华略智库创始人：新形势下自贸试验区的新使命（上）

近年来，华略智库一直参与上海及国内部分省市的自贸试验区研究，包括方案起草、产业规划、制度创新、进度评估等，对于自贸试验区的建设有一些思考，借今天的机会，和大家就自贸试验区的产业选择、制度创新、管理体制等几个方面，做一些分享。

首先，我们有一个基本判断，就是现在的自贸试验区建设，包括国家在2019年8月份新批的6个自贸试验区，和2013年上海自贸试验区刚开始挂牌时，面临的形势已经发生了根本性变化。这种变化包括四个方面：

第一，世界政治经济不确定性加大。

根据世界银行预测，未来2-3年，世界经济将在低迷中增长。

从几大经济体看，美国预计2019年放缓至2.5％，2020年和2021年将进一步减速至1.7％和1.6％；

欧元区经济持续恶化，预计2019年降至1.2％，2020-2021年为1.4%；

日本经济乏善可陈，预计2019年为0.8%，2020年为0.7%，2021年进一步降至0.6%；

中国经济也将继续放缓，但仍将是世界经济增长的主要动力，预计2019年中国经济增速为6.2％。

世界经济的低迷增长，导致全球价值链继续处于收缩状态。全球价值链上一次处于扩张阶段，是上世纪90年代到2000年前后，典型特点是经济蓬勃发展、产业转移加快、国际贸易及投资快速增长。

进入收缩阶段，则意味着贸易冲突摩擦加剧、投资持续萎缩、经济下行压力加大、企业扩张意愿减弱。

这几年，国际上发生了许多不确定性事件，都和全球价值链收缩有关。比如，中美贸易摩擦，虽然还不确定最后会演变成什么结果，但已经不是简单的贸易层面的摩擦，而是扩张到中美在贸易、投资、文化、体制、管制等多个领域的冲突和博弈。

这个影响是长期的，我们必须做好长期应对准备。

再比如，英国波折不断的脱欧进程，是对欧盟一体化进程的打击，甚至有可能导致英国的政治孤立和内部撕裂。

还有印度还没正式加入就要退出的RCEP——这是一个涵盖全世界20亿人口、30%GDP的区域组织。

包括中国香港，最近也出现了一些新的情况。

这些事件不是孤立的，反映出各方对世界经济未来前景的不确定性预期在加大。未来我们不知道还会有多少黑天鹅和灰犀牛出现。

第二，国际经济贸易新秩序重构。

美国目前奉行单边主义、孤立主义，提出要解决“非市场经济导向政策和做法所带来的产能过剩、不公平竞争、技术阻碍和国际贸易”问题。

这种认识是片面和偏颇的，但它反映了当前西方国家的普遍心态和认知，即将世界经济的问题归因到新兴市场国家，认为新兴市场国家在这些方面存在不公平竞争，存在大量倾销、国有企业补贴、技术封锁等现象。

也正是基于这种认知，美国的对外政策，这两年发生了很大转向，奉行“美国优先”，热衷退各种群，对全球贸易自由化持抵制态度。

而我国由于发展阶段的要求，大力提倡全球贸易自由化。国际经贸新秩序的重构，往往需要几十年时间才能完成。这正是总书记提出的“百年未有之大变局”其中的一个方面。

第三，科技革命处于新一轮爆发期前夜。

之所以称之为“爆发的前夜”，是因为很多重大的技术突破现在还处于临界点，但还没真正形成引领世界新一轮蓬勃发展的强大力量。

从中国来看，我们已经在部分技术领域有了一定的影响力。

比如高铁，尽管不是中国最早发明的，但是我们拥有强大的工业制造能力、集成化创新能力和庞大的内需市场；电子商务，中国有庞大的消费能力和至今仍然存在的劳动力红利；区块链，已经作为国家战略在推进；移动支付，中国领先世界；5G，中国在部分领域领先世界；北斗导航，已经逐步应用到各个领域；还有农业科技领域，如海水稻技术等。

尽管和发达国家在创新方面还有不少差距，但中国开始逐步走近世界创新舞台的中心，这也是中国建设创新型国家的重要体现。

第四，国家之间的数字鸿沟差距拉大。

在世界经济贸易形势不确定性的前提下，国与国之间的发展差距被拉大，特别是在数字领域。

根据塔弗茨大学与万事达卡合作发布的《数字演进指数（DEI）报告》（其中数字演进指数DEI，是指某个国家在数字领域的发展水平和进步程度），埃及、巴基斯坦等国家，DEI分数最低且增长最慢。

瑞典、挪威、荷兰、法国、韩国等国家，DEI指数较高，但发展不快。这是由于它们已经完成了数字化更新换代，或者称作数字革命，进入了平稳增长期。

中国、玻利维亚等国家，DEI水平不高，但是发展很快；阿联酋、新西兰等国家，DEI水平较高，且发展速度较快。

中国在60个统计国家和地区中DEI水平排名中等，，但发展速度排名第一，说明未来我国的数字经济、数字化建设和发展存在很大的潜力。

从2013年上海自贸试验区设立，到今年8月最新一批6家自贸试验区获批，目前国家已经先后批复了18个自贸试验区。

制度创新的星星之火点亮全国超过一半的省份，未来将以燎原之势推动各地高质量发展。

这意味着我国已形成新一轮深化改革、扩大开放的区域战略布局，中国将进入以制度创新激发红利、以扩大开放倒逼改革、以自贸试验区引领发展的新阶段。

面临新形势，当前推进自贸试验区建设，也面临着新的使命和要求。结合中央文件、以及自贸试验区推进的工作重点来看，主要体现在以下四个方面：

第一，自贸试验区要成为全球生产力布局的前沿。从中国参与全球价值链的分工来看，我国在制造业和部分服务业方面已经深度参与了全球价值链分工。但价值链的高端创新环节，基本被发达国家所把控。

