《财政研究》刘尚希等|构建现代财政补贴体系理论研究（全文）

构建现代财政补贴体系理论研究

刘尚希　　傅志华　　李成威　　于雯杰 

内容提要

从政府与市场关系角度看，财政补贴是立足于促进人的全面发展，着眼于化解公共风险，规范和引导个体和集体行为的一种财政规则。从国内与国外关系看，补贴问题的核心是如何看待国家战略与国际公平竞争的关系。就补贴而言，国际之间从来就没有绝对公平，维护国家利益是第一原则，各国的国家利益和战略有差异，导致补贴总量与补贴集中领域不同。处在全球经济循环的不同地位，中国的补贴体系与西方发达国家必然存在重大差别。构建现代财政补贴体系，要从服务于国家战略目标、优化市场与发展环境与完善财政治理功能入手：一方面，基于国内国际两个维度对现行补贴进行评估；另一方面，以建立符合国际惯例的补贴体系为契机，对我国财政补贴体系进行系统性重构。

关键词：财政补贴　国际惯例　产业政策　国家利益

新中国的财政补贴始于20世纪50年代初期，有据可查的第一项补贴是1953年国家对絮棉商品给予5000万元经营补贴，补贴的目的是促进絮棉生产和商品流通，稳定物价，避免调价引起连锁反应。在计划经济时期，中国的补贴主要包括价格补贴、企业亏损补贴等，据统计，1961-1970年，中国财政累积补贴额为825.6亿元，占同期财政收入的18.7%。1978年，中国财政补贴的绝对量为160亿元，占财政支出的比重为14.4%。可见财政补贴是计划经济时期财政支出的一种重要方式。改革开放以来，为适应市场经济的发展，包括财政补贴在内的财政支出方式进行了大规模的改革，财政补贴对促进国民经济发展、保障和改善民生发挥了重要作用。但客观地看，我国的财政补贴还存在较多问题，亟待进一步深化改革，构建现代财政补贴体系。

在国际贸易争端中，财政补贴是容易引发争议的“高危”政策措施。只要出口国（地区）政府或者其任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持，都被认定是财政补贴，都有可能被其他国家“挑毛病”。然而，不管是成熟的市场经济主体，还是新兴的市场经济主体，都在实践着各种形式的财政补贴，有的比较“明显”，有的比较“隐匿”。什么是“合理”的财政补贴，大家都在寻求所谓的“国际惯例”。从一国内部角度看，财政补贴是政府为了实现国家利益和化解公共风险而运用的财政支出或收入工具和手段，是规范和引导个体和集体行为的一种财政规则。而从国际间的角度来看，财政补贴则是涉及国际公平竞争的制度安排。因此，现代财政补贴体系乃是全球化背景下，既符合国家长远利益和政府政策目标、又与国际惯例精神相一致的财政补贴体系。

一、构建现代财政补贴体系需要回答的理论问题：一个分析框架

探讨构建现代财政补贴体系理论，需要回答多方面的问题。按照中国哲学思维，这些问题可以归结为“道、法、术、器”四个层次。

（一）补贴之“道”：核心理念

“道”层面的问题回答财政补贴体系的核心思想和基本理念，从根本上回答“要不要补”的问题。关于“要不要补”的问题，貌似很简单，但也很复杂。至少有两个方面的关系需要处理清楚才能回答这个问题：

一是如何看待政府与市场的关系。由于补贴不管从哪个角度看都是政府对市场行为的影响，因此如何看待政府与市场关系是回答一切问题的前提。

（二）补贴之“法”：目标选择

“法”是以“道”为基础制定的不可违背的原则。从补贴的角度来看，“法”体现的是补贴的目标选择。

财政补贴目标考虑的因素较多，涉及到短期目标还是长期目标，补“短板”还是补“长板”，针对经济发展还是社会发展，促进“物”的发展还是“人”的发展，鼓励“出口”还是提高“竞争力”等一系列政策目标的选择和权衡。

