祁志伟 | 中国数字政府建设历程、实践逻辑与历史经验

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中国数字政府建设历程、实践逻辑

与历史经验

祁志伟，管理学博士，中国人民大学公共管理学院讲师、博士后研究人员

原载《深圳大学学报（人文社会科学版）》

2022年第2期

摘

要

信息技术的融合发展推动政府行政实践的不断变革。随着信息化浪潮在世界范围内影响力的不断增强及信息技术的迭代升级，数字政府已逐步成为推进国家治理体系与治理能力现代化的基本形态，因此，从“全过程”视角揭示政府信息化发展的建设历程、实践逻辑与历史经验尤为必要。改革开放以来，我国数字政府发展先后经历了政府信息化筹备与普及阶段、电子政务建设阶段以及数字政府建设阶段，在政府信息化和现代化过程中取得了显著成就，数字政府建设目标更加清晰，信息技术实施架构和制度基础日益完善。以信息化推动国家治理体系与治理能力现代化、坚持“先试点、后推广”的政策行动、设置“规划式”发展议程是我国数字政府建设全过程所遵循的实践逻辑；而党和国家重视数字政府建设、理论创新与实践创新并重、坚持“渐进式”发展则是我国数字政府建设实践所积累的宝贵历史经验。

关键词

数字政府；信息化建设；国家治理现代化；发展历程；实践逻辑；历史经验

信息技术的融合发展推动政府行政实践的不断变革，而无论发生何种形式上的变迁，数字政府均被视为政府信息化、电子化和数字化的总称[1]，且已被世界各国普遍接受，成为政府治理领域的基本术语。因为“化”字具有“变化着”的客观特质，故有必要探究并厘清中国数字政府的“信息化和现代化”过程。根据《2020联合国电子政务调查报告》显示，我国电子政务发展指数排名提升至全球第45位，其中，作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数跃升至全球第9位，达到“非常高”水平[2]。同时，《数字中国发展报告（2020年）》也指出，我国信息技术创新能力持续提升，在全球创新指数排名中从2015年的第29位跃升至2020年的第14位，整体上取得了较为显著的成效。那么，我国数字政府建设究竟经历了哪些发展阶段？是在什么样的时代背景下进行的？发展过程中又形成了何种实践逻辑、取得了哪些历史经验？尝试解释和回应这些问题，对于系统性检视我国数字政府的全过程内涵具有实质性意义。

一、信息技术及其全球化浪潮

（一）信息技术与现代性

      信息技术发展对国家现代化的重要性毋庸置疑。尼古拉·尼葛洛庞帝（Nicholas Negroponte）在《数字化生存》一书中指出，“计算不再只和计算有关，它决定我们的生存”[3]，在以信息DNA为特征的人类生存环境中“信息拥有者”更具优势地位，同时，“信息社会的传播活动具有天然倾向性——掌握政治、资本及技术优势的社会行为体，会在信息表达和传递过程中占据有利位置，生成广泛而强大的影响力”[4]。法国学者西蒙·诺拉（Simon Nora）在20世纪70年代就预测了信息技术对社会的深刻变革作用，他于1978年在《社会的信息化》中写到，计算机同远程通讯技术的结合，即“远程数据处理”，开辟了一个全新的天地，传输着信息和权力[5]。80年代，阿尔温·托夫勒（Alvin  Toffler）在《权力的转移》中同样认为，“权力正在向信息拥有者手中转移，拥有网络上信息强权的人和国家，旋转着未来世界政治经济格局的魔方，而未来世界政治的魔方将控制在拥有信息强权的人手里，他们会使用手中掌握的网络控制权、信息发布权，利用英语这种强大的文化语言优势，达到暴力、金钱无法征服的目的”[6]。

      与此同时，信息技术的入场加速推动了信息化浪潮对全世界的席卷过程，无论在形式还是内容方面，均创造出了一种新的国家和社会治理形态，技术融合与信息传播带来了一种历史性、划时代的特性，即“现代性”。“现代性以前所未有的方式，将我们抛离了所有类型的社会秩序的轨道，从而形成其生活形态。在外延和内涵两方面，现代性卷入的变革比过往时代的绝大多数变迁特性都更加意义深远”[7]。构建于信息技术之上的现代性，不论是以“技术为中心”抑或以“权力为中心”，其构成的特定时空社会结构不再拘泥于单一国家层面，而是超越国家、民族、地域和社会边界的全球性关系链接结构[8]，“并打造了一种在任何单个国家都无法茁壮成长的欣欣向荣的领域”[9]。事实上也构成了新技术在全球泛在领域搭建“推力—拉力”网络结构的先决契机。

