王敬波：领导干部法治素养如何考核

2016-07-18 王敬波 法治政府研究院

王敬波：法学博士，中国政法大学教授，现任中国政法大学法治政府研究院院长，中国行政法学会常务理事。

治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，法治素养考核无疑是重要的抓手之一。

中央强调，法治素养是干部德才的重要内容，要抓紧对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计。从外化表现看，法治建设效果体现为显性政绩的事项少，更多体现为隐性政绩。考核面临对象广泛、内容庞杂、指标量化难等诸多难题。构建科学、系统的领导干部法治考核体系，需要解决谁来考、考什么、如何考等问题。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，领导干部的法治素养是法治国家的重要标志之一，要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，法治素养考核无疑是重要的抓手之一。对于大多数领导干部来说，法治不是一项单独的工作，而是贯穿在日常工作的过程中，不是单一性质的工作，而是综合性工作；不是临时性工作，而是工作中的常态。从其外化表现看，法治建设效果体现为显性政绩的事项少，更多体现为隐性政绩。也正因为如此，法治考核面临对象广泛、内容庞杂、指标量化难等诸多难题。构建科学、系统的领导干部法治考核体系，需要解决谁来考、考什么、如何考等问题。考核评价主体应坚持多元参与的原则。法治考核要坚持上下结合、内外兼顾的原则组织。既要上级机关基于监督职能组织对下级机关和领导干部的考核，也要组织社会公众直接参与评价，说到底，法治建设的效果，人民群众最有发言权。多方主体的共同参与可以增加考核评价结果的全面性和科学性，才能立体勾勒出领导干部为官一方的法治建设实绩，及其本人的法治思维和法治能力的全面状况。应通过社会调查等方式了解公众对于区域和行业法治建设实际效果的评价。根据不同评价主体与被评价对象的认知程度设置不同的权重。社会公众直接体验当地法治状况，而某一行业的从业者对于行业的法治建设状况则更有发言权。对于领导干部个人考核来说，所在单位的工作人员在具体工作中对于领导干部的法治思维和法治能力有切身的体会，尤其应当重视本单位主管法制工作的机构和人员对于领导干部的评价，因其工作原因，对于本单位的领导干部在具体工作中处理法律问题的态度和做法体会最深。行政复议机关和法院在行政复议和行政诉讼中，通过案件处理对于行政机关的法治状况及领导干部的法治素养有直观的认知。考核对象应当类型化。领导干部范围宽泛，不同行业、不同地区都有，既有地方党政主要领导，也有职能部门领导；既有国务院部门领导，也有乡镇街道等基层干部；既有国家机关领导干部，也有事业单位、国有企业、社会组织的干部。不同行业、不同层级的领导干部，因其从事的工作千差万别，一套统一的考核体系难以适应，需要对考核对象进行类型化，根据其工作性质设置通用考核指标和个性化考核指标。在普遍开展的考核中，尤其需要关注领导班子成员，依法治国必须抓住领导干部这个关键少数，单位中的班子成员更是少数中少数，关键中的关键。考核内容上应将地区、行业、单位法治建设实效和领导干部个人法治素养考核结合起来。地区、行业、单位的法治建设状况与领导干部个人的法治素养密切相关，领导干部依法履职状况直接影响本单位的工作，尤其单位主要领导的法治观对于所在单位的法治状况起到关键作用。因此，对于领导干部法治素养的考察应将其所在地区、行业、单位的法治建设状况和个人的法治素养结合起来看，既要考察所在地区、行业、单位的法治状况，也要考察领导干部个人的法治素养。目前全国有一些地方在绩效考核中设置法治的项目，有些地方单独设置依法行政的考核，这些评价结果都可以通过一定的方式转化为对单位主要领导的法治素养考核的组成部分。对于那些还没有开展针对单位的法治考核的地方和部门，需要加强该部分工作。在对地区、行业的法治状况考察中，应更加重视社会机构的评价。例如，中国政法大学法治政府研究院自2013年连续开展全国100个城市的法治政府建设状况的评估，中国社会科学院法学研究所开展的行政透明度观察等项目，都是学术机构本着客观、中立的原则进行的横向比较，可以作为法治建设实效考核的参考。对于领导干部个人的法治素养，至少包括两个方面，法治思维和法治能力，前者指的是领导干部在法治理念的基础上，运用法律原则、法律制度对所遇到的问题进行分析、判断，形成结论的思想过程。后者指的是领导干部运用法治方式进行决策、处理问题的能力和行动。对于法治思维的考核重在法律知识、法治观念和思维方式的考察，可以直接考核法治知识，知法是守法的前提，对于一些通用的、基础的法律知识可以进行知识性考察。对于法律观念和思维方式的考察则可以利用情景模拟等方式评估领导干部的权力思维、权利思维、民主思维、程序思维、规则思维、逻辑思维、公平思维、证据思维等等。领导干部个人的法治能力考核则可以通过考察法治建设实绩、情景测试、个别访谈等方式结合起来考察。设置科学、系统的法治考核体系，注重考核方式的多样化和可操作性。建立包括日常考核，任职、提职、转任、离任考核在内的全方位、全过程、系统性的考核体系。在现有的绩效评价中设置或者增加法治考核的比例，例如，在现行的领导干部述职报告中设置依法履职状况项目。在任职、提职、转任的考察中都应增加考核法治的内容。在考核方式上，设置包括考试、问卷调查、个别访谈、个案分析、查阅资料档案等多种形式的考核方式。例如，在行政复议和行政诉讼中，通过个案可以反映出涉案单位的法治状况，对于案件的情况可以做个案分析，尤其通过败诉案件，可以更加直接反映单位中存在的法治问题以及主管领导的法治观念。与本地区法制办和法官、检察官等从事法律工作的人员的个别访谈可以比较真实地反映主要领导干部法治素养。当然，考核不是目的，领导干部法治考核结果只有落到实处才能够发挥作用。在选人、用人上应将其法治素养作为必须考虑的因素。优先提拔法律素养高、依法办事能力强的领导干部，对于不守法、滥用权力、民主意识差、程序意识缺失的领导干部要通过组织约谈等方式及时进行警示和批评教育，缓用或者不用，严重者要给予处分。如领导干部对于重大违法行为负有直接领导责任，故意拒不执行法院生效判决等情况，可以实行一票否决。

本文转自《学习时报》（2015年9月21日）

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