（三）补贴之“术”：基本框架

“术”是行为与技巧，“术”以“道”为理念，以“法”为目标。从补贴的角度看，“术”是补贴的一系列控制变量，这些变量包括：补贴主体、补贴客体、补贴方式和补贴依据等。补贴主体是谁给补贴的问题，包括政府或公共机构等，也包括中央或地方；补贴客体是补给谁的问题，包括生产者或消费者，也包括国有企业或民营企业，补贴客体的选择还涉及到专享性还是普惠性；补贴方式是怎么补的问题，包括税收优惠、财政拨款、价格支持、财政贴息、投资基金、股权注入等；补贴依据是补哪里的问题，包括消费还是生产，也包括进口还是出口等。

（四）补贴之“器”：管理模式

通过预先设置的控制变量来达到既定的财政补贴目标时，输出的结果财政补贴的效果则往往会与目标有出入，即预想的目标与实际的结果存在较大的出入，或者出现相反的结果。这些都是由财政管理方式所决定的。当然左右财政补贴效果的因素很多，各种因素在管理方式中相互作用，导致结果的不确定性。

二、从政府与市场关系看财政补贴

对财政补贴的理解，应以整体观作为哲学基础，从公共风险的角度来定义。处理好政府与市场关系是一个重要的基础性问题，必须要有整体观。政府与市场并非对立关系，而是一个整体，共同的作用是化解社会共同体所面临的公共风险。

政府是一种化解公共风险的机制，市场也是一种化解公共风险的机制，两者并非对立的关系，而是一种分工合作的关系。政府之所以运用财政补贴，其目标是化解公共风险，使社会共同体面临的公共风险最小化，而不是社会福利最大化。

（一）从福利的逻辑转向风险的逻辑：财政补贴是化解公共风险的一种制度安排

从庇古的福利经济学开始，补贴的目的就是着眼于矫正外部性。这既考虑到公平，即通过补贴实现正的外部效应内部化；同时也有利于效率，即补贴有利于提高整个社会的效应和福利水平。但现实中的补贴公平与效率关系比在庇古福利经济学中的情形复杂得多。“居安思危”的风险意识是人类得以永续发展的基础，尤其是在风险社会更要有风险意识。风险社会是人类文明的新阶段，其基本特征是不确定性和公共风险。当前，社会共同体发展到了风险社会的时期，这是人类文明的一个新阶段，基本特征就是不确定性，不确定性就引发了风险，这个风险是基于个体与集体的，分为个体风险和集体风险，集体风险就是公共风险。个体风险当然是交给个体去承担的，集体风险也就是公共风险则必须由集体来承担，也就是由政府、由社会共同体来承担的。以公共风险作为财政补贴理论的逻辑基础，财政补贴的功能是防范化解公共风险。这与基于福利的理念形成的财政补贴理念完全不同。基于福利的财政补贴越多越好，补贴越大，福利越大，但这会导致财政的不可持续，陷入二元悖论；而基于公共风险的财政补贴目标则是风险最小化，应当是风险越小越好。从这个角度来说，财政补贴都是以公共风险来决定的，公共风险越大，提供财政补贴就越多，而不同类型的公共风险就会形成不同类型的财政补贴。直接由公共风险来推出财政补贴，就避开了个体偏好形成共同偏好的逻辑的陷阱。所以，与传统财政补贴理论一开始就建立在个体基础之上不同，公共风险视角的财政补贴理论是建立在集体基础之上。正是因为建立在集体的基础之上，财政补贴理论应以公共风险作为逻辑基础。从这个角度来定义，财政补贴是着眼于防范化解社会共同体公共风险的制度安排。

从风险的逻辑看财政补贴国际惯例，着眼于解决人类面临的共同问题、化解人类面临的公共风险是国际惯例的基本准则。由于财政补贴相关国际惯例是各方谈判和妥协的结果，各方能妥协的就是大家都面临、无法回避的共同问题，这个问题就是大家共同面对的公共风险。研发、环保、扶贫等方面的补贴之所以称为不可诉补贴，一个根本的原因是这些补贴是解决人类面临的可持续发展问题。因此，在这些方面或者立足于这些方面的补贴是争议最小的补贴，也是最符合国际惯例的补贴。