（二）信息技术的全球化浪潮

      世界范围来看，工业革命催生了大规模工业社会，而陷于“信息不全”和“资源竞争”的僵局，工业社会滋生了诸如环境污染、重复制造、产品过剩以及工人失业等严峻危机，亟待一场深刻的社会变革，信息技术正是在此背景之下应运而生。20世纪90年代，信息时代的社会图景与技术形式逐步清晰和具体化。以美国政府宣布的“国家信息基础结构：行动纲领”（简称为“NII”计划）为标志，“信息高速公路建设计划”被提上日程。美国Internet风靡全球，让更多的人意识到，人类正由农业时代、工业时代向信息时代转变，未来社会是建立在“信息高速公路”之上的社会，信息技术引发的实物竞争将会在国家（地区）、区域和行业之间加速推进。与此同时，Internet的问世在很大程度上提升了发达国家自身的国际竞争力和信息资源垄断地位：一方面，信息技术的应用促使发达国家国民生产总值不断翻倍，推动生产、生活发生质的变化；另一方面，“全球信息基础结构”建设构想在政治上得到了进一步确立，其技术标准事实上已成为国际标准，其他各国的信息架构均与此有关联。而Internet内在的设计特征也将美国的命运与信息基础结构紧密地联系在一起，国际社会之间竞争的焦点开始转向信息社会领域。短时间内，日本、加拿大、法国以及英国等国家纷纷开启“信息高速公路计划”，与美国实现信息接轨。

      从我国的实践来看，一方面，改革开放以前，我国经济增长方式以粗放型为主，高能耗产业居多、生产力水平低下是当时我国工业化过程面临的现实问题。改革开放以后，中央领导同志深刻认识到西方国家已从工业革命转入信息社会，这对中国“四化”建设来讲，既是机遇，也是挑战，促使我国不得不加速信息化发展。另一方面，“全球信息基础结构”战略构想的设计与美国“NII计划”的出台，在全球政治和经济领域产生了广泛影响，日益激烈的信息空间资源争夺要求中国必须汲取近代历史的深刻教训，及时抓住信息技术全球化的契机。基于上述发展形势和国际背景，20世纪末的20年，我国政府对信息技术网络发展给予充分关注，高瞻远瞩地提出了“中国国家信息化基础结构”战略构想，全面开启了信息化建设工程。

二、中国数字政府建设历程

从我国政府信息化和现代化的探索与实践角度而言，“数字政府是指在现代计算机、网络通讯等技术支撑下，政府机构日常办公、信息收集与发布、公共管理等事务在数字化、网络化的环境下进行的国家行政管理形式”[10]，也是政府利用新技术、新工具、新思路进行改革与发展的必然结果。回顾我国数字政府建设的发展历程，1949年新中国成立到1978年十一届三中全会召开之前，在政策层面仅有“科学技术”一词，为了加快现代化发展，国家聚焦于如何将科学技术进步与国家发展战略相结合。利用计算机进行“科研计算”的模式逐步在人口统计、气象、电力、地震监测等领域展开，主要服务于经济社会发展过程中的科学研究和实际生产生活问题处理。其中，1956年编制完成的《1956-1967年科学技术发展规划纲要》是比较系统性的政策行动方案，对我国各项科技事业的发展产生了极其深远的影响。整体来看，改革开放之前，我国政府信息化建设仅停留在个别领域的初步尝试，尚未形成系统框架和模式。

