《财政研究》观点综述|以政策组合构建的确定性对冲疫情冲击
以政策组合构建的确定性对冲疫情冲击
——疫情对财政经济冲击影响以及财政政策如何积极作为视频会观点综述
2020年3月6日下午，中国财政学会和国务院发展研究中心宏观经济研究部联合举办了“疫情对财政经济冲击影响以及财政政策如何积极作为视频会”。会议由中国财政科学研究院院长、中国财政学会副会长兼秘书长刘尚希主持，来自国务院发展研究中心、中国社会科学院、财政部、国家发改委、河北省财政厅、河南省财政厅、中央财经大学、中国人民大学、上海财经大学、江西财经大学、南开大学、厦门大学、山东大学、广东财经大学、辽宁大学、京东数字科技、阿里研究院等单位的四十多位专家参加会议，隆国强、高培勇、樊丽明、陈昌盛等15位专家作了发言。专家围绕新型冠状病毒肺炎（简称“新冠肺炎”）疫情研判、抗击疫情的财政政策、疫情防范与财政改革、疫情对中国和世界经济形势的影响和疫情对中国财政经济形势的冲击及对策等交流观点、碰撞思想，深入分析当前形势，提出政策建议。
与会专家认为，疫情的冲击是全方位的，不仅仅影响到经济、社会，对财政、金融的影响也很大。不仅对中国有影响，而且对全球的产业链、供应链带来了很大的影响。疫情的影响产生全球的回波效应，这种回波效应具有很大的不确定性，这表明，中国及全球经济、金融和财政不确定性的特征在2020年更鲜明地显现出来。在此背景下，要长短结合，既要优化政策措施、实施政策组合，又要加快体制机制改革，用改革的方法来构建确定性，稳定预期。
一、打好打赢疫情防控阻击战，财政发挥了重要作用
习近平总书记指出，新冠肺炎疫情防控是一场人民战争，是总体战、阻击战。兵马未动，粮草先行，截至3月4日，各级财政共安排疫情防控资金1104.8亿元。在打好打赢这场战争中，财政发挥了重要作用。
（一）疫情防控取得阶段性胜利，财政的作用不可或缺
与会专家认为，无论是防疫物资的保障、人员的保障、检验检测、新药物的研发等等，大量疫情防控实际上是由各级政府来组织和直接投入的。中国防控疫情过程当中取得的成绩，与各级财政全力投入密不可分。对比其他国家，如美国做一次检测超过3000美元，很多人没有充足的医疗保险，政府也没有提供充分的服务，所以很难做到中国这样应收尽收，尽量的检测。
与会专家介绍，河北省对国家出台的医疗费用补助、疫情防控人员待遇等政策制订了细化措施，第一时间筹措资金，确保政策真正落地。截至3月5日，河北省已经投入防疫资金33亿多元，省财政对市县专项调拨往来资金77.3亿元，确保各地不因资金问题影响医疗救治和疫情防控。省财政还专门设立了3亿元的省级疫情防控专项资金，明确紧急情况下，5千万元以内的资金，省财政先行垫付，即时结算。同时，河北省还筹措了省级疫情临时物资储备资金，省财政已列支1.74亿元，用于疫情防控临时物资储备。
（二）统筹疫情防控和经济社会发展工作，财政主动担当
在疫情防控取得阶段性成果的基础上，各级财政部门认真落实习近平总书记关于统筹推进疫情防控和经济社会发展工作的重要指示精神，推动出台相关文件，在做好疫情防控前提下，为促进经济社会协调发展主动担当、积极作为。
与会专家认为，应对疫情过程中，财税方面的一些成功的经验和做法，非常值得总结。一是为逆行者免税，出台了很多相关的政策；二是为抱薪者减税，应急财税政策体系开始逐步完善；三是为普通民众撑起了阻断疫情传播的税盾，等等。
二、复工复产形势依然严峻，疫情对经济的冲击或远超SARS
与会专家认为，复工相对容易，复产较难，疫情对经济的影响比预想要大。很多方面的需求具有不可逆性，在复工复产之后很难追回。特别值得警惕的是，下一阶段国际疫情发展对外资外贸以及产业链的影响会反过来影响中国。2020年1-2月中国的进口表现相对较好，出口影响较大，但3月份以后，进口也会受到较大影响。
（一）要对复工复产情况保持谨慎乐观
