城投债务透视（2）：全国31省最新债务图景

截至2022年2月21日，全国25个省（市）披露了2021年地方政府债务相关数据，财政部于2月10日披露了31个省（市）地方政府债务总体情况，结合城投债发行情况等，本文总结2021年地方债务的五个特征。

■特征一：债务增速小幅回落。2021年末，全国31个省（市）地方政府债务余额为30.5万亿，相比2020年末净增4.8万亿。债务余额增速18.7%，相比2020年的高峰水平回落2个百分点左右，但仍明显高于2019年。其中专项债是2021年地方政府加杠杆的主要方式。从城投债来看，2021年城投债余额增速也有所回落，但整体仍是净融资大年，全年净融资2.0万亿（Wind口径），创2018年来新高。

■特征二：三类地区债务增速较高。（1）参与无隐债试点的省份，特殊再融资债发行推高地方政府债务，典型是北京和广东，两地2021年地方政府债务余额增速在所有省份中居第一和第二，我们统计2021年两地发行特殊再融资债金额占地方政府债务净增额的63.6%、22.0%。（2）部分参与建制县隐债化解试点的省份，特殊再融资债的发行也贡献了一定数额的债务增量，典型是重庆、河南、福建等，三省2021年地方政府债务余额增速居全国前十，特殊再融资债发行均在300亿以上。（3）部分基建需求较强的省份，典型如西藏、甘肃等。

■特征三：多数地区负债率上升。（1）受房地产市场下行影响，地方政府性基金收入增速大幅回落，北方省份承压尤其明显。受此拖累各省(一般预算收入+政府性基金收入)平均增速仅6.4%，而地方政府债务平均增速18.3%；（2）2021年下半年经济承压加大，2021年各省平均GDP名义增速12.8%，也低于地方政府债务增速。在此背景下，七成以上省份窄口径负债率或债务率上行。2021年各省平均窄口径负债率（地方政府债务余额/GDP）从2020年的31.6%上升至32.6%；平均窄口径债务率（地方政府债务余额/综合财力）从2020年的87.5%上升至90.0%。目前，青海、贵州等窄口径负债率较高，在60%以上；青海、贵州、辽宁、宁夏、黑龙江等窄口径债务率偏高，在120%以上。

■特征四：西部、北部省份付息压力更大。2021年地方政府债务付息压力整体有所上升，平均利息支出/（一般预算收入+政府性基金收入）由2020年的6.51%升至2021年的7.07%。西部、北部省份付息压力明显高于东部、南部省份，其中新疆、甘肃、宁夏、黑龙江和青海等利息支出/（一般预算收入+政府性基金收入）超过10%；上海、江苏、浙江、广东、北京等付息压力较小，近年来利息支出/（一般预算收入+政府性基金收入）均未超过5%。

■特征五：京沪豫闽等未使用债务限额空间更大。2021年八成省份债务限额使用比例上升，全国均值由2020年的88.6%上升至91.3%。其中债务限额使用比例升幅较大的是北京、广东和重庆，均对应一定规模的特殊再融资债发行，三地2020年末债务限额使用比例都较低，为2021年开展债务置换腾挪了一定空间。目前来看，除上海和北京外，河南、福建、西藏、宁夏等债务限额使用比例均相对较低，举债和置换的灵活性相对更高。

风险提示：信息披露不全，城投监管政策超预期等

2021年地方政府债务余额增速比2020年小幅回落，但仍高于2019年的水平。2021年末，全国31个省（市）地方政府债务余额为30.5万亿，相比2020年末净增4.8万亿。债务余额同比增速18.7%，相比2020年的高峰水平回落2个百分点左右，但仍明显高于2019年。其中专项债作为积极财政政策的重要手段之一，是2021年地方政府加杠杆的主要方式，4.8万亿的地方政府债务净增额中，78.6%来自专项债务。

从城投债的角度来看，2021年余额增速也有所回落，但整体仍是净融资大年。除5月和10月受监管收紧、财报更新、节日因素等影响，城投债净融资偏弱外，其他月份保持相对通畅，全年城投债（Wind口径）净融资2.0万亿，创2018年来新高。

2021年各省债务增速分化明显，三类地区明显较高。一是参与无隐债试点的省份，特殊再融资债的发行推高地方政府债务，典型是北京和广东，两地2021年地方政府债务余额增速达到44.6%、33.3%，在所有省份中居第一和第二。根据我们统计，北京、广东2021年发行特殊再融资债1721亿元、1121亿元，占地方政府债务净增额的63.6%、22.0%。二是一些参与建制县隐债化解试点的省份，特殊再融资债的发行也贡献了部分地方政府债务增量，典型是重庆、河南、福建等，三省2021年地方政府债务余额增速均高于20%，居全国前十，特殊再融资债发行均在300亿以上，占地方政府债务净增额的比重超10%。三是部分基建需求较强的省份，典型如西藏、甘肃等，两省地方政府债务余额增速分别达到32.2%、24.5%。