（一）政府信息化筹备阶段（1978-1992）

      改革开放以后，我国开始尝试在经济管理领域推进信息化建设，这一阶段也被称为“政府信息化筹备阶段”，着力以政府经济管理领域产业发展重心转移为行政理念，以自我开发与国外技术引进为目标。1980年代初期，我国国民经济进行了较大调整，以市场经济为取向的经济体制改革，本身也推动着一定范围内的政治改革。国家顶层设计层面主要通过领导人重视、政策宣传和成立领导小组的形式推动政府信息化建设（见表1）。1986年，时任全国人大常委会副委员长李铁映在江苏省电子振兴领导小组成立时的讲话中强调，“应该研究全社会的信息化发展，这样会带来社会的管理信息化以及人民生活的信息化”。该发展阶段是我国在政治、经济和社会领域向信息化迈进的初步探索，在“四个现代化”建设的背景下，高层大力推动计算机信息技术的发展及应用，在短短10余年时间内从政策设计、保障机制、发展模式以及人才培养等方面完成了初步架构，使我国信息技术开始由研究制造逐步转向普及应用发展。同时，中国政府信息化建设在汲取西方国家“工业革命”经验的基础上，集中发展现代化的信息系统：（1）电子信息技术应用逐步向邮电、银行、电网、铁路、公安、财税和军事等领域探索发展；（2）信息技术产业服务对象开始瞄准国民经济、“四化”发展和社会基本服务领域。

（二）政府信息化普及阶段（1993-1998）

      我国政府信息化建设正式起步于1993年，以启动“金字号”重大信息工程和成立国家经济信息化联席会议为标志，这一时期也被视为我国政府信息化的普及阶段（见表2）。我国从国家信息化顶层设计、领导人推动、机构改革与发展规划制定等方面明确了信息化的方针、任务目标以及“统筹规划、国家主导；统一标准、联合建设；互联互通、资源共享”的原则，探讨了政府信息化建设的系列政策和措施，商贸领域信息化被列入重点建设工程[11]。为了保障我国信息化可持续发展，党中央加强集中统一领导，中央和地方政府都明确了信息化工作在经济社会发展中的重要地位，并成立了专门的决策参谋机构，以为国家信息化体系建设和信息化工作实施提供政策建议。全国信息化工作会议的召开与国家“九五”规划的出台及信息化工作的部署，成为我国信息化发展的里程碑事件。

（三）电子政务建设阶段（1999-2016）

      1999年实施的“政府上网工程”和2000年国务院颁发的《全国政府系统OA建设2001-2005年规划纲要》提出建立“三网一库”的电子政务框架，自此，我国正式进入电子政务建设阶段（见表3）。政府信息化进入了全新的整体规划和发展阶段，明确了将电子政务作为今后一个时期我国信息化工作的重点，确立了“政府先行，带动信息化发展”的指导思想，强调了电子政务在我国信息化进程中的重要地位，在应用层面开始逐步向纵深发展。

      1.电子政务平台架构建设

      这一阶段，我国电子政务平台架构建设得以全面推进和纵深发展。2002年开始，逐步形成由1个门户网站、2个平台、4个基础数据库和12个业务系统组成的电子政务发展框架。2006年《国家电子政务总体框架》的出台，标志着我国电子政务建设进入全面推进、深化应用的新阶段[12]，开始探索推进“一站式”、“一窗式”和“政民互动”服务[13]。电子政务已成为国家治国理政、建设服务型政府的重要手段，政策法规更加完善，迈入科学化、规范化、整体化和制度化建设的新阶段。

      2.电子政务政策试点与建设成效

      由国务院办公厅和科技部牵头组织实施、中央六部委和地方政府参加的中国“电子政务应用示范工程”全面启动，该项目要求加强县级政府政务公开及政务服务试点和评估工作，建立和完善县域电子政务服务平台，平台由电子政务网络、政府网站、业务管理系统、应用及数据服务中心和信息安全保障体系等组成，进一步推动了我国电子政务向前发展。电子政务应用全面支撑政府部门履职和服务。“十二五”以来，我国在电子政务信息共享和业务协同方面取得重大突破，业务信息共享率平均达到50%以上，电子政务服务覆盖率增长明显。2013年，工业和信息化部信息化推进司印发《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》，为我国电子政务深化发展指明了方向，电子政府服务领域开始借助“云计算”技术工具进一步提升发展质量，这也是政府治理体系与治理能力发生质变的显著标志。为了推进电子政务进阶发展，国家先后成立国家互联网信息办公室、中央网络安全和信息化委员会等领导和议事协调机构，大力推动大数据发展和“互联网+”行动计划。2016年底，《“互联网+政务服务”体系技术建设指南》出台，向地方政府各部门提供了“互联网+政务服务”在平台技术架构、服务内容、一体化办理、信息共享、供需信息收集以及监督考核等方面的统一性技术指导。