与会专家认为，当前我们强调要统筹做好疫情防控和经济社会发展两项工作，但要做好统筹，难度较大。例如，2020年一季度要获得正增长就有难度。疫情和金融危机是两种性质的冲击，疫情的冲击很大程度上表现为对各种经济循环的阻断。如何评估复工复产情况，人员返程率、到岗率、复工率和产能用能等是生产侧的指标，也是先行指标。除此之外，可能需要更加关注消费活跃度、资金流、销售量、消费额变化等需求侧指标，这些变化能更实质地反映复工复产的情况。总体来看，当前复工复产呈现出返程率高于到岗率，复工率高于复产率，中小企业好于小微企业。目前，产业链和资金链的压力都很大，一些上游企业虽然复工情况比较好，但已经出现产品积压。下游企业复工不好，需求也不好，形成了低复工情况下的库存积压问题，值得高度关注。在需求还没有有效恢复的前提下，只抓生产会出问题，这对下一步的宏观政策提出了很大挑战。
根据国务院发展研究中心长期监测的50万家企业数据看，情况不是太理想。从招聘就业情况看，招聘活跃度明显下降。若春节前基准水平为100，现在已经下降到70左右，而且有的省份下降很明显。从能源看，目前发电的情况仍然是负增长，说明复工率和复产率之间有很大差别，规模以上企业和大企业 复工率比较高，但是真正复产的情况并不太好。从物流看，小件物流复产率能达到80%左右，但是对工业、生产影响明显的大件物流，目前复产率只有40%到 50%。飞机的航班架次不到日常的一半。从工程机械的情况看，2020年1月中旬开始断崖式下降，延续两三周保持较低水平，目前恢复到正常水平的60%左右， 仍有很大缺口。从消费数据看，移动支付数据等都出现了大幅下降，如支付宝消费金额只恢复到52%左右，从另一个侧面说明经济回升面临较大问题。
与会专家认为，要对复工复产情况保持谨慎乐观，虽然中国的世界500强企业复工率达到97%了，但复产率只有59%。企业面临的最大的问题是无需求、无订单，在无疫情的情况下，2019年的产能利用率也只有76.4%。在当前疫情背景下，海外订单在2020年2月份大幅减少，冲击较大。
（二）受疫情影响，宏观经济形势较为严峻
与会专家认为，新冠疫情对经济的冲击可以划分为五个波段：一是春节冲击；二是一般消费的冲击；三是中小微企业冲击；四是制造业冲击；五是全球冲击。现在处于第三波到第四波之间。这个冲击发生的力度有多大，取决于疫情控制措施和手段，以及疫情本身所持续的时间长短。从市场情绪反应来看， 形势要比一些机构的预测悲观。整体来看，疫情对宏观经济的冲击较大，2020 年全年影响GDP约为0.5到1个百分点，与2019年中美贸易战的影响相当。
与会专家认为，根据前期情况看，判断疫情主要对民营企业、中小微企业的影响较大，影响其现金流、订单、原料供应等，导致其用工困境和成本上升。而从目前陆续披露的上市公司年报来看，疫情对上市公司的影响也较为明显。一些公司将疫情作为重要风险披露，不乐观或者悲观情绪能从这些年报数据中直观地反映出来。宏观经济循环的通畅、断点如何连通等，是当前宏观经济层面要考虑的重要问题。财科院的相关研究发现，疫情对就业的影响远超预期。由于就业会发生滞后的社会影响，需要高度关注。
与会专家认为，当前宏观经济形势较为严峻。2020年2月份中国的汽车销售下降了80%，3月份预期下降30%-40%，如丰田是2019年销售增长最快的公司，2月份的汽车销售下降了85%，3月份也大幅下降。二季度本来预计要反弹，现在也要被海外的疫情蔓延所推迟。尽管中国疫情控制相对比较顺利，但中国的原材料提供方，如韩国的芯片生产受到影响，对中国的企业生产也是很大的制约。复工复产不只是中国自己的事情，还与全球疫情的发展密切相关。京东数字科技分析了1万家上市公司的财务报表， 其中8千多家新三板上市的公司。从这些公司的固定成本、支出以及利率负担、利率保障倍数等财务指标和账面现金情况来看，大概有40%-50%的企业熬不过三个月。
