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万 毅│论检察机关集中管辖制度
摘 要
检察机关集中管辖制度是指某一检察院集中管辖特定类型案件的制度。按照管辖案件类型的多少，可将其具体划分为单一类型的集中管辖与复合类型的集中管辖。集中管辖在我国司法实务中应运而生具有深刻的体制原因：或为破除地方行政干预，或为整合诉讼资源，提升检察机关专业化办案程度。但因其突破了传统刑事诉讼法所奉行的级别管辖和地域管辖原则，故而存在着降低诉讼效率、导致捕诉分离、减损检察权整体运行质效等技术层面的合理性问题，以及冲击法定法官原则等制度层面上的合法性问题。对此，须将集中管辖的本质解释为专门管辖，并在这一基础上，思考和探索集中管辖制度在技术层面上的改革完善及其未来走向。
作者简介
万 毅
最高人民检察院检察理论研究所法治前海研究基地研究员、四川大学法学院教授
本文刊载于《社会科学》2021年第11期
我国检察机关的审判管辖制度即地域管辖和级别管辖，在总体上呈现出“两个一致”特点：一是检、法一致。刑事审判管辖制度，本质上乃确定刑事案件在横向上之地域及纵向上之级别究竟该由何地、何级法院行使审判权之制度安排。因而，刑事诉讼法在立法技术上采取的是“倒推法”，即，刑事诉讼法仅规定法院之管辖权限，并以此为基准锁定审前阶段行使批捕权和审查起诉权的检察机关以及行使侦查权的公安机关之管辖权限。加上《人民检察院组织法》确立的检、法对等设置原则，使得我国检察机关的地域和级别管辖权限与法院完全一致；二是案件管辖与行政区划一致。由于我国各级司法机关是按照行政区划来设置的，检察机关的司法辖区与政府行政区划高度重合，因而，检察机关的级别管辖与地域管辖均与行政区划保持一致。但是，上述特点近年来开始有所改变：一是以未成年人犯罪案件的指定管辖为契机，检察机关开始尝试对特定类型的案件实行集中管辖；二是自中共十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的改革目标以来，“两高”先后启动了建立跨行政区划法院和跨行政区划检察院的改革试点。从检察机关改革试点的情况来看，目前采取的方案是将之前作为专门检察院的铁路运输检察院改造为跨行政区划检察院，进而对特定类型的案件实行集中管辖。例如，上海市人民检察院就将上海市人民检察院铁路运输分院改造为上海市人民检察院第三分院，并集中管辖八类案件。实际上，无论是针对未成年人犯罪案件实行集中管辖，还是建立跨行政区划检察院对特定类型案件实行集中管辖，这种由某一检察院集中管辖特定类型案件的模式，已经突破了传统刑事诉讼法所奉行的级别管辖和地域管辖原则，从而使得理论上和实务中对于这种集中管辖制度的合法性和合理性一直存有较大争议。如果说之前因为检察机关实行集中管辖的案件类型较少、覆盖面不宽，基本局限于未成年人犯罪案件，因而理论上的质疑之声尚且不大，但随着近年来跨行政区划检察院的设立以及检察机关集中管辖的案件范围陆续扩大到金融犯罪、知识产权犯罪、环资犯罪等，对这一制度实践的质疑和批评之声也变得越来越大。然而，纵观学界现有的研究成果，无论是支持抑或反对的观点，似乎都仅仅聚焦于该制度的法理正当性或者实践合理性，简单地强调其中一个方面的价值，而缺乏对该制度在法律定位上的准确把握。正基于此，本文尝试梳理检察机关集中管辖制度的由来、现状及存在的问题，并从法理层面澄清集中管辖制度的法律定位，在此基础上系统解决检察机关集中管辖在实践运行中遭遇的各种问题。
一、检察机关集中管辖制度之现状检视
根据检察机关集中管辖的案件类型的多少，可以将当前实践中运行的集中管辖制度分为两种类型：