总体而言，这一阶段的政府事务信息化建设以政府管理现代化为行政理念，以提高行政效率为目标，把重心逐步放在信息公开、政民互动与“互联网+政务服务”等方面，“相比传统政务管理，政府事务信息化和网络化对政府工作人员提出了更高的专业技能要求，把知识信息与智能化设备结合起来，高效处理非程序化事务、复杂程度高的工作”[14]，这也表明我国电子政务建设目标更加明确，方向更加清晰，在我国经济和社会发展全局中进入一个新的发展阶段。

（四）数字政府建设阶段（2017年至今）

      数字政府是数字时代背景下电子政务迈向深化应用的新阶段。党的十九大报告提出建设“数字中国”，从国家顶层设计层面提出了“数字化”概念，为我国数字政府建设提供了方向和指南。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确指出，要“推进数字政府建设，加强数据有序共享”，这是我国首次在国家层面的文件中明确了“数字政府”的建设要求，“‘数字政府’在中央层面的政策文件中是一个新的政策概念”[15]，实现了我国电子政务向数字政府的跨越性一步，也是我国加快数字政府建设的一个战略信号。

      1.数字政府目标定位

      数字政府作为数字中国的重要组成部分，是推动数字中国建设、助力经济高质量发展和优化营商环境的重要引擎。数字政府将云计算、区块链、5G网络以及人工智能等新型技术应用于政府大数据采集、加工处理、分析挖掘以及智能服务等环节，推动信息资源的整合、开放与共享，使电子政务从数字化、信息化向智能化转变。我国统一的国家政务服务平台和国家数据共享交换平台已经逐步建成，“省级行政许可事项实现网上受理和“最多跑一次”的比例达到82.13%，全国一半以上行政许可事项平均承诺时限压缩超过40%”{1}，为推动数字政府建设奠定了坚实的基础，我国已进入全面建设数字政府阶段，也是数字政府构想的明确转化阶段。

      2.数字政府发展议程规划

      党的十九大以来，为了进一步推动“数字政府”战略发展，国家部委和省级政府以政策行动方案为抓手，加快建设智能化数字政府，构建统一的国家电子政务网络体系。工信部、中央网络安全和信息化委员会办公室等十部门联合印发《5G应用“扬帆”行动计划（2021-2023年）》（工信部联通信〔2021〕77号），旨在推动5G技术在基于数字化、网络化、智能化的政府建设中的应用创新，打造信息技术、通信技术和运行技术深度融合的数字政府新生态。与此同时，2021年12月27日，中央网络安全和信息化委员会印发《“十四五”国家信息化规划》，部分省级政府也已出台并公开数字政府建设相关规划计划、方案意见（见表4）。

3.数字政府制度保障

      随着“数字政府”的发展思路在国家政策文件中被明确提出，各省级政府陆续成立了数字政府建设领导小组，明确了领导小组的主要职责、组成人员、工作机构职责、领导小组会议制度、领导小组办公室会议制度、重大事项研究报告制度、督查督办及信息报送制度等。数字政府政策实施以来，省级地方政府利用手机终端实现了民众网上业务查询和办理，将社保、教育、交通、户籍以及住房等众多民生领域内的业务转移至手机端，“健康码”的应用则是近两年来数字政府公共卫生应急治理中智能化的典范。此外，各地区将“好差评”政务服务平台建设作为数字政府发展“软环境”的重要标杆，网络一体化平台已经成为群众办事的主要渠道。根据《数字中国发展报告（2020年）》的数据，截至目前，31个省级政府已构建起覆盖省、市、县三级以上的政务服务平台，政务服务“村村通”覆盖范围持续扩大，为推进地方数字政府建设提供组织保障。

      4.数字政府数据治理

      数据治理是推动国家治理体系与治理能力现代化的基础。“在数字政府治理模式中，数据的存在就是数字政府治理的存在，数字政府治理以数据治理的方式渗透和伴随社会生活的整个过程”[16]。截至2020年11月底，已有23个省级政府（占比71.90%）和31个重点城市（占比96.9%）明确了政务数据统筹管理机构[17]，专门服务于本地数字政府建设。我国数字政府建设在政策设计、数据管理机构以及系统应用方面逐步向纵深发展。