三、疫情对财政的影响犹如“雪上加霜”，必须关注财政自身风险
与会专家认为，防疫本身还可能会进一步地增加财政支出的压力。此外，从全年来看，恢复正常经济社会秩序，要尽可能的力争实现全年预定的经济社会发展目标，要求财政政策更加积极有为。在这种情况下，财政的压力更大，任务更加艰巨。
（一）在财政经济下行背景下，疫情对财政的冲击可谓“雪上加霜”
与会专家认为，疫情对财政支出的影响，直接投入大约1100亿元，如果加上经济下行带来的财政减收、阶段性的减税和税式支出等，疫情对财政的影响要超过1万亿元，这对2020年中国财政的运行将带来较大的压力。
与会专家认为，近年来财政收入本来就已在走下坡路，特别是税收收入增速放缓比较明显，2019年税收收入同比增长约1%。在此背景下，疫情的冲击可谓雪上加霜。从结构来看，疫情对税收收入的影响立竿见影，对于非税收入的影响相对小一点，但经历了2019年的快速增长之后，非税收入的后劲明显不足。2020年2月份，河北省一般公共预算收入同比下降了12.3%，税收下降了20.7%；河南省一般公共预算收入下降了30%，其中税收下降了36%左右，非税收入也下降了16.7%。可以预期的是，疫情背景下各个地方的财政压力非常大，尤其是“三保”支出的压力会更大。
（二）更值得关注的是，社会对财政的期望可能导致对财政自身风险的忽略
相比于疫情对财政的直接冲击，与会专家认为社会对财政的期望给财政带来的压力更值得关注。
与会专家认为，现在社会上有一种错误观点，似乎积极的财政政策没有底线，什么都可以用积极的财政政策加以解决，把减税和增支当成一副万用良药，这种认识危害很大。在这种错误认识下，一遇到紧张形势，大家首先想到的就是政府扩大投资。这两天媒体报道，各地规划项目的投资总额近30万亿，非常惊人，说明政府上大项目投资的积极性很高。这涉及到财政承受力问题，如果支出增长过猛，债务加大过快，国际社会就有可能下调中国主权信用评级。标普已经有这样的言论，说明财政自身的风险不可忽视，否则会留下极大后患。
四、面对不确定性，财政积极有为应强化政策组合
与会专家认为，面对当前各种不确定性，财政积极有为要体现长短结合。从短期来看，财政的基本任务是要保证打好打赢疫情的防控战，同时实现保工资、保民生、保运转的基本功能。着眼于长远，要实施更加积极有为的财政政策，促进经济社会目标的实现。总的来看，要量力而行，积极有效。
（一）化解经济风险和社会风险，财政不能退缩
与会专家认为，在这个非常时期，财政应尽量发挥兜底作用，给地方、企业，特别是小企业一些救助。企业要负担房租、员工工资、水电费等，如果因为生产停滞不产生现金流，不产生交易，资金链、供应链就会断裂，这些情况值得政策关注。随着复工复产的推进，阶段性的政策逐渐退出，转化成常规的政策，这样下一步的经济循环才可持续。
与会专家认为，从目前宏观形势情况看，2020年一季度谈不上增长，二季度计划的V形反弹也难以如期到来。虽然目前财政非常困难，但再困难也没有几千万家小微企业困难。在这种情况下，要靠一些刺激政策防止经济失速。需要强调的是，财政的钱用在什么地方。当前有两个方面值得考虑，一是消费券，比如汽车补贴；二是新基建，如产业数字化、5G、数据中心等金融科技的基础设施，可以通过PPP的方式推进。此外，之前新货币理论大家认为是不可接受的事情，现在开始越来越多的讨论这个问题，也值得深入研究。
针对当前的不确定性，与会专家提出了“破财免灾”的说法。中央提出来让企业投资，平常情况下企业都不投资，现在的可能性更低。应对当前情况，要用财政风险来化解社会风险。虽然发债、扩大赤字会加剧财政风险，但是不这么做的话社会有风险，老百姓不干，这一点不能不考虑。
与会专家认为，增发国债是现阶段比较可行的措施。通过调研发现，目前专项债确实存在空转问题，投资浪费问题也比较突出。索性不如把正门打开，突破赤字界限，增发一点国债。