（二）从制度主义转向行为主义：财政补贴是引导个体和集体行为的一种规则

行为主义与制度主义的差别在于，任何行为都是外与内的综合，而制度主义只讲了外，没有讲内。靠外在的东西，实际上是机械唯物主义的观点，即一切靠制度去规范和约束。但如果不认可这套制度，就会变形，会隐匿，就会把这种行为方式加以转换，从公开变成地下了。这解决不了问题，且还会产生公共风险。人的行为是一个内与外的结合，这就是一个国家既强调法治又强调人治的原因。行为动机既有内在的东西也有外在的东西，是一个复合体。制度主义只讲了外，不讲内。行为主义不排除制度设计，行为主义指引下的制度是一种良性的、务实的制度，能充分体现各个利益主体的互动、信息传递、预期，让制度变得更加可靠，增强各方对制度的遵从度，提高制度的执行力，通过将各种不确定性以及风险因素纳入制度设计中来减少不确定性和防范化解风险，或将不确定性转化为可以预见的风险。从行为主义的角度看，财政补贴的实质是化解公共风险的一种行为规则。要了解财政补贴是如何化解公共风险的，就要了解公共风险是如何产生的。风险是人为的混合物。风险之所以是人为的混合物，是因为风险是人的行为导致的，这里的人包括作为个体的人和作为集体的人。

首先，个体行为的外部化会产生公共风险。经济中的个体行为外部化，社会行为中个体行为的外部化，都会转化成公共风险。其次，集体行为的脆弱性导致公共风险。集体行为的脆弱性体现为治理结构与不确定性的不匹配关系。一方面，社会系统的管理与制度不足，无法提供足够的力量来应对本应可以解决的风险；另一方面，复杂的社会制度又容易削弱集体行为应对风险的努力。再次，社会群体的高度关联性放大个体和集体行为产生的公共风险。尤其是在风险社会，人与人之间的联系更加紧密，不可分割。社会的分工，知识的分工，个体不同层次之间的冲突，都会导致不确定性，从而导致形成公共风险。

从以上角度看，提供财政补贴的根本目标是化解公共风险。这里的财政补贴并非是一个体现为物的概念，而是一种规则，是规范和引导个体和集体行为的规则。大家都负起责任来，公共风险就会减少，大家都不负责任，公共风险就会增多。社会共同体又有不同的层次，不同的人群，不同的区域，是多个维度的。各自承担个体风险的能力也不同，个体和集体行为的规则有助于分配和调节这些风险，就可以避免风险的积聚而形成公共风险。通过财政补贴，引导个体和集体行为，就能实现公共风险的最小化。

（三）从“物”的逻辑转向“人”的逻辑：财政补贴是促进人的全面发展的一项制度

从整体观视角和风险的逻辑来看，社会主义市场经济是对资本主义市场经济的扬弃。发展的人民性，使市场经济运行的逻辑发生根本变化，即由“资本逻辑”为主转向“人民逻辑”为主。虽然市场仍是资源配置的主要工具，并发挥决定性作用，但其资本逻辑置于人民逻辑之下，资本的野蛮性、嗜血性得到控制，劳动者在企业管理中既有劳动关系，也是企业的利益相关者，应纳入企业治理结构当中。劳动者地位不仅仅是作为生产要素——劳动力的提供者，按劳分配，获取工资收入，也可以成为企业管理的参与者、企业的股东，还可以成为企业技术进步的推动者和企业组织创新的主体。在人民逻辑下，劳资关系从对立走向统一。与为资本服务的资本主义市场经济不同，社会主义市场经济是为人民服务。此外，人民逻辑替代资本逻辑成为主导，也意味着发展的内生动力从以“物”为主转向以“人”为主，从主要依靠资源投入转向更多地依靠人的知识、技能、技术和创新。基于此，财政补贴的逻辑也应从“物”的逻辑，转向“人”的逻辑。