三、数字政府建设的实践逻辑

改革开放以来，我国通过信息现代化推动了经济社会等诸多领域的现代化。数字政府的全过程建设充分表明，我国在探索符合中国国情且适应全球信息化形势的数字政府建设路径方面积极作为，数字政府建设目标更加清晰，信息技术实施架构和制度基础日益完善。而从我国数字政府历经的4个建设阶段可以发现，自“四化”概念被提出以来，与之相关的政策设计、指导思想、制度规范与治理模式等进一步延伸了数字政府现代化的内涵和适用场景。20世纪80年代至今，以“信息技术—政府结构—客观环境”为界面的数字政府建设从多维视角诠释着我国数字政府建设的实践逻辑，事实上也构成了我国推进国家治理体系与治理能力现代化的基本遵循。

（一）以信息技术推进国家治理体系与治理能力现代化

      “信息化已成为现代经济的一种资源，我国应予充分重视”[18]，信息化构成了实现现代化的基本条件。随着互联网和数字技术的介入，社会信息化已成为改革开放以来我国实现“现代化”的典型实践，形成了以信息化为中心的驱动治理逻辑和信息技术应用及转型的实践路径。一方面，信息技术的迭代更新对政府内部“条—块”结构和治理体系进行了优化和重塑[19]，完善了传统政府治理的理念、模式和方法；另一方面，政府信息化建设、电子政务和数字政府建设本身即是社会信息化的体现。

      1.以“信息化”推动政府治理现代化

      以广义信息化为中心的驱动治理是20世纪末我国政府治理现代化的实践逻辑。改革开放以后，党和国家领导人充分认识到“信息化”在推动经济社会发展中的重要性，提出了信息化建设任务和重点工程，并确立了信息化指导思想，着重解决好信息化和工业化、信息化与跨越式发展之间的关系。国民经济和社会发展第十个五年计划明确提出：“以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展”。信息化成为检视科学技术与生产力关系的主要指标之一。以信息化为中心的驱动治理全面展开，涉及农业、煤炭、石油、粮食、邮政、航空、气象等多个行业领域，主要解决经济社会中的热点问题。整体来看，20世纪末的20年，信息化已成为支撑国家现代化的关键动力。

      2.以互联网技术推动政府治理现代化

      1999年“政府上网工程”实施以来，以互联网信息技术为中心的驱动治理逐渐成为我国政府治理现代化的基本模式。首先，政府内部引入互联网信息技术的实践，进一步将改革开放以来普适层面的“信息化”聚焦于政府信息化。政府信息化的概念内涵、基本形态、实践方式等成为支撑政府职能转型和模式转化的现实依据。其次，互联网技术构成了政府现代化的重要组成部分。传统政府管理模式向电子政务转型过程中，互联网信息技术的主要功能在于：（1）驱动政府内部结构转型。政府上网工程实施以来，通信和信息技术改变了传统政府的层级结构和集中管理方式，构建起扁平化的结构体系；政府部门间、政府与市场以及社会之间的边界被打破，利用信息流重组政府治理模式。（2）政府机构改革力度和广度进一步拓展，政府公务人员从互联网平台获取资料的途径、方式和效果更趋现代化。政府机构信息采集、交换和发布逐步走向数字化、网络化和标准化。（3）信息技术推动政务公开，“互联网+政务服务”成为政府信息收集和发布的常态化模式和重要窗口。

      3.以数字技术推动政府治理现代化

      随着公共管理对象的日趋复杂，数字政府逐渐成为当前和未来政府的基本形态，“互联网、大数据和人工智能等技术正在深刻地改变着政府治理体系、能力、结构与价值”[20]，数字技术驱动政府治理体系与治理能力现代化的实践更加有效。首先，数字政府形态的构建以多元技术融合与支撑作为基础架构，政府职能体系优化过程中注重对互联网、大数据、人工智能、5G技术、物联网以及区块链等的建立健全及运用。其次，数字技术驱动的外在效应包括界面创造、主体关联、管理制度优化、规则创新以及整体政府塑造；微观层面主要包括业务应用、公共支撑、数据资源与基础设施等。最后，数字政府推动决策科学化和精准化。云计算、人工智能的应用依赖于算法在数据处理中的基本运用，同时，标准化、系统化和自动化的运行方式致力于收集、分析和处理海量信息，为不同场景中的公共政策制定提供科学依据和样本数据。

