球环境管理体制最早的和日益重要的参与者、维护者、贡献者。3．我们应如何认识当前全球环境治理体制的现状及其存在的问题或挑战？米兰达•施罗伊尔斯：首先，联合国非常重要的功能是，它是唯一一个将所有国家聚集在一起的机构，尽管达成协议需要很长时间也非常艰难。因而，联合国也是全球环境治理体制中一个极其关键的机构。如果没有它的话，前面谈到的许多过程和进展都不会这么快实现。当然，联合国本身无法处置气候变化、生物多样性丧失、海洋塑料污染、资源枯竭等重大挑战。我认为，问题不在于是否要摒弃联合国并建立其他机构，而是应该对联合国进行深刻改革。其次，并非基于国际法建构起来的一些新的区域性机构也不容忽视，例如G20、G7和“一带一路”倡议框架等。在某种程度上，这是对联合国架构所存在问题的一种反应，表明我们需要以较小的区域性机构来处置重大问题，并在较小的圈子内进行审议讨论。事实证明，跨区域间机构的对话是非常重要的。此外，我认为，次国家层面上的环境治理应对也值得重视，比如存在于美国和欧洲许多城市的市长协会（网络）。全球环境治理进程中的最大问题之一，是北美和欧洲由于其过去的殖民主义而导致了对于非洲和东南亚援助政策的失败，即并没有在宏观的意义上真正帮助其发展。这种状况正随着中国介入力度的增加而发生改变。直至20世纪90年代，中国专注于内部问题即自己的经济社会发展，较少涉及国际事务，但这在过去20年间发生了较大变化。中国正通过“一带一路”倡议在非洲和南亚的投资，日益成为世界舞台上的重要角色。我认为，中国进入发展援助领域，在相当程度上动摇了既存的欧美主导体系。这是全球地缘政治的重要变化，同时也构成了一种积极的竞争。非常重要的是，不要再相信发展必须遵循和过去同样的道路，因为那种方式给被援助国家带来了太多的痛苦和生态灾难。这就是为什么，我认为，所有类型的发展援助都需要重新聚焦，更多的是作为可持续发展或推动生态文明的合作伙伴。郇庆治：应该承认，自20世纪70年代初以来，以联合国机构平台和重要双边（多边）合作关系为核心的全球性机制框架做了许多方面工作，并取得了诸多具体成效，甚至因而出现了正在形成“全球环境治理体制”或“全球环境公民社会”的讨论与观点，并将“全球气候变化治理”和“全球可持续发展治理”作为这方面的先驱性尝试，但从如下三个方面来说，它还存在着明显的缺陷不足或问题挑战：其一，从全球层面上说，它未能或无法有效应对包括气候异常变暖、生物多样性锐减、重大自然生态灾变（新冠肺炎大流行）、大面积荒漠化与水土流失、近海环境污染等表征地球自然生态系统健康的长期性生态环境问题；其二，欧美发达国家对于这一全球性体制的主导性仍是显而易见的，但它们所提供的环境污染治理与可持续发展实践案例以及背后的支撑性话语正日益被证明是存在严重局限的，如果不能说是迫使性或欺骗性的；其三，从发展中国家的诉求来说，这一体制也未能或难以有效帮助解决那些工业化（城镇化）国家中持续产生并蔓延着的环境污染与生态破坏问题，尤其是那些跨境性或区域性问题。在我看来，这也是中国政府大力倡导推进“人与自然和谐共生的中国式现代化”的生态世界意蕴或贡献。4．如何看待环境非政府组织（ENGOs）以及更广义上的大众参与在环境治理体系与治理能力现代化过程或“环境国家”建设中的积极作用和局限性？米兰达•施罗伊尔斯：联邦德国是环境新社会团体或运动最活跃的国家之一。过去半个多世纪以来，我们见证了德国以及整个欧洲范围内环境团体或非政府组织的蓬勃发展。其实，中国也是一样，这期间涌现出了许多环境政策智库和大量环境公益社团。环境政策智库的作用是非常重要的，它们为政府提供各种政策咨询，弥补了政府在人力资源和思维方式方面存在的不足。目前，各种形式智库活跃于能源转型、交通转型、和平与安全以及生态转型等议题领域。就欧洲而言，这方面的一个重要变化是，环境运动或社团已经变得更加制度化，出现了许多像公司一样运作的大型环境组织，比如绿色和平和地球之友等。这些环境社团往往高薪聘请首席执行官，拥有舒适的办公环境和众多员工。在大多数情况下，这些环境社团既会像普通智库一样积极参与政府的政策制定，也会通过社会政治动员来提高公众意识并向政府施压促成变革。当然，作为社会抗议性团体，它们的活动既可能会遭到特定社会群体比如工业界或老年人的反对，也可能会由于其过激行为给政府或社会带来难以承受的压力。有意思的是，德国公众的环境意识非常强，这决定了他们对政府政策往往持一种严厉批评的态度——同时批评政府、企业、大学。但如果换一个角度来看，我认为，也许正是这种批评立场推动了德国社会可持续政策及其实践的不断前进。当然，联邦德国和欧洲有着自己的政治社会环境和历史文化，在我们这里可以有效运作的环境社团在世界其他国家和地区未必能够做到。