【佳文速递】驻村工作队与乡村精英互助作用下的乡村治理研究

编者按

新时期乡村治理，虽面临传统“礼俗社会”的“原子化”困境，但治理资源亦日趋多样，治理主体逐步由政府主导、市场薄弱、村民消极参与向多元主体积极参与转变。聚焦贫困村，驻村工作队、乡村精英成为重要的治理主体。现有研究多聚焦乡村精英或工作队对乡村治理的单方面作用，多元主体如何在村庄层面相互作用、协作互助，进而助力脱贫、实现振兴值得深究。本期推荐由张园林和刘玉亭发表于《人文地理》2020年第4期的论文《驻村工作队与乡村精英互助作用下的乡村治理研究》，对以上问题进行了探索性研究。作者援引乡村“公”、“共”、“私”三分领域的治理理论，运用实地考察和深度访谈等质性方法，从治理主体、治理内容和参与方式入手，分析驻村工作队和乡村精英在村庄层面如何参与治理，以及二者的相互作用，进而探讨政府—社会协作下的“上、中、下相结合”的乡村治理特征。

作者简介：

一、研究缘起

精准扶贫、乡村振兴战略背景下，乡村有效治理是带领贫困村脱贫致富、实现振兴的重要内容。中国乡村治理模式经历了“县政绅治”、“政社合一”到“乡政村治”的转变。费改税、取消农业税等政策虽减轻了农民负担，但基层政府与村民的“收税”关系消失后“乡政村治”治理模式逐渐弱化。总体来看，目前乡村治理体系凸显了中国的强政府特色，以及政府、市场与村民等主体在治理中的互动关系；治理内容涉及乡村经济、生态、文化、制度、社会等多个层面；治理模式以自上而下为主，政府提供政策引导资金帮扶，市场处于初期，社会力量逐渐壮大。而自下而上的力量相对薄弱，且政府参与治理多以“远程”上层引导为主，并未嵌入村庄，极易造成资源错配和效率低下。2015年，贫困村实施“因村派人”精准机制，驻村工作队成为贫困村实现高效治理的重要主体，代表政府嵌入乡村参与治理，试图通过外力推动村庄治理变革。同时，随着城乡壁垒的弱化，一批走出去的乡村能人积极返乡并参与乡村建设，代表社会参与治理。新乡贤的回归有望成为改善乡村治理，实现乡村振兴的重要力量。贫困村成为一个新的试验场，便于探讨下放进村的政府权威、社会力量如新乡贤等如何在村庄层面协作互助，实现有效善治。

本研究源起于作者的师生团队在F贫困村对口扶贫援助的项目实践。F贫困村位于华南地区，已有700年历史，全村只有一个姓氏，宗祠文化盛行，血缘和宗族关系仍发挥重要作用，属典型的团结型村庄。新乡贤和村两委均具有较强的号召力和一致行动能力，能充分利用社会资本团结村民开展村务，同时，与政府权威协作时也具有较强的话语权。F 村工作队来自省属国有独资有限公司，公司实力雄厚，可提供充足的帮扶支持。F村案例能切实剖析工作队和乡村精英参与治理的实质性内容，且充分契合理论视角以分析二者在“公”、“共”领域如何参与治理，具有独特性和一定的代表性。

村内祖祠

实地踏勘

二、研究框架

田原史起研究中国乡村基层治理，将治理资源分为“公”—政府（government），“共”—社区 （community），“私”—市场（market） 三个领域。“公”代表政府的 “再分配原则”，“共”代表社区“互惠原则”，“私”代表市场“交换原则”。强调“共”是中国基层治理的最大资源，而乡村精英是“共”领域的主要承担者。本研究借鉴田原史起的理论框架，分析F村驻村工作队和乡村精英在乡村治理中的位置和相互作用 （图1）。工作队是政府选派驻村的优秀青年干部，代表“公”领域政府分配资源。乡村精英是乡村自下而上的内生组织，代表“共”领域乡村社区调配社会资源。研究进一步结合产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，在制度、经济、社会、文化、生态环境五个层面，阐述驻村工作队、乡村精英和村民参与乡村治理所承担的主要内容、工作方式，进而探讨贫困村政府—社会协作互助下参与乡村治理的特征和相互作用机制（图2）。

图1  F村驻村工作队和乡村精英在乡村治理中的位置

资料来源：改绘自原文参考文献[10]。

图2 多元主体参与乡村治理的分析框架

图片来源：作者自绘

三、实证研究

（1）驻村工作队参与乡村治理

工作队以建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平为主要职责，充分利用“公”领域的政府调配原则，给村庄带来多项帮扶项目，帮扶资金达929.3万元（详见表1）。村民对工作队高度信任与感激，认为其具备自上而下的政府权威，更具有代表性和示范作用，对工作队引入的扶贫项目高度认可。