（二）坚持“先试点、后推广”的政策行动

      政策试点是政策试验的一项创新性过程[21]，我国政府信息化和现代化的历程表明，“先试点、后推广”的政策行动是我国数字政府建设的另一个重要实践逻辑。改革开放以后，政策试点在中国经济社会发展中逐渐推开，并成为地方政府治理创新中风险预防的关键手段[22]。

      1.政策试点机制依靠中央政府的推动力

      “四化”概念提出以来，我国经济社会整体层面的“信息化”被提上日程，由于地区差异客观存在，通过“先试点、后推广”的政策扩散过程使得政府信息化实践框架逐步完善成为现实选择。结合我国数字政府的全过程来看，“先试点、后推广”的实践逻辑旨在探索具有中国特色的政府信息化、现代化治理之道，以确保决策的科学性和可持续性，形成具有区域性参考价值的政策试点机制。中央政府作为数字政府政策试点的推动方，主要通过数字政府政策顶层设计和试点谋划，统筹推进政府信息化同经济发展、区域可持续发展及其他领域的信息化建设相衔接；同时，中央政府还对试点成果进行直接或间接推广，并就数字政府试点成果围绕内容、标准化、时间和方式等维度提出明确要求。

      2.政策试点机制强调央地政府协同

      政府信息化建设启动以来，政策试点机制在各阶段均得到了适用和推广，包括“信息化示范工程”、电子政务公开和政务服务试点、政府信息化评估试点等。从试点过程来看，政府信息化建设和电子政务阶段，央地协同紧紧围绕“政府先行、以信息化带动工业化”的指导思想，由中央政府和科技部牵头组织实施，中央政府各部门及个别地方政府参加“电子政务应用示范工程”，逐步形成包括国务院办公厅、科技部、国家税务局以及北京市、上海市、青岛市等在内的有条件、有基础和有示范性的部门和地区[23]。数字政府建设的部分实践也体现了“自下而上”的试点思路，在形成经验的基础上实现央地协同目标。一方面，广东、福建等作为数字政府建设先行先试的省份，其试点机制和经验构成了非试点地方学习的驱动力；另一方面，党的十九届四中全会对数字政府建设提出战略性目标和远程规划，地方政府“先试点、后推广”的实践主要围绕首席数据官制度、跨省通办、政府网站集约化、不见面审批和“互联网+政务服务”等试点方案进行，形成可管可控、治理有效的地方经验，并在凸显地方强推动和强学习的试点机制基础上，与中央政府层面数字政府规范化和标准化的政策推广方案协同。

（三）设置“规划式”发展议程

      我国数字政府建设呈现出明显的“规划式”特征。党和政府根据政府信息化建设目标和资源，设置“规划式”发展议程，系统化聚焦建设议题推进数字政府建设。我国数字政府四阶段的建设历程表明，党和政府注重对政府信息化建设的顶层设计与长期规划，把政府上网工程、电子政务与数字政府建设融合于国家治理体系与治理能力现代化的建构之中，形成了以规划促发展的实践逻辑。

      1.“规划式”发展议程类型

      “规划式”发展的议程设置主要分为4种类型：（1）中央委员会历次报告中关于政府信息化或数字政府建设的宏观性和长期性的总基调（见表5）；（2）在国民经济和社会发展规划中设置政府信息化建设规划议程，并与其他各领域的规划形成协同发展目标；（3）以“国家信息化规划”的政策议程形式对一段时期内国家数字政府建设的目标、内容、主体、过程和评估方式等进行专门性、系统性和科学性的设置（见表6）；（4）地方政府（包括省、市、县三级）根据数字中国和数字政府建设的整体性要求，对本地数字政府建设作出系统全面的发展议程设置。

2.“规划式”发展议程目标

      “规划式”发展议程设置使得政府治理目标更趋明确。政府信息化筹备和普及阶段的规划目标在于推动信息技术的广泛应用，电子政务阶段“规划式”发展的目标在于构建“三网一库”的电子政府框架，数字政府阶段的规划目标重在依据数字技术进行行政管理制度和规则构建。在已设置好的规划议程框架下，各级政府部门、各行业、各地区积极响应，制定出符合自身发展要求的总体规划方案，并提出建设目标、治理机制和制度设计等。以规划促发展的实践逻辑，在我国已取得较为丰硕的研究成果和实践效应。