（二）财政更加积极要着眼于结构调整，把长短结合起来
与会专家认为，财政更加积极要把长短结合起来，要适应我国高质量发展的要求，适应产业技术变革和产业结构升级的变化，把短期保供给、刺激经济的做法与我们更长远的发展目标结合起来。短期的收和支，要与长远相衔接，通过财税体制改革鼓励技术创新。当前，我们产业结构已经发生了很大变化，未来还会有新的变化。欧洲现在讨论征收跨境服务的数字税，OECD也在研究。从国际上来看，数字经济我们处在中间，比一些落后国家数字经济要强，中国一些企业成为跨境的电商服务提供商，还有很多数字服务，包括游戏也开始出口。然而，相比于像美国这样更强大、更有竞争力的国家，中国的数字经济还相对落后。国内大量的数字经济活动正在替代传统的业务，疫情之下一些传统的线下消费服务业受到了严重的冲击，有相当一部分转到了线上。财政制度要尽快适应这些技术进步带来的产业结构变化，应从国家治理体系现代化的角度进一步理清政府与市场的关系、政府与社会的关系。政府职能定位要清晰，同时要通过财务制度的改革调动每个人的积极性。总之，要在疫情防控过程当中，思考如何推动财政制度进一步改革、创新、完善，以适应未来高质量发展新阶段的新要求。
与会专家认为，财政改革要从长计议，这是财政政策更加积极有为的重要途径。短期来看，应出台临时性政策，缓解当前财政困局。临时性政策要瞄准如何把2020年财政支出尽可能减下来这一目标。应对当前压力，为了避免不让财政收支差额进一步扩大，甚至达到难以控制的地步，必须拿出真正切实可行、 能够落地的实实在在的举措。这一个多月来，疫情条件下的社会运行是一个显微镜，很多可开可不开的会，不开也没有影响；有很多可做可不做的事，也可以不做了；有很多可有可无的政府职能；有很多可要可不要的岗位。如果说，以往我们对压缩财政支出心里没数的话，经过了40多天的疫情观察，发现压缩财政支出的路其实就在脚下。
（三）打破各种政策单打独斗的局面，通过改革实现政策组合
与会专家认为，当前的形势非常复杂，涉及到的问题不仅仅是疫情的问题，也不仅仅是国内的问题，而是疫情的问题、经济的问题、社会的问题，一股脑全都冒出来了，国内的问题和全球的问题交织。在这种情况下，要思考如何将政策措施和改革措施有效结合，精准施策。无论是抗疫、稳定经济、稳定社会，都需要一些应急的政策手段，解决眼前的风险。当前经济下行加速，信心也在下滑，所以稳定信心很重要。稳信心即稳社会预期。这里面最重要的一点，就是民营企业的信心问题，这个问题一直没有从根本上得到解决。民间投资问题没有解决，靠政府投资又受债务的约束。由于边际消费倾向下降，投资乘数和税收乘数都在下降。在这种情况下，财政政策、货币政策要重新考虑，要实行组合政策。单打独斗的财政政策、货币政策操作效果快速衰减。把财政政策、货币政策、产业政策和其他社会政策形成组合，效应才能提高。政策组合要通过改革来实现，尤其是国资改革、国企混改、政府和社会资本合作、政府购买服务等改革要加速推进，充分发挥市场和社会的力量，调动地方的积极性、创造性。改革的问题在当前形势下更为重要。
与会专家认为，提振与激活民间投资与消费信心，应对疫情的不利影响不能又将目光聚焦在政府投资拉动上，而要将希望寄托于如何提振与激活民间投资与消费信心上，这才是有效的办法。政府投资效率已长期处于下降通道，不能再一味地依靠基建投资来刺激经济。“六稳”首要稳住预期，只有大家有信心了，才有可能有效应对好疫情的影响。要谨防各地盲目上马新项目，控制债务规模。我们目前的债务问题已引起国际舆论的高度关注，这表明我们处于较为危险的境地，要提高警觉，控制债务规模，防止因为疫情进一步加重我国的债务危机。
与会专家认为，赤字率和债务规模是否有空间要慎重考虑。但不管如何，不能全部靠政府投资，要打通政府投资和社会投资之间的关系，特别是理顺地方政府专项债和PPP之间的关系。
五、积极有为，可从优化财政管理中挖掘巨大潜力