在资本逻辑主导下，发展方式以物为中心，是一种急功近利、见物不见人、为生产而生产的发展方式。这种发展方式片面认为经济发展的目的是增加利润和财富，而人只是依附于物的经济发展手段和工具，同时把自然看作是人可以无偿占用、任意宰割的对象。在这种背景下，财政补贴是“以物为中心”的，虽然短期促进了经济增长，但却以人的发展为代价。在新发展理念下，应该围绕“人是发展的最终目的和手段”，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为财政补贴的落脚点，解决“为谁创新、为谁协调、为谁与自然和谐共生、为谁开放、由谁共享”的问题。

综上所述，财政补贴是立足于促进人的全面发展，着眼于化解公共风险，规范和引导个体和集体行为的一种财政规则。

（一）核心是如何看待国家战略与国际公平竞争的关系

财政补贴首先服从于国家战略。从政府与市场关系的角度看，财政补贴着眼于化解市场主体面临的公共风险，这些公共风险也是国家战略实现过程中面临的风险。因此，从一国的角度看，财政补贴是服从于国家战略的。在德国《国家工业战略2030》中，有一段意味深长的表述，高度赞扬中国的做法：“在工业政策方面一个特别成功的国家是中国，……这一战略将市场经济原则与积极主动的国家政策结合起来，到目前为止已证明是最成功的。具有国际地位的公司已经在中国涌现，未来几年，这些公司可能垄断整个工业领域的技术，从而导致国际竞争大获成功。”这段话表明德国对政府运用补贴手段支持产业发展以实施国家战略的做法是高度认同的，而且他们也准备进一步强化这种做法。

财政补贴也要考虑国际公平竞争。从事国际交往和国际贸易，确实需要大家共同遵守惯例或准则，这也是维护国际贸易秩序的需要。在全球化的背景下，建设“人类命运共同体”也需要让渡部分国家主权。WTO《补贴与反补贴措施协定》（以下简称SCM协定）中关于补贴的分类通常被认为是国际惯例。乌拉圭回合将补贴分为禁止性的补贴（“红灯”）、可申诉的补贴（“黄灯”）和不可申诉的补贴（“绿灯”）。对于禁止性的补贴，各成员方既不应授予、也不应维持这种补贴。根据SCM协定规定，对于可申诉补贴，申诉方必须证明补贴对其利益造成了不利影响，否则该补贴就是允许的。反过来讲，一般性地禁止使用对其他成员方利益造成不利影响的补贴。不利影响有三种：损害（Injury）、严重损害（SeriousPrejudice）、对GATT1994利益的抵消或减损（Nullificationor Impairment）。建立一套多边救济机制，以允许成员方对造成不利影响的补贴采取应对措施，这相对于前WTO体制而言是一个重大进步。然而仍然存在的困难是：在多数案件中需要申诉成员方证明由补贴产生的不利贸易影响，需要进行大量的事实分析，在某些案件中专家组可能会觉得困难。欧盟诉美国补贴波音公司一案（DS353）2005年设立，2019年才最终裁定，长达14年之久，可见时间之漫长、道路之曲折。虽然败诉，但美国已经通过补贴达到了支持波音公司发展的目标，美国为败诉付出的代价远远低于所得到的利益。

由于WTO这一规则的遵从度较低，有些规定含糊不清，争议处置效率较低，美欧日已明显表示对现有规则的不满，提议改革WTO机制，欧盟在其WTO改革方案以及美日欧关于贸易三方联合声明中提出，要制定新的规则，进一步加严。美日欧准备从以下三个方面加严纪律：一是提高透明度，对没有通报或被反通报的补贴将被推定为造成严重损害的补贴，除非未通报成员能够证明没有损害。二是扩大公共机构范围，可能要把一些履行政府职能或推进政府政策，或政府拥有实质性控制权的国有企业纳入公共机构范围，如政府或政府控制的投资基金在非商业条件下的股本投资、非商业性债转股、金融类支持政策等。三是把“禁止性补贴”范围扩大，比如将造成产能过剩的补贴、直接债务免除等纳入禁止性补贴。美日欧的主张更多地代表发达国家的利益，如何在WTO规则修改中体现发展中国家的诉求，值得认真研究。