第二种是复合类型的集中管辖。即，该检察机关针对多种类型案件实行集中管辖。目前依托铁路运输检察院改造而来的跨行政区划检察院便属于该类型。之所以改革初期即选定将铁路运输检察院作为设立跨行政区划检察院的原型和基础，一是因为铁路检察院的设置原本就没有对应的行政区划，因此，其本身就具有跨行政区划的特性，天然适合被改造为跨行政区划检察院；二是因为铁路检察院办案量不饱和，“涉铁案件逐年大量萎缩，导致铁检办案司法资源严重浪费”，因此，在传统涉铁路案件之外，让其集中管辖特定类型的案件，可以提升铁路运输检察院作为制度资源的利用率。
作为跨行政区划检察院，其集中管辖的案件类型往往以“必要性”为前提，所谓必要性，即根据案件情况确实有实行跨地区办案的必要。对所谓必要性的认识和理解不同，各地的具体规定又略有不同，由此导致跨行政区划检察院的受案范围并不完全一致。以上海市检察院第三分院为例，该院依托原上海市检察院铁路运输分院而设立，管辖的案件类型为：上海市第三中级人民法院审理的跨地区重大民商事诉讼案件；上海市知识产权法院审理的知识产权类诉讼案件；上海市海事法院审理的海事诉讼案件；上级人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件；跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件；民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事案件；海关所属侦查机关侦查的刑事案件；上级人民检察院指定管辖的其他重大案件。
由此可见，单一类型的集中管辖往往系基于专业性标准，而复合类型的集中管辖则以“必要性”为前提。当然，上述类型区分只是相对的，实际上，随着检察机关办案专业化要求的提升，更多类型的案件实行集中管辖已成必然。因而，未来必定会有更多的检察机关由单一类型的集中管辖走向复合类型的集中管辖。此外，跨行政区划检察院亦并非都实行复合类型的集中管辖，也有实行单一类型集中管辖的跨行政区划检察院。以郑州市铁路运输检察院分院为例，该院集中管辖的案件就颇为单一且更具特色。经河南省检察院指定管辖，郑州市铁路运输检察院分院集中管辖黄河流经郑州段的环境资源案件，因其集中管辖环境资源类案件，如果参照各级法院近年来成立的环资法庭，将其称之为“环资检察院”亦未尝不可。
从历史和现实角度观察，集中管辖在司法实务中的应运而生，有着广泛的实务需求背景和深刻的体制原因：
其一，检察机关实行集中管辖的目的是为了破除地方行政干预。诉讼法上设置管辖制度之目的，在于以事前确定办案权及办案机关的方式来实现案件办理程序的公正性。但如前所述，我国司法辖区与行政区划高度重合，而司法机关的人、财、物长期由地方行政机关主管，因而实务中司法机关办案难免受到地方行政机关的各种影响，难以保证办案程序和结果的公正性。基于此，在司法机关的办案过程受到干预甚至可能影响司法公正时，就有必要突破普通管辖规则而构建跨行政区划的办案机制，而集中管辖正是实现和构建跨行政区划办案机制的重要手段，因为，只有实行集中管辖，才能让部分检察机关突破原有辖区而将其管辖权限延伸到其他行政区划内发生的同类案件，如此方能在事实上形成跨行政区划办案的机制。以环境污染案件的办理为例，环境污染案件大多具有跨区域性的特征，尤其是在河流环境污染案件中，“上游排污、下游污染”是常态。此外，环境污染案件的行为主体多为公司、企业等社会组织，对当地的经济发展有着重要的影响，这使得“以GDP为核心的政绩观不可避免地将部分已经构成犯罪的行为纳入地方保护的范围”。在办理此类案件时，当地检察机关可能面临着两个方面的难题：“第一，地方保护倾向十分明显，当地检察机关易受干扰；第二，政出多门，九龙治水，当地检察机关有心无力。”所以，类似案件由检察机关跨行政区划受理和办理有一定的必要性，而对该类案件实行集中管辖正是实现跨行政区划办案的重要手段和方式。