从城投债的角度来看，江苏、浙江仍为净融资大省，天津、云南等净融资偏弱。江苏和浙江2021年城投债净融资均超5000亿元，在全国遥遥领先；其次是四川和山东，净融资在1500亿元以上。天津、云南、甘肃、贵州、辽宁、吉林、内蒙古、黑龙江等省份城投债净融资为负。

2021年地方政府财政收入增速和GDP增速低于债务增速，多数地区负债率和债务率面临上行压力。（1）受房地产市场下行影响，地方政府基金性收入增速大幅回落。72%的省份2021年政府性基金收入增速下滑，其中北方省份承压较大，黑龙江、山西、辽宁、甘肃等降幅领先。受此拖累各省(一般预算收入+政府性基金收入)平均增速仅6.4%，而地方政府债务平均增速为18.3%，多数地区面临债务率上行的压力；（2）同时2021年下半年经济承压加大，2021年各省平均GDP实际增速7.7%，名义增速12.8%，低于地方政府债务增速，多数省份负债率趋于上行。

七成省份窄口径负债率上升。各省平均窄口径负债率（地方政府债务余额/GDP，不考虑隐债）从2020年的31.6%上升到了2021年的32.6%，72.0%的省份上升。升幅较大的省份包括北京、西藏、甘肃、重庆等，窄口径负债率上升3个百分点以上；少数省份窄口径负债率下行，包括新疆、宁夏、贵州、山西、上海、江苏等。总体来看，目前青海、贵州等窄口径负债率较高，在60%以上；广东、上海、福建等相对较低。

八成以上省份窄口径债务率上升。各省平均窄口径债务率（地方政府债务余额/综合财力，不考虑隐债）从2020年的87.5%上升到了2021年的90.0%，85%的省份窄口径负债率上升。目前青海、贵州、辽宁、宁夏、甘肃等窄口径债务率偏高，在120%以上；西藏、上海、广东、浙江等窄口径债务率相对较低，在80%以下。

2021年地方政府债务付息压力整体有所上升。用年末地方政府债务余额乘以财政部披露的存量地方政府债券平均利率估算当年地方政府债务的利息支出，用利息支出/（一般预算收入+政府性基金收入）衡量付息压力，2020年至2021年，该比值均值由6.51%上升至7.07%。

各省份付息压力差异较大，西部、北部省份明显高于东部、南部省份。新疆、甘肃、宁夏、黑龙江和青海等省份利息支出/（一般预算收入+政府性基金收入）超过10%，其中青海最高，且近年呈现上升趋势，由2019年的14.1%上升至2021年的18.5%。而东部、南部经济较发达的省份付息压力多数较小，如上海、江苏、浙江、广东、北京等近年来利息支出/（一般预算收入+政府性基金收入）均未超过5%。

2021年八成省份债务限额使用比例上升，全国均值由2020年的88.6%上升至91.3%。其中债务限额使用比例升幅较大的是北京、广东和重庆，均对应一定规模的特殊再融资债发行。三地2020年末债务限额使用比例都较低，为2021年开展债务置换腾挪了一定空间。债务限额使用比例有所下行的省份包括宁夏、海南、广西、湖北等。

目前来看除上海和北京外，河南、福建、西藏、宁夏等债务限额使用比例处于较低水平，均低于90%；湖南、黑龙江、重庆、浙江、贵州、湖北等债务限额使用比例较高，在95%以上。

2021年受财政政策发力、债务置换等因素影响，地方政府债务增速仍然保持在20%左右的较高水平。三类地区债务增速较高：基建需求较强的省份，典型如西藏和甘肃；开展无隐债试点的省份，特殊再融资债贡献了较大比例的债务增量，典型是北京和广东；建制县隐债化解试点省份，债务增量也部分来自特殊再融资债发行，典型如重庆、河南、福建等。从偿债压力来看，2021年多数地区受房地产市场下行等因素影响，财政收入和GDP增速弱于债务增速，债务率和负债率出现上行。从付息压力来看，各省分化明显，西部、北部的部分省份压力相对更大。从债务限额使用比例来看，除上海和北京外，河南、福建、西藏、宁夏等省份债务限额使用比例相对较低，举债和置换的灵活性相对更高。