国家战略与国际公平竞争目标可能存在冲突，如何协调存在争议。理论上，补贴是政府化解公共风险的一种手段，服从于国家战略。但实施补贴可能会对国际间的公平竞争产生影响。不管何种形式的补贴，都会降低一国商品的相对价格，使其在国际竞争中居于有利地位，从而对其他国家带来不利影响。补贴作为一国政府干预经济的手段，国际社会是否需要制定规则对此予以限制或禁止，这个问题一直存在争议。其实，从不同的角度对这个问题进行考虑，会得出不同答案。从国际公平的角度看，国际社会对补贴进行限制或禁止是防止不公平竞争的必要措施，但从国际法的角度看，经济主权原则是各国可以自由行使补贴的法律依据，国际规则无权干涉。从发展经济学的角度看，战略性理论是各国进行补贴的有力依据，补贴对于支撑国家发展具有必要性。每个国家的发展战略、发展模式、发展阶段都存在重大差别，不能用一个标准来衡量各国的补贴。因此结论是：关于补贴问题，国际社会需要对补贴进行规范，但应坚持共同但有区别的责任原则（这是人类应对气候变暖的国际谈判确立的一项重要原则，也适用于补贴问题），需要对各国的补贴行为区别对待。

（二）就补贴而言，国际之间从来就没有绝对公平，维护国家利益是第一原则

从欧盟诉美国补贴波音公司一案可以看出，美国明明知道补贴波音公司是破坏国际规则和违背国际公平竞争原则，但依然实施补贴，这是基于美国国家利益的根本考虑。

各国的国家利益和战略有差异，导致补贴总量与补贴集中领域不同。比如，美国是净进口国，高新技术是发展的重点，注重知识产权的保护；德国是净出口国，制造业发达，是出口的重点，有强大的国际竞争力；日本二战后经济发展以出口为导向，外向型经济是其重点，工业制成品在国际市场竞争力较强。可以发现，发达经济体的经济结构中，德国和日本是工业占比较高的两个国家，这两个国家的补贴相对要高于美国。特别是德国，工业是发展的优势产业和出口的主力，因此德国联邦政府补贴中对工业和贸易的补贴最高，超过补贴总额的一半，包括创新成本的税收优惠、发电享受能源税优惠、制造业等部分行业享受电力税优惠等。比较而言，美国早期对航空航天产业的补贴额较高，但最近几年发生了变化，美国对其他能源和燃料行业的补贴最高，占补贴总额的一半左右，其中主要是对可再生能源的补贴。美国第二大补贴是对农业的补贴，约占补贴总额的四分之一。

处在全球经济循环的不同地位，中国的补贴体系与西方发达国家必然存在重大差别。在当前世界经济体系中，构成了以西方发达国家为市场、以中国等新兴经济体为生产地、以资源富集国为资源来源地的经济循环格局。在这种格局下，中国作为经济循环的生产地，与西方发达国家作为经济循环的市场目的地之间存在重大的差别。中国制造业的发展既是中国的国家利益之所在，也是经济全球化的必然结果。因此，中国的补贴体系、补贴范围和补贴标准等与西方发达国家必然存在重大的差别。对重大领域制造业发展适当补贴体现国家战略要求，不能由于西方说反对就取消。在补贴体系的重构中，必须充分考虑自身的国情，坚持在核心利益上不能让步。