四、数字政府建设的历史经验

改革开放以来，党和国家在推动政府治理信息化和现代化过程中取得了非常显著的成就，同时，在实践中不断创新和拓展，积累了宝贵的历史经验。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》从历史发展角度强调了坚持党的领导、坚持理论创新和坚持开拓创新的重要性。上述诸经验也是对我国国民经济和社会发展，包括数字政府建设在内的多项实践的经验总结，对于当前和未来数字中国的整体性建设具有参鉴价值。具体而言，我国数字政府建设形成的主要历史经验如下。

（一）党和国家重视数字政府建设

      党和国家领导人重视是我国数字政府建设的重要经验。改革开放至今，我国之所以能够开创政府信息化和现代化的全新局面，关键在于党和政府高度重视数字政府的建设和发展。在我国政府从信息化筹备和普及阶段向以“互联网+”、大数据和人工智能为中心的数字政府阶段演变的过程中，党和国家的政策顶层设计、集体决定与规划议程等构成了具有根本性质的历史经验；而党和国家领导人的重视和支持则是直接性历史经验。

      根本性历史经验的产生源于党和国家对国际形势的审时度势和对国内现实需求的积极满足。20世纪90年代以美国“NII计划”为标志而掀起的“数字化、网络化、国际化”浪潮，通过“以点至面”的扩散方式实现了权力转移和场域结构重塑，由此，适时而全面地把握契机、化解挑战与顺应全球信息化浪潮成为我国加速推进政府信息化建设的重要历史经验。一方面，党和政府高瞻远瞩地制定了国家信息化基础结构战略构想，逐步完成了政府上网工程、电子政府发展框架和全国政务服务一体化平台建设；另一方面，国家层面提出了“四化”发展的目标，在时间和空间维度，将政府信息化建设贯穿于整个现代化事业中。

      直接性历史经验的产生主要源于党和国家领导人对政府信息化和现代化的重视和支持。我国数字政府建设的全过程充分表明，高层重视对国家治理体系与治理能力现代化具有至关重要的作用。从政府信息化筹备阶段开始，党和国家领导人就在不同场合、以不同形式表达对政府信息化、电子政务与数字政府建设的重视，主要体现为以下形式：（1）在全国代表大会、政治局专题会议、工作座谈会、高峰论坛、世界互联网大会等会议上的讲话；（2）现场考察、实地走访和对国外宣传；（3）党和国家领导人同代表团、负责部门及负责人谈话；（4）党和国家领导人的专门性题词；（5）党和国家领导人在新闻媒体、报纸和书刊等载体上的专题性发文；（6）党和国家领导人对相关研究成果的批示；（7）政策文件、专题报告等。

（二）坚持理论与实践创新

      坚持理论与实践创新是推动我国政府信息化和现代化的核心动力与重要历史经验。党和国家坚持以理论创新探索数字政府实践的逻辑和规律，以实践创新作为引领信息化建设和数字化转型的主要抓手。我国数字政府建设的历史与成就充分表明，理论创新与实践创新相辅相成、互为补充，理论创新为实践创新提供方向和指南，而实践创新又为制度理论创新提供基础场域。

      1.坚持系统理论创新

      21世纪之前，我国政府信息化建设的系统理论创新主要形成了3个方面的经验：正确认识工业化和信息化关系；准确把握政府引导和市场驱动关系；科学处理国民经济、社会信息化与政府信息化关系。21世纪以来，电子政务和数字政府建设阶段，理论创新的经验在于以“政府引导和市场驱动关系”为基础，将政府机构改革与行政管理体制改革等作为推进政府治理现代化的系统延伸。与此同时，数字政府建设演进、转型与发展始终坚持对治理理论的多维创新。政府信息化建设阶段的重点是如何普及信息化技术概念及其应用，强调信息技术在政府治理中的嵌入及其效率的提升，因此，新公共管理理论、新公共行政理论、治理理论、企业家精神、无缝隙治理理论、行政生态理论等都被用于揭示政府信息化的时代背景和发展动因。电子政务与数字政府建设阶段以来，政务服务、政民互动与服务型政府构建成为治理的重心，传统“封闭型”结构逐步向“开放型”结构转型，与之相关的数字政府形态、数据信息共享、数据安全与制度规范等凸显了对治理理论的可持续创新，尤其强调对过程和结果的诉求。尽管存在具体形式的变迁，但“条—块”结构始终都是政府治理领域难以避开的现实，因此，科层制理论及其内涵延伸与边界拓展历来是被探究和创新的焦点。此外，随着数字政府形态的演变及场景调适，政府绩效评估理论、科层制理论、数字治理理论、整体性治理理论、界面理论、生命周期理论和社会资本理论等均被用来作为阐释数字政府可持续建设的创新视角。

