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最高法裁判观点：二轮土地延包违反“中办发［1997］16号”文规定的正当程序，无效！
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裁判要旨：行政机关处理农村土地承包法律关系时，应当依照当时有效的法律法规以及政策规定。《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号）是第一轮土地承包到期、第二轮土地延包启动的政策依据。李凤珍系涉案土地的第一轮承包主体，承包期限为1983年至1999年底，在第二轮延包工作启动之时尚未到期。按照《97年通知》中“大稳定、小调整”的原则，涉案土地未经“小调整”的正当程序，不具有“小调整”后的法律效果，其第二轮延包主体应与原第一轮承包主体保持一致。因此，在涉案土地承包属于第二轮延包的背景下，土地调整方案未经西郝村村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）政府和县（市、区）政府主管部门审批，就直接改变了涉案土地的承包人，没有法律依据。
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2019）最高法行申539号
再审申请人（一审第三人、二审被上诉人）李秀林，男，1960年3月10日出生，汉族，住山西省晋中市榆次区。
再审申请人（一审第三人、二审被上诉人）马俊生，男，1967年11月10日出生，汉族，住山西省晋中市榆次区。
共同委托代理人王红侠、杨转红，山西民力律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）李凤珍，女，1947年3月8日出生，汉族，住山西省晋中市榆次区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）晋中市榆次区人民政府。住所地：山西省晋中市榆次区迎宾西街133号。
法定代表人张鹏，该区区长。
被申请人（原审第三人）晋中市榆次区修文镇西郝村民委员会。住所地：山西省晋中市榆次区。
负责人冯玉武，该村委会委员。
再审申请人李秀林、马俊生因李凤珍诉晋中市榆次区人民政府（以下简称榆次区政府）土地行政审批一案，不服山西省高级人民法院（2018）晋行终347号、（2018）晋行终347号之一行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
榆次区政府于1999年作出榆次区修文镇西郝村村民李秀林、马俊生《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》，被申请人李凤珍认为该审批表侵犯其土地承包经营权，向山西省吕梁市中级人民法院提起本案诉讼，请求依法撤销该审批表。
山西省吕梁市中级人民法院（以下简称一审法院）一审查明：李凤珍是榆次区郭家堡乡西郝村村民，其丈夫宋英全在第一轮土地承包时承包该村包括“庙后”3.22亩、“曹洼地”（曹家地）1.09亩，“大墓”0.63亩土地，承包期限从1985年1月1日至1999年12月31日。1994年底至1995年开始第二轮土地承包。1995年1月1日西郝村委会（原西郝村经济联合社）与李秀林、马俊生分别签订《土地承包合同》，西郝村委会上报审批。《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中记载李秀林、马俊生为土地使用者，审批表还对承包土地地名、面积、范围、地类、使用期限作了记载。审批表确认李秀林、马俊生的承包土地包括“庙后”3.22亩、“曹洼地”（曹家地）1.09亩，“大墓”0.63亩土地。所属西郝村委会、郭家堡乡人民政府、原榆次市土地管理局、原榆次市人民政府在审批表上签章确认，未签署日期、签注意见。榆次区政府未给李秀林、马俊生送达土地承包经营权证，榆次区政府也不能确认审批时间。李凤珍、西郝村委会认为，审批表审批确认的时间是1999年，2016年7月18日从农经部门复制出审批表，李凤珍才知道政府的审批确认行为。西郝村委会对李凤珍主张的本案讼争土地是在第一轮土地承包期间李秀林、马俊生借种李凤珍的土地予以认可，认为是90年代中后期农村土地第二轮承包中西郝村委会为了收取“三提五统”、“农业税”方便，未经原承包人同意，未召开村民会议或村民代表会议，将讼争土地填报审批到李秀林、马俊生的名下。西郝村委会倾向维护第一轮土地承包户的权益，并在本案审理期间召开村民代表会议，作出第二轮延包土地承包使用权仍归第一轮土地承包农户的决议。
