未来已来，何以竞胜（下）：大尺度大视野编制“十四五”规划

应对内外部压力和挑战，真正的底气十足，是因为底牌充足，而不仅是硬气的口号。正如近日中国对美国贸易霸凌的反制，虽是不愿为之，却是理性的反击，因为政策工具箱充足，既统筹内外、考量周全，又精准有力，不反伤自己（或说尽量减少损伤）。

对“十四五”规划编制工作的考虑也是如此。我们在《“十四五”大局大势全析：未来已来，何以竞胜（上）》一文中作出我国进入两个百年历史交汇期、外部剧变冲击凸显期、动能转换风险管理期、卡脖子高技术猛攻期、要素资源稀缺争夺期等判断，不少读者有共鸣。

那么，应对这些判断的底牌是什么？如何形成精确可行的转型发展战略蓝图、路线图和策略举措，创新提出阶段性系统性的对策举措清单，力争成为一个符合新时代、迎接新挑战、推出新举措、实现新转变、奠定新基础的历史性行动纲领。华略智库理事长、战略规划研究中心主任姚荣伟，继续为大家倾力诠释“十四五”规划编制要点精选。

下篇：

创新竞胜，大视野大尺度编制五年规划

根据“十四五”时期国内外发展环境的最新变化与重大挑战，结合国内各地经济社会发展实际、需要贯彻的上级精神、需要推进的目标任务、需要解决的问题矛盾、需要突破的创新举措，笔者建议，要创新五年规划编制方式，梳理五年规划编制要点，制定形成底账清楚、蓝图全景、目标可行、布局合理、举措有力的“十四五”经济社会发展基本思路与规划纲要，为区域经济高质量发展、人民高品质生活、城市高智能管理提供新的指导方案与行动纲领。

概括起来，就是要强化四个统筹、描绘六张蓝图、算清八本底账、编制八张清单、搭建四类载体、实施八项方案：

创新之一：强化若干思路统筹

重点是强化四个思路统筹：

一是强化全域多维统筹。在各地竞争日趋激烈的情况下，如何提高本地区的显示度和集中度，塑造区域投资发展和公共品牌标识，是新时期区域转型发展的重头戏。比如上海奉贤区东方美谷。

这就要求规划纲要编制必须要体现“四个度”：

1. 要有高度。及时立足国家和区域战略进行谋篇布局，结合自身禀赋和发展基础，明确自身在大战略中的责任使命与功能定位，推出能在全国复制普及的发展模式与经验举措，形成对落实国家和上级党委政府决策部署的战略响应能力。

这次中央赋予上海长三角一体化、科创板以及注册制试点、自贸区新片区三大新任务，授予广东启动粤港澳大湾区建设重任，支持深圳启动中国特色社会主义先行示范区建设，都是国家战略在领军地区的首位部署。

2. 要有深度。主要方向是推进深度市场化、深度国际化、深度城市化、深度数字化。

深度市场化，就是根据中央部署，在体制改革深水区率先破题，调整完善经济供给侧结构，加快混合所有制改革进程，优化城市管理和基层治理机制，以改革向上推动经济逆势飞扬。

深度国际化，就是有条件的地区要对标国际最高标准、一流水平，推动区域体制机制、产业结构、科技创新、公共平台、城市品质实现高质量赶超升级。

深度城市化，就是贯彻中央城市工作会议精神，推动城市建设从平面布局转向立体设计，推动城市管理从精细化转向智能化。

深度数字化，就是要抓住5G普及应用契机，抢先布局信息基础设施、囊括大数据等战略资产包。

3. 要有温度。五年规划要体现城市空间规划小尺度邻里式的设计，体现产城人文融合发展的新理念，使城市发展成为绿色低碳、生态宜居、公共服务触手可及的典范。

4. 要有直度。也就是降维打击度。五年规划是一个中期战略设计，既要延续继承，更要前沿布局。尤其在科技革命加速、产业迭代加速的背景下，必须结合自身资源优势与风口趋势提前布局具有颠覆性的未来技术、黑暗科技，及早抓住新一轮产业发展制高点。

二是强化中长期统筹。“十四五”规划既然是在“两个百年”历史交汇期的重要规划，就必须在谋划2021-2025年五年发展的同时，还要展望谋划此后十年（2026-2035），与本地区2035总体规划形成无缝对接，分别提出2025、2030和2035年三个阶段的目标任务。也就是说，“十四五”规划不仅是个中期策划，还是一个中长期策划。

三是强化多条底线统筹。面对今后五年经济财税下探风险，五年规划首先要明确一个区域能够承受的经济运行和财税收入下行的底线（全国经济增速可能下降到5-6%区间），以及可能引发的就业底线、社保底线，设计多种情景模拟，分别采取不同的应对策略，争取事情向最好端发展，同步做好最坏局面准备，系统建立经济运行风险管控机制、完善政策工具箱。