因而，在当前剧变中的国际环境下，我们需要正确认识跨国环境网络发展甚至生存所面临着的诸多方面挑战。郇庆治：从问题解决和民主政治建设的双重角度来说，大众参与及其代表性形式“环境非政府组织”或“环境社会团体”的健康发展，其重要性都是不言而喻的。而且，完全可以说，中国特色社会主义制度及其不断改革完善，同时为这方面的发展提出了更高的要求并提供了更好的前提条件。比如，当代中国生态文明建设所坚持的以人民中心价值原则，所强调的就是造福民众、大众参与、民主决定的重要性。但也必须指出，大众参与尤其是“环境NGO”或“环境社团”的参与，不仅有着多元化的功能目标，也有着多样化的渠道机制。由此就可以理解，过去四十多年中，当代中国的环境社会政治参与同欧美国家特别是像德国这样的核心欧盟国家相比，存在着显著的不同，并没有走一条从大众化抗争到组织发展绿党、再到进入政府内阁的道路，而是更多致力于大众生态文明意识与行为态度的培育形塑。当然也必须看到，许多环境NGO或社团在当前发展中确实面临着人员吸纳与资金保障等方面的诸多问题，需要给予必要关注。5．近几年剧变的国际形势是否以及在多大程度上影响了包括全球气候变化应对议题在内的中欧合作，又提供了哪些新的动力和机遇？米兰达•施罗伊尔斯：自1985年以来，我开始研究中国并多次访问中国。这期间，我多次往返并见证了中国这个国家所实现的惊人发展。中国在推动实现自身的经济社会现代化发展方面，做得比任何其他国家都要多。我经常在自己的课堂上说，如果我们看到了世界贫困人口的减少，那是因为中国让8亿人口摆脱了贫困，这是一个在短短几十年时间内实现的了不起的成功故事。我认为，西方世界尚未充分理解中国，也没有真正认识到中国在发展方面扮演着的重要角色。很显然，中国可以在帮助世界其他国家或地区思考与实现现代化发展方面发挥更重要作用。着眼于恢复和促进欧中之间包括环境议题在内的合作，我认为，其一，广泛深入的对话是极其必要的。正如近几年可以清楚看到的，正是由于缺乏相互间对话，小问题正在变成大问题，大问题正变得更加巨大。如果不尝试进行对话和相互理解，那么问题肯定会越来越严重。比如，俄罗斯和中国对于环境社团或非政府组织的立场政策，其实可以通过多层对话来取得与欧洲方面的更多共识或谅解，至少可以避免不必要的误解或误判。其二，鉴于许多发展中国家面临严重的不可持续性甚至是生存难题，而且这些问题会同时对欧美和中国带来极大影响，强化欧洲、美国和中国的国际援助合作是非常有意义的。我们应该共同思考如何解决贫困、环境破坏、资源过度开采等世界性难题。其三，我们需要合作构想新的未来愿景。目前的可持续发展议程只是到2030年，所以我们需要一个2030年之后的新文件。更为重要的是，新文件要能够把生态文明这样的理念融入其中，同时最好还能够从中东、非洲等地区汲取一些新想法，这样的话，我们才能日益接近一个人类社会（文明）的共同愿景：全球经济水平差异实质性缩小，对自然界限的尊重得以更好体现。郇庆治：中国最高领导人对近年来剧变中的国际时局有一个言简意赅的概括，那就是“百年未有之大变局”。对于这一更多是政治判断的具体意涵，学界仍存在着不同的理解与解读，但无论如何，过去几年来，我们已经清楚感受到了这种演变的真实性和破坏性。具体到包括全球气候变化应对议题在内的中欧环境治理合作，一方面，必须高度重视它所带来的结构性或颠覆性冲击，简要地说，如果都确信已无法回到新冠疫情大流行和俄乌冲突之前，那么，中欧环境治理合作的新框架基础及其理念支撑就需要重叙、重释或重构，而这一切的必须基础应该是政治互信的恢复或重建——我们今年上半年与德（欧）方交流中更多感受到的是一种“重叙”努力，但这显然是不够的，因为许多超出某一方底线的事情（言辞）毕竟已经发生（说出）了。但另一方面，频繁显现的地球生态系统困境或全球气候变化征兆，无疑是中欧双方之间必须尽快恢复政治互信、携手推进《巴黎协定》履约谈判与各自承诺政策举措的最大外部动力，这是“人类世”这一新地质时代所有负责任大国（联合体）的别无选择的抉择，而大流行之下的人类生活困顿和战乱频发之下的生灵涂炭终会给政治家们施加越来越大的政治压力。与此同时，中欧知识界需要发出更广泛团结基础上的更清晰声音，唯有和平与合作——而不是偏执价值或安全理念裹挟下的无谓纷争——才有可能拯救人类的地球家园与未来。
Miranda Schreurs 教授（慕尼黑工业大学）
郇庆治，北京大学马克思主义学院教授、博士生导师，北京大学习近平生态文明思想研究中心主任，教育部长江学者特聘教授，主要研究方向为国外马克思主义、环境政治和比较政治。文章来源 | 《中国社会科学报》2023年12月5日
排版 | 瞿杨
审核 | 陈培永 曲建英