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撰文|张银银

杆友GaryGujsyc推荐李健的“一往情深的恋人”：很久以前听的了，生活都像歌词写的该多好。（ps:欢迎杆友们点第二天的歌，或将自己的歌发给我们，可以写句简短的话，我们会音乐下面原文附上）

当不少城市还在以被列入国家中心城市（为目标）为傲时，上海的眼光已经是卓越的全球城市。

因为她是上海，和香港、北京一样，中国最国际化的城市。

最新版的上海总规批复，只字未提国家中心城市，也不再强调上海之于中国的经济、金融地位，目标一步到位：卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。

关心城市发展和房产投资的朋友，肯定都注意到昨天（12月25日），中央政府网站发布的《国务院关于上海市城市总体规划（2017—2035年）的批复》。

除了上海定位的全球眼光之外，最受关注的还有，当下，上海建设用地规模和常住人口，已经逼近未来规划。

按照最新版的上海总规，到2035年，上海市常住人口控制在2500万左右，建设用地总规模不超过3200平方公里。而2016年末，上海常住人口已经达2419.70万人，2015年上海全市建设用地总规模达到3145平方公里。

若此，一个新人要在上海，这座以卓越的全球城市为目标的城市立足、买房，难度可以想见。

借此机会，杠杆游戏来谈谈上海近些年的总规，回顾其全球城市之路。

1

上海城市性质和目标的跨越：从太平洋西岸最大的经济贸易中心之一，到迈向卓越的全球城市

改革开放后，国务院共批复过3次上海总规。分别是1986版、2001版、2017版本。

1986版上海总规批复的目标年限，是到2000年。

当时国务院对上海的城市性质定位为：我国最重要的工业基地之一，我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心。彼时上海也很重要，但远没有重要到今天的地位。

当时，首先强调上海的竟然是工业。不过加了“最重要”几个字，足见上海之地位。不过，后面又加了个“之一”。

因为上海方方面面重要，所以当时国务院的总规批复要求，上海应当更好地为全国的现代化建设服务。

不仅如此，当时国务院批复的第十点是这么表述的：国务院同意成立上海城乡规划建设委员会。委员会由上海市人民政府、国家计委、国家经委、城乡建设环境保护部、上海经济区规划办公室、驻沪部队等单位的负责同志组成，上海市市长担任主任。

多么显赫的城市地位。

同时除了上述性质、目标定位外，当时总规上海最高目标是：“还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一”。

希望通过几十年的努力，把上海建设成为经济繁荣、科技先进、文化发达、布局合理、交通便捷、信息灵敏、环境整洁的社会主义现代化城市，在我国社会主义现代化建设中发挥“重要基地”和“开路先锋”作用。

到了2001版的上海总规（1999年至2020年），国务院对上海城市性质和定位首先说，上海市是我国直辖市之一，全国重要的经济中心。

这一次不再那么强调工业。而是明确，要以技术创新为动力，全面推进产业结构优化、升级，重点发展以金融保险业为代表的服务业和以信息产业为代表的高新技术产业，不断增强城市功能，把上海市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。

这一次，国务院把上海的全球目标从太平洋西岸再次扩大，明确上海国际大都市目标，而且要在经济、金融、贸易、航运四个方面都做国际中心之一。

到了这次最新2017版的上海总规（2017—2035年），国务院对上海城市性质和定位，又有了变化，强调历史文化名城和创新。

国务院的批复原文为：上海是我国直辖市之一、国家历史文化名城，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。

这次，不仅要求上海为全国改革发展稳定大局作出更大贡献。还要求着力提升城市功能，塑造特色风貌，改善环境质量，优化管理服务，努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。

注意，上海在自身国际、国家战略目标中再晋级：卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市！而大背景是，中国在全球的地位和影响力与日俱增。

2

发展模式之变：从调整好工业结构到充分发挥上海中心城市作用，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群

1986版的上海总规，国务院批复要求上海调整好工业结构，进行合理布局。上海市是上海经济区的中心城市，也是全国的经济中心之一，应当从整个经济区和全国着眼，结合经济区范围内的城镇特点，进行合理布局。

当时国务院对上海经济地位的定位，只是上海经济区的中心城市，之于全国只是经济中心之一。

但即便如此，国务院已经要求上海，应着重发展知识密集、技术密集型的高精尖新兴工业，用新技术改造量大面广的传统工业。耗能多、占地多、运量大、污染严重、劳动密集型的工业项目，一般不要在市内，尤其不要在中心城区安排。