其二，集中管辖可以整合诉讼资源，提升检察机关专业化办案程度。在实行集中管辖的部分案件类型中，有的具有跨地域性的特征，例如河流环境污染案件，流域内的检察院往往都有管辖权，极易发生管辖权争议以及遇到难题时的相互推诿。故而，对该类案件实行集中管辖，可以有效避免管辖权分散可能产生的分歧与争议，从而整合检察资源，提高诉讼效率。同时，对部分案件实行集中管辖，也是为了提升检察机关自身的专业化办案水平。最高人民检察院《2018－2022年检察改革工作规划》明确提出检察官要 “着力培育各项专业能力，加强对办理互联网、金融、知识产权等新领域、新类型案件的培训”。例如，由于环境污染破坏案件本身具有专业化和复合性等特点，实践中普遍存在着取证与举证难度大的问题，在这种背景下，对环境污染案件实行集中管辖，由部分检察官相对固定地办理该类案件，长此以往，可以显著提升这些检察官在该业务领域内的证据收集、审查和法律适用的能力，提高该类案件的办案质效。实际上，考察检察机关集中管辖制度的历史发展，最初之所以提倡对未成年人犯罪案件实行集中管辖，目的和初衷正是保证该类案件办理的专业化水准、提高办案质量和效率。
由上述分析可见，检察机关集中管辖制度创设的初衷和目的存在着比较明显的逻辑分野，即，单一类型集中管辖在实践中出现主要是基于办案专业化的要求和考虑，往往是因为某一检察院在长期办理特定类型的案件中积累了比较丰富的经验和专业人员，因而由其集中管辖该类案件可以提升办案质效；而复合类型集中管辖(主要是跨行政区划检察院)的出现，则是基于破除地方行政干预、确保司法公正的考量。但是上述两个目的在实践中并不矛盾，甚至是相互促进的，以跨行政区划检察院为例，虽然最初创设跨行政区划检察院的目的主要是破除地方行政干预，但在长期集中管辖特定类型案件的过程中，该院也会积累办案经验和人员，逐渐提升办理该类案件的专业能力，提高办理该类案件的质效。
二、检察机关集中管辖制度合理性
与合法性分析
客观地评价，检察机关集中管辖制度在实践运行中对于提升办案质效确实成效显著，但并不能据此否认该制度在法理和实践层面存在的问题。目前理论界和实务界对于集中管辖制度的认识和争论，存在着一些误区，实有必要予以澄清。
检察机关实行集中管辖制度，赖以存在的法理基础是检察一体原则。根据检察一体原则，检察机关被视为一个上命下从、上下一体的整体，表现在检察权的运行上就是：一方面上级检察长对下级检察官承办的案件享有指挥、监督权，另一方面上级检察长可以对下级检察官承办的案件行使职务收取或移转权，从而替代或更换案件承办主体。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第22条明确规定上级检察院可以指定下级检察院集中管辖特定类型案件。这种指定管辖权限被视为上级检察院对下级检察院行使指挥权的一种方式，下级检察院亦因此取得了对特定案件的集中管辖权。