与会专家认为，财政政策积极有为，从广义上说也包括优化财政管理机制，从完善管理中挖掘巨大潜力。
（一）优化结构，盘活存量
与会专家认为，此次疫情增加财政支出的压力，解决之道是按轻重缓急将各种支出需求排排序，优化支出结构，把有限的财力真正用在“刀刃”上。此外，还要盘活存量，用好国有资产收益，缓解财政收入压力。例如，可以将一些竞争性的国有企业拍卖，用于补贴社保缺口，缓解每年大量补贴社保给财政带来的压力。
针对当前防控疫情给财政带来的压力，与会专家提出了三点优化管理的建议。一是急用先行，保口罩供应，保防护服，保酒精生产，而不是解决企业困难问题；二是精准发力，要区分情况，同时强化财政金融政策的配合；三是久久为功，争取把财政这一波投资的钱用好。
（二）完善应急财政管理机制，提高财政支出绩效
与会专家认为，应借防控疫情机会进一步优化应急财政管理，特别要处理好应急财政管理中的中央和地方财政关系，即应急管理领域当中的事权配置。绝对不能中央全部承担，哪怕只有5%，也要让地方承担，一定要形成财力的交叉机制，减少道德风险。此外，应规范财政救助标准，要把资金支出控制在比较合理的范围，提高资金使用绩效。
与会专家认为，目前政府支出项目整体效率有待提升，因此要高度关注财政项目支出的绩效问题。建议高度重视绩效管理，从化解风险的角度优化绩效目标设置，而不是仅注重过程控制。
与会专家认为，做任何事情首先要有规矩，没有规矩不成方圆。此次疫情的一个重要启示是，要尽快给大量的政府活动立规矩。就财政而言，应该尽快制定出台《信息公开法》和《财政基本法》。
（三）完善地方财政管理考核机制
与会专家建议，应根据疫情的发展推动地方财政管理考核机制改革。在疫情期间，要把收入组织好，防止地方不收税，同时也不一味地强调保年终目标、保一定比例增长的目标，避免收入不实，埋下隐患。不要一味地强调支出进度考核，要便于地方把一些非急迫的支出项目有意识地压一压，为后期预算调整 留下空间和余地。
（四）将大数据技术引入财政管理
与会专家建议将大数据技术引入财政管理。通过大数据技术可以更加准确地了解经济运行中主要的难点和痛点，识别政策的对象、方式、力度和优先级，提高政策的精准性。将调研数据与宏观数据进行对比分析，能比较清楚地了解政策需求，把握政策力度。在政策执行过程当中，通过大数据平台实时反馈， 可以调整优化政策设计，提高政策效果。例如，阿里研究院最近结合大数据平台做了一个关于小微企业的调研，回收了2万多份调查问卷。从数据看，企业的政策需求第一位是恢复物流，第二位是得到贷款，第三位是开工，第四位才是减免税。从排序来看，小微企业最关心的是物流和贷款问题，税收政策排在后面。这些大数据研究对政策制定很有帮助。
此外，与会专家还对我国公共卫生体系存在的问题进行了反思，认为虽强调预防优先，但实际上是医疗优先、预防其次。近10年来，政府投入呈现重治疗、轻预防倾向，公共卫生机构占比下降，公共卫生人员不足、人才层次不高，卫生领域的学科和实验室布局不合理，导致公共卫生体系在重大疫情面前 失守。这表明，预防优先的理念没有真正落实到体制机制当中，也没有体现到投入上。提高公共卫生服务水平，投入是必要条件，但必须辅之以各方面的改革，如科研体制改革，教学改革，以及公共卫生机构职能定位调整等改革。
（综述整理：李成威）
论文框架概览
（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）
全文刊发《财政研究》2020年第4期
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策划：邢 丽
采编：于婧华 刘柯彤（实习）
（封面图片来源：https://www.fotor.com.cn）
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