同时，牢牢把握“十四五”期间本地区资源承载底线、生态底线、安全底线，算好区域发展底牌账，确保五年规划不突破约束底线、实现可持续高质量发展。

四是强化物理空间与虚拟空间统筹。在新的时期，五年规划在空间尺度统筹上，不能局限在传统物理空间，也要聚焦到虚拟网络空间，实现“虚实结合”。

在物理空间方面，重点是强化陆海空“立体统筹”和区域协同发展“一体化”统筹，对区域土地资源、海域资源、空域资源进行统筹规划，发展适合的功能与产业，尽可能形成立体资源统筹新理念；

主动融入区域一体化发展战略，明确本地区与周边地区协同发展的规划布局，而不是各自为战、相互割裂。因此“十四五”规划都将增加区域一体化的单独篇章。

在虚拟空间方面，要抓住5G应用战略契机，统筹本地区的大数据、信息网络、虚拟平台等虚拟资源，有条件的先进城市甚至要布局“大脑”+、AI算法实验室、沙箱计划等，并与物理空间资源融合布局，形成虚实结合的功能与产业布局。

创新之二：描绘若干发展蓝图

重点是描绘六张发展蓝图。

一是描绘发展路线图。研究明确“十四五”本地区经济社会高质量发展的总体思路、基本策略、阶段目标和指标体系，特别是要对接2035年基本实现社会主义现代化战略目标，对标国内外先进地区战略规划目标和指标体系，研究确定本区域“十四五”时期高质量发展赶超指标体系，并形成多情景下全域主要经济指标增长方案和其他指标目标设定目录。

二是描绘功能矩阵图。根据一个地区内外发展环境、历史发展坐标和基础底账数据，研究明确“十四五”本地区高质量发展赶超的差异化功能定位、品牌标识，以及具体内涵功能。

尤其是对本区域功能定位要进行主次分布、优先序列设计，明细区域功能显性基因、隐性基因和缺失基因，并分别采取不同的提升、增进、填补和舍弃策略，以此形成城市综合服务功能矩阵图。

三是描绘布局全景图。按照“十四五”本地区功能定位和区位条件，优化空间布局结构，并结合大数据手段制作全域重大功能分布、产业分布、基础设施分布、公共服务分布全景图，静态或动态展示未来五年全区域形态功能的逐步变化，以及对本区域的深度影响，形成区域五年时间段空间形态变化动态指引。

四是描绘产业转型路线图。“十四五”产业规划，重点是加强对自主可控现代产业体系的选择、调整和聚焦，制定出台本地区各类产业转型升级路线图，而不是简单的文字和专栏描述。

特别对传统产业加速外移的区域，要研究专门举措，制定引导其高附加值、微笑曲线两端落在本地的策略路线图；主动顺应国内外产业风口转换变化的趋势，研究形成“优势产业+新兴产业+未来产业”的梯度培育发展路线图。

五是描绘资源要素分布图。无论是沿海发达地区，还是内陆欠发达地区，都要结合本地区产业能级和城市品质提升的需求，加强对高端人才、独角兽企业、先进技术、平台载体等相关高端要素资源的数据整理，形成本地精准招商、精准对接的要素资源分布目录图谱。

先进地区重点勾画全球性资源要素目录图谱，内陆地区重点勾画全国性或行业性资源要素目录图谱，并与本地区招商引资紧密挂钩起来，成为招商引资和对标对局的总导航。

六是描绘区域协同发展图。落实国家推进区域一体化发展战略，明晰本地区在融入区域一体化、对接临近中心城市、深化海外创新合作的角色扮演和契合路线，以及需要重点搭建的区域公共平台、对接专项规划、利益共享机制等，研究制作大区域协同发展地图。

创新之三：算清若干发展底账

重点是算清八本发展底账：

一是算清资金账。综合考虑到“十四五”国内部分地区经济和财税下行的风险，如何通过加强对本地区税源、财政收入、政府负债、国企营收等多方面收入底账的分析，明确本地区未来五年财税资金增长潜力与可用资金规模边界，以此测算今后五年财政各项支出底线、基础建设融资数额头寸空间，合理形成政府债务安全区域边界，防止出现债务风险。

二是算清产业账。全面分析本地区现有产业体系的规模、税收、就业、利润、能耗、技术含量、品牌价值等数据底账，明确未来五年本地区产业的增加值、总产值、资源消耗值、出口值、税收值等，并对细分行业的效益产出、固定投资进行测算，在此基础上形成产业综合评价指标体系。

三是算清人口账。加强对全域户籍人口、外来人口、人才总量等方面的数据和诉求整理分析，重点分析老龄化、二孩化带来的人口结构影响，分析区域人才引进需求，以及相关就业、公共服务、城市管理的匹配资源，以此为区域“十四五”优化公共服务、引进集聚人才提供依据。

四是算清土地账。做好对全域用地总量、新增用地、存量土地盘活底账数据的核算，明确“十四五”经济社会建设用地空间。

五是算清环境账。系统分析本地区能耗、污染物排放总量、结构和趋势分析，分析绿化、污染治理等领域项目与投入数额。

六是算清政策账。开展对本地区产业政策、公共服务政策投入产出、公共效益的评估与诊断，努力提高政策效能、优化政策体系。

七是算清公共服务账。结合人口发展趋势和城市建设管理任务，对本地区实现高品质城市生活所需的投入、项目与基本标准做出分析测算。

八是算清标杆差距账。加强本地与国内领先城市在经济规模、结构效益、产业发展、城市布局、科技创新、改革开放、民生保障等领域差距的比较分析，明确存在的量化差距、追赶方向和对策举措。

