《财政研究》||余应敏等：财政分权、审计监督与地方政府债务风险——基于2008-2013年中国省级面板数据的实证检验

       近年来，我国地方政府债务问题日益突出。根据国家审计署发布的《全国政府性债务审计结果》（2013年第32号），2010年年末至2013年6月30日，我国地方政府负有偿还责任的债务从6.7万亿元增长到10.9万亿元，增长率达62.2%；而根据近两年的统计数据，我国地方政府债务率均超过80%，尽管未越过监管红线、债务风险仍处于总体可控范围（楼继伟，2013；肖捷，2017），但随着穆迪、标普相继下调或拟下调我国主权信用评级，我国地方政府债务规模的快速增长已成为不争的事实。为了扭转地方政府债务不断扩张的趋势，2014年国务院发布第43号文，要求加快建立规范的地方政府举债融资机制，通过完善地方政府性债务统计报告和信息公开制度，以控制和化解地方政府债务风险。2015年全国人大颁布新《预算法》，要求通过限额管理等措施加强地方政府债务管理。上述政策的实施，促进地方政府形成较为规范的举债机制，建立起包括限额管理、预算管理、风险处置及日常监督等在内的一整套管理体系；但是也毋庸讳言，地方政府的一些“表外债务”尚未形成统一的口径，地方政府往往通过政府购买服务、政府引导基金和PPP等方式变相举债，隐性债务规模进一步扩大，地方政府债务风险高位运行（温来成，2017），风险形式日趋复杂化（刘尚希等，2018）。2017年财政部相继发布50号文和87号文，明令制止违法违规举债行为。

       政策的制订为我国地方政府债务风险的管理提供了指引，但解决地方政府债务问题，还应“治存量，开前门、关后门、修围墙”（贾康，2009），并尽快建立与政策相匹配的审批、监管、偿还、预警、惩戒等机制（贾东超、周巧洪，2015）。国家审计作为国家治理体系的“免疫系统”，具有“有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败”的基本职能，是国家治理体系的基石和保障，也是捍卫人民利益和国家安全的制度保障（刘家义，2012、2015）。那么，国家审计能制约地方政府的债务风险吗？若能制约，其制约效果如何？基于此，本文以我国财政分权为制度背景，从国家审计的角度，深度探讨财政分权、审计监督与地方政府债务风险之间的内在联系及其作用机制。

       本文主要贡献：（1）发现审计监督可以缓解由财政分权引致的地方政府债务风险，验证了国家审计所具有的风险治理职能。（2）结合外部治理环境和内部治理条件，综合分析财政分权与审计监督对地方政府债务风险的影响，丰富了地方政府债务风险管理方面的文献。

       关于地方政府债务问题的研究，一直是学术界关注的热点。早期的研究主要集中在对举债经济后果的争论上。如有些学者认为地方政府债务有利于推动公共基础设施建设（David，1970）、维持财政支出、弥补预算不足（Christine and Deepak，1972）；有些学者则认为地方政府举债减少了资本存量，降低了经济产量（Paul A. Samuelson，1972），无益于增加供给和促进经济增长（Martin S. Feldstein，1974）。而随着时代的变迁，债务问题已成为经济健康发展的一个掣肘，研究重点已开始转移到对地方政府债务问题的成因研究上。有学者指出，我国债务规模的扩张主要与4万亿投资计划（安春明，2009）、分税制改革（韩增华，2011）、工业化与城镇化（巴曙松等，2011；赵全厚，2011）、预算软约束（陈志勇、陈思霞，2014；姜子叶、胡育蓉，2016；王永钦等，2016）、官员晋升激励（蒲丹琳、王善平，2014；陈菁、李建发，2015）、土地财政（张曾莲、王艳冰，2016）等因素有关。当然，有些学者还提出了建立地方政府债务风险评估体系（何雪锋等，2015；刁伟涛，2016）及地方政府债务预警指标及模型（徐佳，2008；李春玲、郭靖冉，2016），同时给出了防范地方政府性债务风险的具体措施与建议（马海涛等，2011；潘志斌，2014）。

        根据以往的研究成果，本文拟结合外部治理环境“财政分权”和内部治理条件“审计监督”，探讨其对地方政府债务风险的影响。从财政分权的角度，有文献指出财政分权将导致省级城投债规模的增长（陈菁、李建发，2015），增加地方政府债务的融资规模（潘俊等，2016）。在债务规模与债务风险同向作用的情况下，财政分权对于地方政府债务风险的影响将具有显著的正向催化作用。而从审计监督的角度，有学者发现审计监督对于制约与监督公共权力（李江涛，2011）、抑制地方政府腐败（Liu and Li，2012）、抑制地方政府投融资平台债务的增长（蒲丹琳、王善平，2014）具有积极的影响。可以预见，审计监督将是抑制地方政府债务风险的一剂良方。因此，从三者的关系来看，财政分权对于地方政府债务风险的引发具有催化的作用，审计监督对于债务风险的扩大具有抑制的功能，同时也构成地方政府债务风险治理的重要举措。而财政分权、审计监督对地方政府债务风险的共同作用将会产生何种后果，仍需进一步验证。

        财政分权和审计监督分别作为政府治理的外部治理环境和内部治理条件，对地方政府债务风险具有重要的影响。本文将财政分权、审计监督与地方政府债务风险纳入同一分析框架，采用2008-2013年我国31个省级政府面板数据，实证检验财政分权、审计监督对地方政府债务风险的影响。研究发现：（1）财政分权程度越大，地方政府债务风险越大；（2）审计监督力度越大，地方政府债务风险越小；（3）财政分权对于地方政府债务风险的影响受到审计监督的制约，即审计监督对财政分权与地方政府债务风险之间关系具有负向的调节作用；（4）通过进一步研究，发现在风险较高的地区增加审计投入力度、风险较低的地区增强审计问责力度，更有利于调节地方政府债务风险。

       本文的主要建议是：（1）继续加大财政分权的改革。财政分权在服务地方发展、促进地方经济增长方面具有重要的作用，其设计本身是合理的。但从本文的结论来看，财政分权加剧了地方政府的债务风险。因此，建议本着财权与事权相匹配的原则继续加大对财政分权的改革，以优化财政资源配置，降低债务风险。（2）进一步明确国家审计的定位。国家审计的本质性职能不变，但职能的内涵与外延却随着经济社会的发展而不断变化（陈太辉，2008）。实证结果表明审计监督有利于抑制地方政府的债务风险，建议加大国家审计的投入力度与问责力度，建立起强力有效的风险管理与监督机制。（3）逐步完善地方政府债务的管理。目前国家对于地方政府债务已建立起包括限额管理、预算管理、风险处置及日常监督等在内的一整套较为完备的管理体系，但对于“表外债务”尚未形成统一的口径。建议加大对“表外债务”的管理，以进一步提高地方政府债务的公开透明度。