《财政研究》胡晓东等：基本公共服务均等化、财力均衡与增值税共享制度重构

基本公共服务均等化、财力均衡与增值税共享制度重构

胡晓东　　艾梦雅 

机理分析

  （一）财力均衡是实现基本公共服务均等化的必要条件

2017年中央政府与地方政府分别承担预算支出的14.70%和85.30%，表明地方政府在众多社会事务中承担大部分支出责任。其中基本公共服务支出占总财政支出的51.21%，而地方政府承担基本公共服务支出的95.77%，几乎负担其全部支出责任。

（二）转移支付制度均衡地区财力差异效果不明显

2013-2017年间，中央政府对地方的转移支付占地方财政收入的68.72%，地方政府对转移支付的依赖度很高。相关文献表明，该制度的均等化效果并不明显，主要原因是财力较弱地区的政府偏向于将一般转移支付资金用于经济发展项目上，而非用于为本地居民提供民生性公共服务上。同时，地方政府若想获取专项转移支付其本身须具一定经济实力，使得发达地区能够获得更多补助。税收返还制度在最初设计时主要考虑维护地方利益，与地方政府本身财力直接挂钩，并未考虑地方财力均衡。

（三）我国增值税分享制度导致地区间财力不均衡

1.增值税在税收收入中占主体地位

2008-2017十年间税收收入在中央和地方本级财政收入中的平均占比分别为93.37%和77.84%。税收收入直接决定着中央与地方财力大小，其中增值税、企业所得税及个人所得税三大共享税占中央财政收入比重68.74%，占地方财政收入比重的48.86%。共享税占中央与地方财政收入大部分，增值税则占了中央共享税的一半，占地方共享税2/3。为提升中西部地区自有财力，有必要发挥增值税设计在平衡地区间财力差距的作用。

2.增值税纵向分享制度导致“马太效应”

由于其他税种分配方案并没有变动，因此增值税划分比改变成为纵向分配问题主因。从省级层面看，分享比例不到45%的六省市中，除黑龙江外都位于经济相对发达的东部地区。重庆、四川等所需分享比例超过55%的六省市则位于中西部。说明由于各省市原有税收结构不同，过渡方案的五五分成不仅没有保持地方财力格局，反而使得东部地区在新的分享比例下获得更多税收，造成“马太效应”，损害了中西部地区的税收利益。

3.增值税横向分享方法造成“背离效应”

首先从三大区域来看，2011-2017年间，东部地区都为税收收入流入区域，而中部都为税收收入流出区域，西部大部分为税收收入流出区域；其次，从各省份来看，持续产生增值税净流入的省份中，5个位于东部，增值税收入流入规模占流入总额的68.99%。5个位于西部，其增值税流入规模仅占流入总额的9.74%。东部显然是增值税收入主要流入地区。持续产生净流出省份中，东部省份4个，占流出总额的36.67%。中部省份有4个，占总流出规模的40.78%。西部省份有4个，占总流出的14.52%。中西部是增值税收入的主要流出区域；最后，发现2016年增值税背离额相较2015年增长62.81%，这一现象背后主因是全面营改增后，增值税税基规模的扩大以及地方分成比例的提高，而我国增值税横向分享制度并没有随之改变，仍然按照生产地原则征收分配，直接导致增值税背离额急速扩大，进一步加大地区间不均衡。

为明确地方增值税收入、转移支付补助与基本公共服务支出的相关性，采用广义矩估计SYS-GMM模型进行实证，发现增值税收入对本地区基本公共服务支出有着正向作用，而转移支付效果并不明显，且所得税目前与基本公共服务呈负相关，现实条件是将分享合理、稳定的增值税收入纳入地方税体系。

同时以人口、消费和税收转移额之间的关系为研究对象，实证分析发现人口数量和消费金额对两税税收转移额都有显著影响，因此在设计增值税横向分配公式时应同时考虑两者。分别模拟测算消费地原则、居民数量原则以及综合因素原则下的横向均衡效果。若只考虑人口因素，东部会在原分配基础上出现大幅度税收转出，不利于调动东部地区的积极性；若只考虑消费因素，则居民消费能力和需求都较弱的中西部地区没有获益，没有达到扶持目的；发现权重为1/2人口加上1/2消费的综合因素分配原则最合理，兼顾东部效率和西部资源公平，将其引入增值税横向均衡机制。

借鉴国外增值税消费地、均等化征收分配的经验，提出优化增值税共享税制的建议：纵向分配上，长期以基本公共服务事权和支出责任为依据设计纵向分配比例，短期先调整中央与地方为40%：60%；横向分配上，利用权重为人口1/2加上消费1/2的综合比例进行省际间横向财力均衡。同时，配套提出转移支付制度改革建议，科学划分各级政府财政事权和支出责任，优化一般转移支付与专项转移支付结构，逐步取消中央税收返还，以推进地区间基本公共服务均等化。

胡晓东，中南民族大学管理学院副教授，硕士生导师

艾梦雅，中南民族大学管理学院硕士生

基金项目：

本研究得到国家自然科学基金资助项目《地方政府层级改革、政治资源与企业成长路径选择：基于“省直管县”的准自然实验》（71702194）、中南民族大学社科项目（中央专项立项编号：CSY19020）的资助。

（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）

全文刊发《财政研究》2019年第6期