但问题在于，最高检的司法解释并未明确上级院指定下级院集中管辖的基本原则和具体内容，尤其是适用范围。虽然目前实践中部分地方检察机关通过内部规范性文件、公检法联席会议纪要等方式对检察机关集中管辖的范围作出了一些规定，但具体范围仍然不够明确。实务中，在具体案件发生后需要集中管辖时，往往采取“一案一指定”的做法。以北京市人民检察院第四分院为例，根据《北京市人民检察院第四分院案件管辖的规定(暂行)》的规定，在原来的铁路运输检察院管辖范围之外，增加了下列案件：跨地区的重大职务犯罪、重大民商事监督案件、中级人民法院所管辖的环境资源保护和食品药品刑事案件以及北京市检察院指定的其他案件。这几类特殊案件实行集中管辖的前提是案情应当达到“重大”的程度。如此一来，某一案件是否属于北京市人民检察院第四分院管辖，首先需要判断其是否“跨地区”或“重大”，但对于究竟何为“跨地区”“重大”，无具体明确的标准，实务中则只能由作为上级院的北京市人民检察院来判断、裁量，并经由“一案一指定”的方式和程序交由北京市人民检察院第四分院管辖。
然而，实务中的这种个案审批式操作模式可能会对检察机关现行的办案机制造成一定的冲击，主要表现为：
一是可能降低诉讼效率。当实践中的个案发生时，是由犯罪地公安机关先行立案侦查，待侦查终结后再将案件移送同级人民检察院即犯罪地人民检察院审查起诉；犯罪地人民检察院在审查起诉中发现该案可能属于集中管辖的案件类型的，再由犯罪地检察院向上一级检察院报告该案情况；上一级人民检察院经研究，认为案件当属北京市人民检察院第四分院集中管辖的，则通过指定管辖的方式指令犯罪地人民检察院将该案移送北京市人民检察院第四分院。由上述案件流程可知，这种个案审批式操作模式充斥着多方机构之间的汇报、请示、研究、批准、移转等繁琐环节，这些繁琐的程序环节，在实务操作中大大降低办案效率，从而与集中管辖制度提高办案效率的初衷相悖。
二是可能导致捕、诉分离。2019年最高人民检察院以内设机构改革为契机推动了检察权运行机制向捕、诉合一制回归。据此，对同一刑事案件的批捕、公诉及相关诉讼监督职能原则上应当由同一检察院内的同一检察官负责。然而，检察机关集中管辖在实践中采用的个案审批式操作模式却可能导致案件在审前阶段出现捕、诉分离的情况。这是因为，当前各个地方所采行的集中管辖制都依赖于指定管辖来实施，而上级检察机关的指定管辖，往往发生在审查起诉阶段，这就可能出现审查批捕阶段仍由犯罪地检察机关行使批捕权，到了审查起诉环节才根据上级院的指定管辖指令将案件移送指定检察院集中管辖的情况。显然，实践中这种“分段负责、酌情指定”的操作模式，必然造成该案办理过程中的捕、诉分离问题。
三是减损检察权整体运行的质效。实践中的这种个案审批式操作模式，不仅导致捕、诉人员的分离，还容易割裂检察权的整体运行机制，减损其运行质效。这是因为，案件移送指定检察院管辖后，一旦发生需要退回补充侦查等程序回流的情况，就会遭遇程序上的障碍，原因在于：被指定管辖的检察院并不能直接对应、衔接该案的侦查机关，而只能通过原检察院来对公安机关行使相应的诉讼职权，这就导致该案件的诉讼职权实际上分割成由两个检察院分别行使，在程序回流中必然相互牵扯、衔接不畅，势必影响检察权整体运行的质效，一旦出现错案，也容易因为权责不统一而影响责任判断和追究。
或许正因为意识到可能产生上述问题，最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》第22条第二款中明确规定：“对前款案件的审查起诉指定管辖的，人民检察院应当与相应的人民法院协商一致。对前款第三项案件的审查逮捕指定管辖的，人民检察院应当与相应的公安机关协商一致。”显然，最高人民检察院在此试图通过前置与法院和公安机关的协商程序，来解决个案审批式操作模式在实践中可能导致的捕、诉分离问题，变“个案指定管辖”为“类案集中管辖”。