（三）西方在重拾产业政策，补贴将成为其重要政策手段

西方国家开始重新重视产业政策与补贴的作用。不少西方媒体最近都报道了欧盟正在重拾产业政策的消息，表明欧盟趋向于接受法国建议，利用欧洲范围内的产业政策重振欧盟工业，加强欧洲经济复苏的基础。2019年2月，德国发布《国家工业战略2030》，提出“国家工业战略2030”基于可靠的、经过检验的社会市场经济原则，制定了相应标准以证明或否定特殊情况下国家行为的必要性。这有助于有效地限制国家干预，但如果有更高层面的经济考虑需要国家干预，则可以赋予其合法性。德国《国家工业战略2030》旨在与工业利益相关者一道，努力确保或重夺所有相关领域在国内、欧洲乃至全球的经济技术实力、竞争力和工业领先地位。强调该战略是长久确保与扩大德国整体经济实力、国民就业与繁荣的必然要求。该战略的一个目标是到2030年，逐步将工业在德国和欧盟的增加值总额（GVA）中所占的比重分别扩大到25%和20%。《国家工业战略2030》提出，一个过程的经济意义越大，国家积极主动参与其中的行动空间就越大。如果出现对经济具有生死存亡重要性的挑战，国家的干预可以延伸至限时接管股份以及给予企业补贴。事实上除了德国出台《国家工业战略2030》，美国最近也出台了《先进制造业美国领导力战略》，也强调“联邦、州和地方政府必须共同努力，来支持先进制造业”。这些情况反映了西方国家对于政府与市场关系的反思。德美两国都曾经质疑中国的市场经济地位，认为中国政府对市场的干预过多，对中国的产业政策纷纷予以批判，如今却纷纷开始重新思考产业政策的作用，并承认经济模式是发展的、适度的、可调试的。当西方国家实现了工业化后，它们反过来开始游说其他国家放弃使用产业政策。但从20世纪30年代的大萧条直到70年代，凯恩斯主义鼓吹的国家干预一直是西方各国政府笃信的灵丹妙药，政府通过产业政策促进经济结构调整是西方国家常用的手段。

补贴也不能滥用，关键是选择好的补贴模式。财政补贴的出发点要着眼于提供发展环境，规范和引导相关主体行为，化解宏观风险，实现国家的长远和可持续发展。但由于政府失灵等因素，财政补贴行为很容易陷入短期目标和微观层面，在没有外部压力的情况下，政府通常会选择短期刺激型补贴。短期刺激型补贴大多属于专项型补贴，着眼于实现短期政策目标，试图通过补贴刺激微观主体的创新等行为，直接作用于市场主体，干预市场主体的微观行为，影响企业产品相对价格。短期可能会产生一定的效果，但因为挤出效应和道德风险等，并不利于一国整体创新能力的提升。在有外部压力的情况下，为了避免违反国际惯例，政府最好选择环境优化型补贴。政府通过补贴为企业营造良好的发展环境，但不能进行保姆式关怀，要强调企业发展必须自身应对一定的外部压力。必要的外部压力可以促进产业成长。一个很典型的案例是“德国制造”。大家现在都知道“德国制造”好，但最开始的时候，德国的产品，因抄袭英国产品，便宜地出现在国际博览会上，英国人发现后逼迫所有的德国产品必须打上“德国制造”，表示这是次品、模仿品、山寨品。这种情况刺激了德国，于是德国开始反思，所采取的举措是抓质量和标准，提高质量、制定标准、专利。从长远来看，适度的外部压力，可以避免政府的短视行为，避免过多地对微观主体进行干预，而是更多地着眼于化解宏观风险，这有利于提升一国整体创新能力。

（一）服务于国家战略目标

2019年政府工作报告中强调，市场配置资源是最有效率的形式，政府要坚决把不该管的事项交给市场，最大限度减少对资源的直接配置，审批事项应减尽减。对照来看，德国《国家工业战略2030》也特别强调，国家绝不可以干涉独立企业的商业决策。每个公司都必须自己决定采用哪种政策，进行哪种投资。只有企业的行为既可以走向成功，也可以出现失败时，市场经济才能真正成功。国家也不可以随意干预国内、国际企业的竞争。只有这样，才能优化资源配置，使更好的供应方脱颖而出，实现附加值最大化。重构中国的财政补贴体系，要着眼于涉及国家战略、国家经济安全等方面的全局性风险。风险分为两个层次，一个是微观的风险，一个是宏观的风险，这是两个不同性质的风险。政府的责任是防范化解宏观风险，防范化解微观风险是市场主体自身的责任。对化解风险不能过度微观干预，应从宏观方面考虑。

