财政分权、金融分权与地方政府债务增长

               陈宝东  邓晓兰

作者简介： 

   陈宝东，西安交通大学经济与金融学院博士研究生

   邓晓兰，博士，西安交通大学经济与金融学院财政系主任，教授，博士生导师。

     (全文刊发：《财政研究》第5期）

论文简介:金融危机后，我国地方政府债务增长迅速，各地债务偿还的压力十分巨大，地方债务风险已经与房地产风险一并成为当下中国经济最大的两类风险。中国地方债务规模的迅速增长固然与其财政制度安排密不可分，但中国地方债务发展进程中金融机构的高度甚至过度参与，却提醒我们研究地方债务问题必须将金融制度安排也考虑在内。地方债务的借债主体为地方政府，权力的分成是地方政府行为的重要方面，两类制度安排的重点就聚焦到财政与金融分权制度的设计上。因此，本文从“财政——金融关联”视角，综合财政和金融分权两个因素诠释我国地方债务增长的逻辑，寻求化解地方债务风险的途径，进一步深化地方债务问题的研究。

    本文首先回顾了相关研究文献，发现已有研究围绕财政分权与地方债务增长进行了深入讨论，但研究结论却存在差异甚至相反的结论，一方面可能是由于变量选取的问题，另一方面可能是忽略了其他影响地方债务增长的重要因素，如金融分权制度的设计。接下来，本文对金融分权概念进行了界定，并梳理财政分权与金融分权的演变轨迹与阶段特征，2003年后，财政和金融分权制度的特征表现为财政预算内集权与预算外分权和金融显性集权与隐性分权，并结合这一特征分析提出了财政分权、金融分权对地方债务增长作用机理与假说，运用测算得到的各省地方债务数据，建立30个省份2005-2014年的面板数据验证了财政分权、金融分权与地方债务增长的关系，研究结论为：财政分权与金融隐性分权都促进了地方债务增长，后者还增强了前者对地方债务增长的正向作用；金融显性集权可以抑制地方债务增长，但并未削弱财政分权对地方债务增长的正向作用，分权的隐性化特征是造成地方债务增长的重要原因，财政分权是地方政府举借债务的“原因”，金融隐性分权则是地方债务扩大从“原因”变成“事实”的“载体”。

因此，控制地方债务规模的关键是对“财政—金融体制”改革的顶层设计，更重要的是从完善现有制度设计入手。财政和金融的分权制度设计初衷在于调动地方政府的积极性，这点值得肯定，但未来的分权制度要实现规范化、合理化，处理好财政预算内与预算外分权、金融集权与隐性分权的关系。具体地，完成地方政府部分事权上移，降低支出责任，完善地方税体系增加其预算内的可支配收入；降低金融隐性分权，加快地方性金融机构的市场化进程，发展地方债券市场，让地方政府能够通过规范化、市场化的方式借入资金。

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