但问题在于：一方面，检察机关内部个案审批制的弊端仍然难以克服，因为，对于某一案件究竟是否属于集中管辖的对象和范围，例如是否“跨地区”或“重大”，并无法经由与法院或公安机关的协商一致即可获得解决，仍然需要依循检察机关内部请示、汇报、审批的程序流转；另一方面，从实践中的做法来看，审查逮捕的类案指定管辖，即使与相应的公安机关协商达成一致意见，但公安机关在侦查环节并不能做到对该类案件也实行集中管辖，仍然是由不同的公安机关立案侦查后，再移送指定检察院审查批捕以及审查起诉。如前所述，一旦发生需要退回补充侦查等程序回流情形，就可能遭遇程序障碍而衔接不畅，进而影响检察权运行的整体质效。
(二)制度层面的合法性问题
当然，法理上对于检察机关集中管辖制度的最大争议，可能还是来自于其对传统法定法官原则所造成的冲击。所谓法定法官原则，是指“何等案件由何位法官承办之问题，必须事先以抽象的、一般的法律明定，不能等待具体的个案发生后才委诸个别处理，否则，司法行政只要控制少数的法官，再令其承办重要敏感案件，则法官独立性原则也成空谈。”在当今主要法治国家，法定法官原则已经被公认为是“公正审判”原则的必要内容和必备标准，并受到普遍的尊重与遵循。为了贯彻和落实法定法官原则，各主要法治国家的刑事诉讼法纷纷设定了严格而具体的司法管辖制度，以期通过事先确定法院及法官审判权的方式，彰显司法的形式公正性。
然而，检察机关集中管辖制度施行，却可能对法定法官原则造成直接冲击，原因在于，虽然从表面上看《人民检察院刑事诉讼规则》第22条通过所谓“类案指定管辖”的方式解决了检察集中管辖制度的合法性问题，但实际上，其一，该条款实为最高检制定的司法解释而非立法，规范依据的效力位阶明显不足；其二，诉讼法上的指定管辖，实为立法上为解决实务中管辖权冲突或争议所预留之制度空间，系普通(地域或级别)管辖制度之例外，所针对者应为实务中管辖权有冲突或争议的个案。在这个意义上，指定管辖只能针对个案进行，而所谓的“类案指定管辖”却突破了上述原则，其合法性殊值质疑和检讨；其三，法定法官原则在诉讼法上的重要体现，就在于规范层面上设定严格的级别与地域管辖制度，即以审级和地域为标准来分配法院的审判权。但集中管辖制度的实施却要求以案件类型为标准来分配审判权，这就使得集中管辖制度与法定法官原则之间必然存在着一定的紧张关系。理论界有观点正是根据上述事由完全否定了集中管辖制度的合法性。那么，对于这一问题究竟该如何认识呢？
笔者认为，第一，集中管辖制度并不违反法定法官原则。集中管辖制度虽然与现行诉讼法上的普通管辖制度相冲突，但并不违反法定法官原则，这是因为，法定法官原则的精神和核心是制定明确的规则以事先分配司法权，避免在案发后再因人分案或因案择人；而集中管辖作为一项制度设计，虽然在分配司法权的标准上与普通管辖制度有区别，但同样是以明确的规则和标准来事先分配司法权的，并不会出现因人分案或因案择人的问题。例如，根据《北京市人民检察院第四分院案件管辖的规定(暂行)》的规定，跨地区的重大职务犯罪、重大民商事监督案件、中级人民法院所管辖的环境资源保护和食品药品刑事案件以及北京市检察院指定的其他案件，均属于北京市人民检察院第四分院的管辖范围。实务中北京市人民检察院第四分院只能根据该事先确立的规范性标准决定是否能够管辖案件。换言之，集中管辖制度的案件管辖范围和标准，仍然是事先确立的、统一的、规范化的。因此，集中管辖制度与法定法官原则的精神并不冲突、更不矛盾。