对一般产品，应积极组织向郊县、上海经济区的城镇或其它省市扩散。要妥善解决好里弄工厂的迁、并、转工作，职工可以转向发展第三产业。

上海毕竟是上海。彼时，全国乡镇工业还在大干快上，上海已经在要求工业结构调整。

而到了2001版上海总规（1999年至2020年），国务院批复要求上海，合理规划产业布局和用地布局。这一次对三产明显更加重视。

要求上海在内环线以内要以发展第三产业为主，增强中央商务区的功能。

不过，上海毕竟是中国最大的工业城市，国务院批复依旧要求，上海内外环线之间的工业布局，以发展高科技、高附加值、无污染的工业为重点。在外环线以外地区，要结合新城、中心镇的建设，集中建设一批市级工业区，形成若干制造业中心。

此外，亮点还有，要求上海积极发展现代化农业和郊区旅游业。

到了此次最新2017版的上海总规（2017—2035年），在经济上的着墨已经很少，上海已经过了大干快上拼经济、拼规模的阶段。

总规批复对上海提出的是更高的要求，上海要立足国际国内和本地实际，主动服务“一带一路”建设、长江经济带发展等重大战略，切实在全面深化改革、创新驱动发展、优化经济结构等方面下功夫，在深化自由贸易试验区改革上有新作为，继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者，为全国改革发展稳定大局作出更大贡献。

努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。

从长江三角洲区域整体协调发展的角度，充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。

3

上海人口和城市规模：一直在严控，但规划总是跟不上实际发展

1986版的上海总规，国务院批复明确要求上海，严格控制人口规模，采取综合治理措施，保持良好的环境。

国务院认为，当时上海城市人口过分密集，要在做好计划生育工作的同时，严格控制人口的机械增长。到二○○○年，该市人口规模控制在一千三百万人左右。

当时要求上海加强卫星城和郊县小城镇建设，结合产业结构和工业布局的调整，把不适宜设在中心城区的企事业单位搬迁出去。

甚至要求上海结合农业区划，搞好农村集镇的规划和建设，尽可能就地消化农村剩余劳动力，避免农村人口大批涌入市区，以创造一个城乡结合的良好环境。

批复要求上海城市用地要为二○○○年以后的发展留有余地，并在布局上使之衔接，以适应全市经济和社会发展的需要，改变中心区过分拥挤的状况。

结果大家都知道，上海人口增长远超总规要求。2000年人口普查时达到1673.77万人。

2001版上海总规（1999年至2020年）批复，再次强调严格控制上海城市人口和建设用地规模，保护耕地、节约用地。

要求到2005年，中心城实际居住人口要控制在815万人以内、建设用地控制在507平方公里以内；到2020年，中心城实际居住人口要控制在800万人以内、建设用地控制在600平方公里以内。

而今离2020还有3年，上海什么是中心城，什么是非中心城，或许每个人心中还是有别。但上海城市已经大到令很多人不敢想象。

国务院对2017版的上海总规（2017—2035年）批复，措辞更加严厉：坚持规划建设用地总规模负增长，牢牢守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线，着力治理“大城市病”，积极探索超大城市发展模式的转型途径。

到2035年，上海市常住人口控制在2500万左右，建设用地总规模不超过3200平方公里。

可2016年末，上海常住人口已经2419.70万人。这还是近几年严格控制后的结果。2015年上海全市建设用地总规模，也已经达到3145平方公里。

正是因此，很多分析认为，上海房子买到就是赚到。因为这个城市可以用的土地越来越少，而旧改、厂改难度不小，且成本摆在那里，地价便宜不了。

到底未来上海地怎么来？国务院批复要求，加大存量用地挖潜力度，合理开发利用城市地下空间资源，提高土地利用效率。

根据2017上半年发布的《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》，明确表示，到“十三五”期末，上海全市建设用地总规模不突破3185平方公里，其中工业用地比重要从目前的27%，降低到17%左右。

地不就来出来了吗？

正如国务的总规批复所言，要求构建空间留白机制和动态调整机制，提高规划的适应性。

有观点认为，目前上海建设用地占该市陆域面积比重已达45%，逼近现有资源环境承载能力极限。也远高于很多国际大都市20%-30%的水平。

不过，人类城市化的进程是挡不住，中国城市化更是尚未结束。上海这个地位的城市，继续发展、扩大，按说是正常的。

最后值得一说的是，此前本轮上海总规规划年限一般认为是，2016-2040年。甚至在2016年公示和上报时，媒体一直是这么说的。

但此次国务院的批复，却改为了《上海市城市总体规划（2017—2035年）》。