表1  驻村工作队帮扶项目及资金表

（2）新乡贤返乡趋势下乡村精英参与乡村治理

新乡贤充分发挥“共”领域的社会资本，同样在经济、社会、文化、制度、生态环境等多方面支援村庄发展，详见表 2。制度层面，2017 年乡贤获政府认可后，赋予了其讨论、表决重大村务的“合法”话语权，包括参与乡村规划方案制定、污水管网敷设等，意义重大；同时，乡贤还是村民和村委矛盾的调和剂，形成村民—乡贤—村委的调解模式，健全了乡村矛盾纠纷调处化解机制。此外，乡贤的项目落实是基于信任的治理模式。但是，新乡贤与村两委关系非常“微妙”，二者的信任和合作仅限于协商讨论阶段，涉及到资金使用时，乡贤并不放心将资金交由村两委打理，而村两委也为了“避嫌”更希望有老人理事会参与管理。乡村精英“共”领域的社会资本并未真正高度统一。

表2 乡贤参与村庄事务及资金表

（3）工作队与乡村精英参与乡村治理的困境

同时，工作队、村两委、新乡贤虽积极参与乡村治理，但也面临如下困境：①村庄内外部资源如何高效分配，进而为村庄造血；②各组织如何完善内部制度建设，调动成员积极性；③各治理主体如何在村庄层面协作互助，以及工作队退出后如何实现可持续乡村治理等。

四、研究结论

通过对已有文献的梳理、理论的借鉴以及 F村的实证分析，文章进一步分析工作队与乡村精英参与乡村治理的主要内容，互助作用，以及互助作用下的乡村治理特征。

（1）工作队与乡村精英参与乡村治理的主要内容

工作队应以政策和思想引导、项目与资金精准投入的方式参与乡村治理。通过5年常驻，帮助乡村建立一套完整有效的基层治理体系，由外部“公”输血逐步转化为内部“共”造血。村两委出思想、出劳力，积极协助其他主体落实项目，还需不断完善自治组织建设，实现自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。新乡贤可充分利用社会资本筹集资金、项目，改善乡村人居环境，建设相关设施，帮扶弱势群体。还可利用自身学识为乡村经济发展出谋划策，引导村民发家致富；积极参与完善村规民约，传承乡土文化，共建和谐有序的乡村社会（详见表3）。

表3多元主体参与乡村治理的主要内容与工作方式

（2）工作队、乡贤、村两委构成互助、均衡的乡村治理格局

工作队在政策落实、思想引导、项目/资金帮扶层面，领导、协助村两委工作。同时，村两委在帮扶项目确定和实施中辅助工作队完成帮扶任务。此外，工作队的进驻弥补了乡贤缺乏的政府权威，消除了乡贤容易被误解、知难而退的顾虑，领导、协助新乡贤开展工作。同时，乡贤也利用内生权威辅助其工作，避免造成资源错配。乡贤原则上归村两委领导，但由于其项目多为乡村考虑，村两委以协助其完成村务为主。乡贤也辅助、监督其村务。总体来看，工作队、乡贤、村两委相互制约、相互辅助，构成互助、均衡的乡村治理格局（图3）。

图3 驻村工作队与乡村精英互助作用示意图

图片来源：作者自绘

（3）工作队和乡村精英协作互助，形成“上中下结合”的乡村治理特征

中国特色社会主义体制下的乡村基层治理，政府权威和内生权威缺一不可，需要适度的国家力量嵌入乡村以平衡乡村自治组织和社会组织的权力，也需要内生权威来凝聚村民。贫困村治理中，工作队与村民共同生活 5 年，“公”领域由传统意义上的政府外部引导转变为人力、政策、思想、项目、资金等的进村和下放，政府权力和职责延伸到村庄层面，解决了长期以来政府层面不完全了解村庄而造成的项目错配、供给失衡等困境。总体上，工作队代表嵌入乡村的“公”领域的政府，承担自上而下的资源供给，乡村精英代表“共”领域的乡村，表达自下而上的现实需求，二者沟通政府和村民，协作互助，成为链接上下的“中间者”，构成政府—工作队—乡村精英—村民的场域权力结构，最终实现工作队和乡村精英协作互助、上中下结合的乡村治理 （图4）。

图4 驻村工作队和乡村精英互助下的乡村治理示意图

图片来源：作者自绘

五、研究结论

本研究聚焦贫困村，探讨政府（驻村工作队）与社会（乡村精英）互助作用下的乡村治理特征。二者作为“中间者”在乡村层面协作互助，实现“上、中、下相结合”的较为均衡的乡村治理。该治理模式不是乡绅政治的复辟，也不是国家政权的单纯介入，而是在乡村组织涣散、缺乏内生动力的背景下，正确处理多元主体关系，形成未来政府权威退出后新乡贤和村两委协作互助的治理平台，进而构建因地制宜的乡村治理模式。需要指出的是，本研究案例为普通贫困村，缺乏“私”领域的市场主体参与治理，未来可探讨公、共、私领域多主体共同作用下的乡村治理模式研究。

原文引用：

张园林,刘玉亭.驻村工作队与乡村精英互助作用下的乡村治理研究[J].人文理,2020,35(4):23-31.DOI: 10.13959/j.issn. 1003-2398.2020.04.004 [Zhang Yuanlin, Liu Yutin. Rural governance under the mutual assistance of village working tram and rural elite[J]. Human Geography, 2020,35(4):23-31.DOI: 10.13959/j.issn. 1003-2398.2020.04.004] 

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