第二，集中管辖制度所强调的以案件类型为标准来进行案件管辖的观点，其实更接近或类似于组织法上的专门法院及专门检察院，因为，普通法院及检察院与专门法院及检察院的区别，并不在于组织构造或者程序流程的不同，而恰恰在于案件管辖范围——普通法院及检察院负责管辖的是普通刑事、民事和行政案件；而所谓专门法院及检察院负责管辖的则是特定类型的案件，如知识产权法院仅审理知识产权案件，军事法院及检察院管辖的是现役军人犯罪的案件以及法定的民事案件，等等。因此，普通法院及检察院与专门法院及检察院之间，实为普通与特别、一般与例外之关系。亦因此，从本质上而言，集中管辖制度，在价值和技术层面所坚持和倡导的，乃是一种特殊的专门管辖制度，是普通管辖制度之例外。从这个角度讲，将集中管辖制度与普通法院及检察院所遵循的管辖制度相提并论，本身就是不恰当的，若再以集中管辖制度违背普通管辖制度为由来否定集中管辖制度的合法性，就更不妥当。因而，与其反复追问集中管辖制度是否会与法定法官原则和诉讼法上的普通管辖制度相冲突，不如追问在普通管辖制度之外另行创设集中管辖这种专门管辖制度是否有其独特价值？而对于这一问题，前文关于检察机关集中管辖制度在实务中应运而生的原因部分的论述，其实已经给出了肯定的答案。
三、检察机关集中管辖制度的改革完善
与未来走向
经由前文分析，我们澄清了检察机关集中管辖制度的合法性争议，集中管辖与法定法官原则之间并不矛盾，同时提出了集中管辖制度应当归属于专门管辖制度的观点。其实，如果这一观点能够成立，则围绕集中管辖制度产生的各种争议和问题，都可以得到顺利解决。所以，现在的核心问题是，集中管辖制度究竟是不是一种专门管辖制度？
但是，按照我国的理论和实践，专门管辖只能由专门法院或专门检察院来对特定类型案件行使管辖权，且仅行使该类案件的管辖权，而不再管辖普通刑事案件。但在检察机关集中管辖的实践中，作为跨行政区划的铁路运输检察院尚且可称之为专门检察院，但对未成年人犯罪案件、金融犯罪案件、知识产权犯罪案件等行使集中管辖权的都是普通检察院，且除了上述专门案件之外，还对普通刑事案件行使管辖权。因此，如果严格按照专门检察院方能行使专门管辖权的制度逻辑，集中管辖最多只能称为“半”专门管辖。显然，实践与理论之间在此发生了冲突、矛盾，那么，对于这一矛盾该如何认识和解决呢？
对此，笔者认为，必须用历史和发展的眼光来看待和解决这一问题。实际上，不仅我国，包括现代刑事诉讼法起源地的法、德等国，其刑事审判管辖制度，都是在近现代社会这一特定历史时代和社会背景下产生的。虽然在近现代社会，随着自然科技的进步，交通和通讯工具已经取得长足发展，但与当代信息社会相比，仍然存在着较大差距。正因为当时交通和通讯工具的方式和能力有限，人与人之间联系不便，加上侦查机关的调查取证能力受到当时科技手段水平的限制，因此，刑事案件的管辖尤其是地域管辖无一例外均强调以犯罪行为地管辖为原则。这是因为，其一，近现代社会虽然极大地解放了生产力，但与当代相比，整个社会的人口流动性并不高，犯罪仍然多发生在熟人之间，而犯罪行为地往往也是被告人所在地和被害人所在地，在这种情况下，由犯罪行为地司法机关管辖案件，便于被告人应诉以及证人、被害人参与诉讼；其二，犯罪行为地往往又是犯罪现场所在地，而犯罪现场作为犯罪行为人实施犯罪的地点，证据相对集中，在侦查机关调查取证能力有限的情况下，犯罪现场就成为侦查机关调查、收集证据的重要途径和手段。侦查机关通过对犯罪现场的勘验、勘查，可以及时提取、收集大量证据，进而查明案情，正因为如此，近现代刑事诉讼法才明确规定以犯罪行为地为管辖地。但是，如今，交通和通讯工具高度发达，地域已经不再成为约束和限制人口流动的主要因素，当事人与其他诉讼参与人跨区域甚至远程参与诉讼活动，也已经不再是不可克服的难题。同时，伴随着当代自然科技尤其是信息科学技术的发展，侦查机关的调查取证能力也得到了大幅提升，刑事案件的基本侦查逻辑已经由“重建犯罪现场”走向“信息主导侦查”以及借助网络监控技术对犯罪嫌疑人进行“犯罪行为轨迹刻画”，在这一背景下，虽然犯罪现场仍然是侦查机关调查取证的重要手段和途径，但已经不如过去那般重要。