      2.坚持实践创新

      坚持实践创新的历史经验主要集中于政策执行、技术升级和机构改革带动实践等3个方面（见表7）。政策执行创新着重凸显具有指导性、规划性和方向性的政策执行成效；技术升级贯穿于数字政府建设全过程；政府机构改革融合新技术、新工具的外在形式和转化形态，以政府上网为例，主要形成了三方面经验：（1）服务工具开发。政府网站以“建设服务型政府，加强和创新社会管理”为出发点，在政府信息公开、在线办事、公众互动等方面呈现出新亮点[24]。政府网站经历了OA系统建设，开通在线访谈、民意征集、领导信箱、在线咨询、投诉举报与网上信访沟通等公众互动渠道。（2）治理功能升级。政府网站改版升级成为政府政务公开和公共服务供给的有效手段。实践创新以政府上网工程作为突破口，通过技术升级和网站优化，进一步改进政府工作方式、规范政府行为及强化自身监督；同时，政府网站作为链接政府与群众的窗口，逐步形成了服务城乡居民、扩大人民民主、便于企业办事和推动先进文化建设的政务平台。（3）模式创新。模式创新是推动数字政府创新的关键驱动力，相对于传统政府单主体治理模式而言，当前数字政府与新型智慧城市建设中形成了政府与社会资本合作运营模式（PPP模式）、政府购买模式以及企业投资运营模式等。此外，政府机构改革推动实践创新主要以政府治理目标转换、场景应用、驱动力量和数据观念更新作为整体性特征。

（三）坚持“渐进式”发展

      “渐进式”发展既是我国数字政府建设的实践规律，也是历史经验。“渐进式”发展符合我国重视政策试点的特色，在治理实践中有利于实现风险预防和稳中求进的双重目标。“渐进式”发展的历史经验主要源自政府信息化建设目标、平台架构、治理机制与制度规范等层面。目标层面“渐进式”发展的经验集中于由“提高行政效率”向“转变政府职能、建设人民满意的服务型政府”和“推进国家治理体系与治理能力现代化”稳步进阶。平台层面着力以“金字号”工程作为政府信息化建设的基础，通过信息技术迭代升级和互联网应用，积极推进政府上网工程、政务服务一体化平台、数字政府基础层、应用层和端口层综合数字化平台建设。从治理机制的经验来看，政府信息化建设和电子政务阶段主要依靠工具应用“两步走”实现政府现代化目标，一是依托政府门户网站推动信息公开；二是依托页面搜索引擎的方式实现信息互联、互通和政民互动目标。进入新时代以来，数字政府建设通过界面治理，业务服务逐步数字化和无纸化，“一网通办”政务服务在时间、空间向度上不再受限。治理机制层面的“渐进式”发展还表现在政府治理结构的转型方面。以信息公开和数据共享为例，信息技术的兴起构建了全新的政府形态，政府现代化的治理结构依次由封闭型、半开放型向开放型转变。在应用场景上，政府信息化阶段以“条”为主，部门内部信息化、半自动化，以政府职能优化作为驱动力；电子政务阶段以“块”为主，启动政府门户网站建设，公民参与成为提高政务服务能力的主要驱动力；数字政府建设以来，以“条—块”协同为主，数据驱动和多场景应用成为常态。制度规范作为数字政府改革和发展的重要保障，在政策出台、国家管理部门更名、规划编制、数据管理机构和领导小组设立、信息安全规范制定以及技术伦理治理等方面实现了“从无到有”“从有到优”的拓展性发展，这些形式和内容伴随着政府现代化的过程而不断完善和丰富，形成了“渐进式”发展的多元历史经验。

注：

{1} 参见:《国家互联网信息办公室发布<数字中国发展报告（2020年）>》,http://www.cac.gov.cn/2021-06/28/c_1626464 503226700.htm,2021-10-28.

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