创新之四：编制若干专题清单

重点是编制八张专题清单：

一是编制重大问题清单。系统整理本地区党委政府重要战略部署、经济社会发展重要专题和短板瓶颈，形成本地区“十四五”发展重大问题目录清单，并对重大问题的深刻原因、发展趋势做出剖析。

二是编制产业正面清单。参照国内自贸区经验和自身发展定位需求，在加强产业体系调整完善的基础上，编制产业准入正面清单，匹配专项扶持政策和平台载体。

三是编制行政边界清单。加强与国际一流营商环境对标，加强政府权责边界厘清，在审批、管理等领域形成行政权责边界清单。

四是编制招商引资清单。根据本地区产业正面清单和要素资源分布图，制定全域招商引资清单，对相关龙头企业、平台机构、人才团队、资本财团等进行精准招商。

五是编制重大项目清单。聚焦“十四五”本地区功能定位、产业升级和城市建设等，编制重大项目建设清单，充实项目储备库，做好项目投融资计划，按照时间节点稳步推进。

六是编制重大政策清单。围绕产业升级和公共服务，参考外地先进举措，研究形成“十四五”重大政策清单，点准穴位提高政策效能。要加强政策的组合匹配，形成具有高识别度的政策组合拳。

七是编制公共服务清单。按照国家基本配置要求和建设国际化创新型高品质城市需求，调整完善公共服务标准和形态，形成本地区公共服务目录清单。这份清单既要包括基本公共服务，也要包括高能级公共服务，形成高低搭配、提升品质的区域公共服务蓝图。

八是编制任务责任清单。根据基本思路的任务布置、相关部门和园区的职责，通过编制实施任务责任清单推动重点工作目标化管理，分解为五年每年具体工作和目标任务，进行定期督查并全面落实落地。

创新之五：搭建若干载体平台

重点是搭建四类发展平台：

一是搭建创新试点平台。立足传承发展本地发展经验，争取上级党委和政府的支持，参照自由贸易试验区和自主创新示范区经验，授予本地区对外开放、对台合作、实体经济转换、自主创新等领域重大先行先试平台，争取在政策支持上取得重大突破。

二是搭建智能超级平台。抓住启动5G的战略机遇，适合的地区要探索搭建大区域数据枢纽港，建立本地区城市大脑、工业大脑、医疗大脑、政务大脑等，推动人工智能和大数据产业的发展，实现物联网全域覆盖，争取智慧基础设施率先进入5G时代。

三是搭建重大科研平台。按照构建自主可控产业与科创体系的逻辑，争取国家级和省级重大科研设施和产业科创攻关项目落户本地区，争取更多新型研发组织、企业研发中心以及研发公共平台等机构落地。

四是搭建全球开放平台。对国内对外开放和海外侨亲优势明显的地区，要积极探索举办符合本地定位、服务国家战略的高能级峰会、展会国际平台，要统筹设立飞地和反向飞地、离地园区和离岸园区的平台布局设置，提升本地区在全球全国专业产业链中的枢纽节点地位。

创新之六：探索若干改革方案

重点是探索八项改革方案：

一是探索营商环境改革方案。对照国际一流标准和世界银行指标体系，深化全域投资营商环境改革。

二是探索规划调控改革方案。加强对城市空间规划、主体功能区规划、经济社会发展规划、土地利用规划等的统筹协调。

三是探索土地利用改革方案。立足高效率高质量利用土地，加强对土地存量盘活、增减挂钩、生命周期使用等多维度制度改革创新。

四是探索金融创新改革方案。立足服务本地和周边产业发展、城市建设的需求和自身民间财富丰足的优势，探索在投融资服务、民间资本财团组建等方面的改革创新。

五是探索人才集聚改革方案。探索实施全域人才高峰计划，引进高精尖人才，改革人才引进和使用体制机制。

六是探索产业政策改革方案。探索改变主要运营财税优惠补贴的做法，探索多种新型产业政策扶持机制。

七是探索城市运营改革方案。顺应智能化国际化社会化潮流，创新城市建设和运营机制，撬动更多资源投入。

八是探索公共服务改革方案。逐步改变政府主导运行的做法，采取多元化机制统筹资源、提升公共服务品质。

“十四五”时期，将是中国经济实现新飞跃的关键时期，也是中华民族实现伟大复兴的关键时期。

但是，胜利从来不是天上掉下来的，对手也不会眼睁睁看着你超越，唯有坚持信仰、保持信心，胸怀底气、心有底账，才能一一应对和解决好一路上的新挑战、新风险、新难题。

未来之势不可挡，无论以何竞胜，对于我们来说，只要把握大势、明确定位，保持定力、充满信心，摸清底账、留足后招，就一定能赢在未来。