在社会环境和条件已经发生重大变迁的背景下，刑事审判管辖制度，是否仍然需要坚持犯罪行为地管辖原则不动摇，已经成为一个值得反思和质疑的问题。此外，随着社会的进步与发展，社会分工越来越精细，新学科、新行业不断涌现，专门性知识大幅增量，使得各个行业的专业性门槛越来越高。相应地，司法机关办理相关专业领域案件的难度也越来越大，频频遭遇专业壁垒。为了与当代社会发展的精细化程度相适应，司法办案的专业化要求必然越来越高，司法职业内部分化出更为精细的专业化办案机构和主体，已经成为一种必然和趋势。而与这种趋势相适应的集中管辖这种“半”专门管辖制度，就具有了一定的功能优势：其一，由普通检察院在管辖普通刑事案件的同时兼顾部分专业性业务，可以节省设立专门检察院的制度成本；其二，由普通检察院兼办某些特定类型的案件，又能够提升检察机关办理特定类型案件的专业化水平。
因此，笔者认为，对于集中管辖这种“半”专门管辖制度，应当以更为开放和前瞻的眼光来看待，充分肯定其在新时代背景下的制度创新价值，并在这一前提下思考和探索其在技术层面上的改革完善举措，具体而言：
第一，检察机关集中管辖制度应当坚持管辖法定原则。从程序法定原则出发，集中管辖制度实不宜由公、检、法机关以协商一致的方式突破法律、自行授权，更不宜以类案指定管辖的方式来运行。这是因为，如前所述，指定管辖制度本身是为处理个案的管辖权争议而设，所谓类案管辖，实际是“以指定管辖为名、行集中管辖之实”，这种违背指定管辖制度立法目的的“擦边球”战术，实不宜提倡，恰恰相反，将集中管辖制度与指定管辖制度绑定、混淆在一起，正是造成理论上和实务中对集中管辖制度认识模糊的主要原因所在。实际上，既然在法理上应当将集中管辖制度定位为一种“半”专门管辖制度，那么，当然就应当按照管辖法定原则，由全国人大常委会来对集中管辖制度作出专门决定。考虑到我国幅员辽阔、地方差异大，在操作层面上，应当由“一委(监察委员会)两高(最高人民法院、最高人民检察院)三部(公安部、国家安全部和司法部)”经过审慎调研后，将拟实行集中管辖的地方检察机关及其管辖的案件类型和受案范围上报全国人大常委会，再由全国人大常委会以专门决定的形式予以公布实施。
第二，既然在法理上应当将集中管辖定位为一种“半”专门管辖制度，那么，就应当按照专门管辖制度的设立逻辑，实行侦查、审查批捕、审查起诉、审判的全流程集中管辖。换言之，只要全国人大常委会就检察机关集中管辖的案件类型和受案范围作出明确规定，那么，公安机关和法院自然应当在侦查阶段和审判阶段自动对标，对同类案件亦实行集中管辖(立案侦查、审判)。唯有如此，方能真正解决检察机关集中管辖在程序和技术层面上遭遇的各种问题。
结 语
虽然本文主要是从检察机关集中管辖制度的角度展开研究和论述的，但本文的结论，包括对集中管辖作为一种“半”专门管辖制度的定位，同样适用于公安机关在侦查阶段以及法院在审判阶段的集中管辖。同时，虽然集中管辖具有重要的时代创新价值，但作为刑事诉讼法基本制度之一的管辖制度向来“无小事”，集中管辖作为一种“半”专门管辖制度，仍然需要获得立法机关的明确授权，并在法治轨道内规范运行。笔者坚信，虽然当前集中管辖制度尚面临一定的合法性和合理性争议，但伴随社会分工的进一步发展以及信息化社会的来临，集中管辖这种“半”专门管辖制度，或将成为我国司法制度的“新常态”。
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