一审法院认为：西郝村委会对讼争土地在第一轮土地承包期间为李凤珍家庭承包，村委会未经原承包人同意上报审批到李秀林、马俊生名下的事实予以认可，榆次区政府的审批确认行为涉及李凤珍的土地承包经营权益，与李凤珍有利害关系，李凤珍提起撤销之诉，具备主体资格。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，”榆次区政府不能确认具体的审批时间，也未告知李凤珍诉权或者起诉期限，李凤珍认可2016年7月18日从保存机关复制出审批表才知道行政审批确认的内容，其于2016年9月2日提起撤销之诉，并未超过法定2年的起诉期限。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”根据上述规定，农村土地承包合同自成立之日起生效，同时依法设立土地承包经营权，县级以上地方人民政府审批确认、颁发土地承包经营权证等法律凭证，是对承包方取得的土地承包经营权进行登记造册，属于一种行政确认行为，该确认行为的基础法律关系是农村土地承包合同。在本案中，李秀林、马俊生与西郝村委会1995年1月1日签订《土地承包合同》，西郝村委会上报审批，榆次区政府审批确认李秀林、马俊生享有土地承包经营权，其基础依据是李秀林、马俊生与西郝村委会签订的《土地承包合同》。西郝村委会虽然根据第二轮土地承包的实际情况有倾向性意见，并对第二轮土地承包经营权作出决议，但此仅属单方意思表示，在未对涉及讼争土地部分与承包人依法解除《土地承包合同》或经人民法院确认《土地承包合同》无效的情况下，行政审批确认的基础依据《土地承包合同》仍然有效存在，故李凤珍请求撤销榆次区政府作出的审批确认行为的诉讼请求无事实与法律依据，理由不成立，依法应予驳回。榆次区政府的审批确认程序虽有瑕疵，但不足以撤销榆次区政府作出的行政审批行为。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出（2017）晋11行初56号行政判决，驳回李凤珍的诉讼请求。
李凤珍不服一审判决，向山西省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。
山西省高级人民法院另查明：1984年，宋英全（李凤珍的丈夫，2006年去世）承包了榆次区修文镇西郝村土地12.33亩，承包期至1999年12月31日；之后，宋英全将其承包的“庙后”（地名）3.22亩土地交由李秀林代耕，将“曹洼地”（又名“曹家地”）1.09亩、“大墓”0.63亩土地交由马俊生代耕。
山西省高级人民法院二审认为：人民法院审理与农村土地承包有关的行政争议案件，应当坚持依照法律法规，维护农村政策稳定、促进农村经济发展、保护承包人合法权益的原则。本案被诉行政行为是榆次区政府土地行政审批行为，该行政行为发生在我国农村土地第二轮承包期间，当时《农村土地承包法》和《物权法》尚未制定，规范承包行为及相关行政行为的主要依据是政策。1997年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定：“二、认真做好延长土地承包期的工作。在第一轮土地承包即将到期之前，中央就明确宣布，土地承包期再延长30年不变，...（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。...（三）承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好‘小调整’工作还应坚持以下几条原则：一是‘小调整’只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；...三是‘小调整’的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地”。上述政策规定被2002年《农村土地承包法》认可并作为农村土地承包的基本制度确定下来，应成为处理本案争议的依据。本案李凤珍为诉涉土地的第一轮土地承包人，承包期至1999年底，第二轮土地承包行为发生在第一轮土地承包期内，如果进行局部小调整，调整方案应当根据政策要求经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）政府和县（市、区）政府主管部门审批后方可实施。根据当事人提交的证据和已查明事实，诉涉《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》在调整方案未经该村村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）政府和县（市、区）政府主管部门审批的情况下，直接将李凤珍原承包的土地登记在李秀林、马俊生名下，改变了诉涉土地的承包权人，不符合当时的政策规定。榆次区政府在西郝村委会未提交第二轮土地承包方案及相关会议记录、决议的情况下，未尽到审慎审查义务，直接对包括诉涉土地在内的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》盖章确认，且未签署意见和日期，明显违反了政策规定和正当程序原则。一审认定事实部分有误，未区分正常延包土地与调整土地的不同情况予以分别处理，适用法律不当，应予纠正。诉争土地的承包权归属问题因西郝村在该村土地第二轮承包时未严格按照政策规定制定承包方案引起，依法应由该村村民大会或村民代表会议通过法定程序讨论决定，不属于本案的审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决：一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2017）晋11行初56号行政判决；二、撤销晋中市榆次区人民政府在李秀林、马俊生《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中对“庙后”3.22亩、“曹家地”1.09亩，“大墓”0.63亩承包地的审批行为。