（二）优化市场和发展环境

财政补贴的根本出发点是提供发展环境，规范和引导相关主体行为，化解宏观风险，实现国家的长远和可持续发展。基于优化发展环境构建补贴体系，要更多地关注和利用环境优化型补贴。环境优化型补贴注重对地方政府和市场主体行为的规范和引导，着眼于化解地方和市场主体发展面临的公共风险，通过补贴规范和引导市场主体行为，并为市场主体发展提供良好的市场和政策环境。环境优化型补贴从化解市场主体面临的整体风险出发，相当于是普惠性的补贴，并不违反WTO所倡导的理念。而且长期来看，有利于提升一国整体创新能力。

（三）完善财政治理功能

传统理论将公平与效率对立起来看待，形成公平与效率互不包容的对立观。理论界信奉，要提高效率，就不可避免地有损公平；而要扩大公平，就会必然地有损效率，把二者视为水火不容、相互排斥的东西。事实上，公平和效率是经济社会发展的两个维度。效率提高是为了更好地实现公平，维护社会公平在一定程度上也能促进全社会的效率提高。从以人为本和公共风险最小化出发，经济社会发展需要摒弃“效率优先兼顾公平”的传统公平与效率关系的观念，通过公平与效率融合发展的制度安排，实现经济社会发展在更高层次上的协调发展。实现公平与效率融合的重要载体是财政，财政补贴是其中的一个重要方面。从以“人”为本出发，着眼于解决人的发展问题和化解人发展中面临的风险来构建财政补贴体系，靠的是公平和效率两个“轮子”同时驱动，因此可以在公平与效率有机融合的基础上实现真正的公平。

融合公平与效率，基于完善财政的治理功能构建补贴体系，财政补贴应考虑以下两点：一是财政补贴以产权而不是所有权为基础。私人或者国家对生产资料和要素拥有所有权并不一定意味着国家或私人所有者必须占有、经营和使用这些生产资料和要素。在所有权基础上产生并脱胎于所有权的是产权，而产权才是现代经济的基石。淡化所有权、强化产权，实质是实施所有权的社会化和结构化。补贴是以产权为基础，而不是以所有权为基础，既符合公平原则，又有利于提高整个经济和社会的效率。二是减少生产性补贴，增加消费性补贴。在短缺的条件下，需要扩大生产，发展经济，财政补贴更多地着眼于生产方面。但随着物质产品的不断丰裕，如果政府仍是一味地着眼于扩大生产，增加GDP，财政补贴如果还更多地着眼于扩大生产，就成为失去了终极目标的为生产而生产的财政。在这种情况下，财政补贴应该是更加关注终极目标，即以人为本，促进每一个社会成员全面发展，财政补贴是在促进经济增长基础上提高国民消费水平（率），防范消费差距过大，推进基本消费平等化。

第一，基于国内国际两个维度对现行补贴进行评估。要考虑国际公平竞争，但更要考虑中国未来发展战略对现行补贴必要性与合理性进行评估。中国的补贴体系、补贴范围和补贴标准等与西方发达国家存在重大的差别。在评估现行补贴的过程中，必须充分考虑我国现实国情与未来发展战略，不能别国说什么我们就听什么，坚持在核心利益上不能让步。

第二，以建立符合国际惯例的补贴体系为契机，对我国财政补贴体系进行系统性重构。着眼于优化自身发展环境、化解宏观风险的角度重构补贴体系，减少补贴扭曲市场主体的微观行为。基于上述标准对补贴进行分类处置，该保留的要保留、该新设的要新设、该调整的要调整、该清理的坚决清理。

第三，积极参与补贴问题国际规则制定。在修改WTO补贴协议中，要明确坚持共同但有区别的责任原则，在统一的规则下，协议要对各国的补贴行为区别对待，既要促进国际公平竞争，又要考虑各国发展要求，同时避免长臂管辖。

全文刊发《财政研究》2019年第9期