李秀林、马俊生申请再审称，请求依法撤销二审判决，维持一审判决。主要事实和理由为：第一,西郝村的承包经营权纠纷可以归结为第一轮原承包人与第二轮承包人的纠纷。2010年，许多农户便因该纠纷以信访方式向镇政府反映解决，2011年马俊生等人便就该纠纷申请土地仲裁。在仲裁过程中李凤珍等人就已经明确知道争议土地登记在李秀林、马俊生名下，李凤珍提起本案诉讼已超过起诉期限。第二，二审法院查明的事实不清。李秀林、马俊生1995年1月1日取得争议土地的承包经营权的是基于正常延包，并不属于任意调整土地。李凤珍与李秀林、马俊生达成承包地转让口头协议后一起去发包方办理手续。发包方同意后在地亩簿上进行了过拨。此后争议土地的承包经营权由李秀林、马俊生享有，与争议土地有关的相关税费等相关合同义务均由李秀林、马俊生承担。第三，一审法院关于土地登记应当依据土地承包合同的论述正确，二审法院适用政策规定属于法律适用错误。
本院经审查认为：行政机关处理农村土地承包法律关系时，应当依照当时有效的法律法规以及政策规定。本案的核心争议为李秀林、马俊生承包的土地是否包含李凤珍在第一轮土地承包时所承包的部分土地，具体表现在被诉行政行为即榆次区政府1999年作出的李秀林、马俊生《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》是否具有合法性。榆次区政府作出被诉审批表时，正值我国农村土地第二轮延包期间，当时有关农村土地承包的法律法规尚不健全，《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年8月发布）、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2003年11月发布）、《中华人民共和国物权法》（2007年3月发布）等法律、规章尚未制定，榆次区政府对农村土地第二轮延包工作中的法律关系进行处理时，应当依据当时的相关国家政策。为保持我国农村基本政策的连续性和稳定性，进一步稳定和完善农村土地承包关系,中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月联合下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号）（以下简称《97年通知》），作为第一轮土地承包到期、第二轮土地延包启动的政策依据。其中，《97年通知》规定：“二、认真做好延长土地承包期的工作。……（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。（三）承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。（四）延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”
根据前述规定，李凤珍系涉案土地的第一轮承包主体，承包期限为1983年至1999年底，在第二轮延包工作启动之时尚未到期。按照“大稳定、小调整”的原则，涉案土地未经“小调整”的正当程序，不具有“小调整”后的法律效果，其第二轮延包主体应与原第一轮承包主体保持一致。因此，在涉案土地承包属于第二轮延包的背景下，土地调整方案未经西郝村村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）政府和县（市、区）政府主管部门审批，就直接改变了涉案土地的承包人。榆次区政府在没有有效证据证明涉案土地已按正当程序进行“小调整”的情形下，作出被诉审批表将涉案土地的承包权调整给非第一轮承包主体，没有法律依据。
关于李秀林、马俊生、榆次区政府提出李秀林、马俊生签订涉案土地承包合同可以推定被诉审批表具有合法性的主张，本院不予支持，理由如下：一、李秀林、马俊生签订的涉案土地承包合同，是被诉审批表作出的依据，但该合同记载承包土地的地名、四至、面积等基本信息并不明确，榆次区政府据此对被诉审批表予以确认，依据不足。二、西郝村委会倾向维护第一轮土地承包户的权益，并在本案原审审理期间召开村民代表会议，作出第二轮延包土地承包使用权仍归第一轮土地承包农户的决议。据此，考虑到李秀林、马俊生将被诉审批表作为其享有李凤珍部分土地承包权的有效证据，榆次区政府对李秀林、马俊生的前述主张亦予以认可，导致被诉审批表对外具有确认李秀林、马俊生享有李凤珍部分土地承包权之效力，故二审法院判决撤销被诉审批表中与李凤珍原承包土地重合的部分，并无不当。
综上，李秀林、马俊生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回李秀林、马俊生的再审申请。
审判长 袁晓磊审判员 聂振华审判员 李小梅二〇一九年一月三十一日法官助理 张海婷书记员 王绍莹
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