自贸试验区要成为全球生产力布局的前沿，意味着要在科技创新、先进制造、新兴产业领域积极布局，代表中国占领全球价值链高端，参与全球竞争。

第二，自贸试验区要成为中国营商环境改进的样板。根据2019年10月世界银行发布的《营商环境报告》，中国在营商环境方面排名大幅度提升15位，排名世界第31位。

虽然由于世界银行报告选择的样本（北京、上海两地）有限，营商环境改善还不具备完全的代表性。从某种程度上看，上海的营商环境基本代表了中国在营商环境方面的最好水平。

过去一年来中国政府积极努力，针对世行营商环境指标导向，做了很大的努力和改进。自贸试验区要努力成为中国营商环境最优的区域，这也是对自贸试验区提出的综合性要求。

第三，自贸试验区要成为要素资源顺畅流动的载体。自由贸易试验区最重要的两个字就是“自由”。

上海自贸试验区临港新片区方案中，提出“五个自由”，即投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由；海南省建设自由贸易港，提出“六个自由”，即投资便利自由、服务贸易自由、货物进出自由、资金流动自由、人员往来扩大就业相对自由、数据在安全前提下流动自由。

推进要素资源的顺畅自由流动，是未来自贸试验区的建设方向。要素资源流动的壁垒，主要包括三个方面：

一是国别关境壁垒。自贸试验区要实现真正的“境内关外”，实现要素真正的顺畅自由流动，对出入境的货物，在海关的进出口程序方面、监管方面，需要大幅度简化和高效。

二是区域行政壁垒。比如长三角一体化促进要素资源流动，必须打破省与省之间在交通、医疗保障、教育资源对接等方面的行政壁垒，形成一体化的统一大市场。

三是所有制壁垒。即要素在不同所有制之间可以顺畅流动。

第四，自贸试验区要成为开放风险压力测试的平台。风险压力测试和自贸试验区建设一开始就是相伴而生的要求，自贸试验区开放的程度越高、开放领域越多、开放的步子越快，对自贸试验区压力测试的要求就越高。

在上海自贸试验区挂牌运行不到一年的时间，2014年3月，习近平总书记在参加全国“两会”上海代表团审议时提出，在自由贸易试验区要做点压力测试，把各方面可能发生的风险控制好，切实防范系统性风险特别是金融风险。

2015年上海自贸试验区扩区时，国务院发布的《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》也明确指出，上海自贸试验区要做好风险压力测试，这也是对上海自贸试验区建设的“三区一堡”的四个定位之一。

自贸试验区未来发展的趋势研判，可以总结为“一二三四五”。即一个主旨、两个定位、三个平等、四个保护、五个自由。

一个主旨，即扩大开放。

扩大开放是自贸试验区的主旨和核心使命，制度创新、扩大准入、营商环境改善等，都是为了让中国更好地融入世界、融入全球经济。

以区域开放来引领我国开放，是我国特有的发展路径和模式。我国的开放是从沿海到内地，从点到面，逐步深化的一个过程。

1980年，国家设立4个经济特区；

1984年，国家开放14个沿海城市；

1980年至1990年，一批沿海经济开发区先后设立，包括1990年设立浦东新区；

1992年之后，国家陆续推动西部大开发、中部崛起、东北等老工业基地振兴等战略，加快沿边和内陆地区开放；

再到2013年以来，自贸试验区成为我国新的开放载体和平台，引领中国进入更高水平的开放。

开放和改革其实是联动的，我国的改革很大程度上是由开放倒逼的。以上海为例，自1990年以来，上海就是以开放倒逼改革、以改革促进发展。

我们在行政审批、简政放权、企业服务等方面的改善，如果没有开放的倒逼，是很难有足够压力的。从这个意义上说，自贸试验区要成为开放的平台，以自贸试验区的建设，来引领中国全方位的改革开放。

两个定位，即自贸试验区不仅要成为制度创新的高地，更要成为经济发展的标杆。

制度创新的高地。每个自贸试验区都肩负着制度创新的重要使命，要结合自身定位和特点，着力探索形成制度创新的特色案例。每个片区每年至少要有一个可在全国复制推广的典型案例，这也是对各个片区的一个考核要求。

经济发展的标杆。这个定位是2013年上海自贸试验区设立时没有提出的，上海自贸试验区设立的最初目的，就是应对国际贸易和投资谈判，对接国际高水平贸易规则和投资协定，推进制度创新。

当前设立的自贸试验区，大多已经和开发区融合在一起。促进区域高水平开放发展、进而带动更大范围发展，也已成为自贸试验区的重要任务。

三个平等，即竞争环境平等、机会平等和规则平等。

竞争环境平等，对所有的市场主体，无论是国资、外资还是民资，都要一视同仁，实现公平竞争，不存在市场歧视。

机会平等，在行业准入、资质获取、资源利用等方面，所有市场主体，都拥有同等的市场机会，不存在隐性的准入壁垒、天花板、旋转门等。

规则平等，游戏规则对所有的市场主体是一致的，不存在歧视性的规则和条款设置，不能既当裁判员又当运动员。

四个保护，即投资者权益保护、劳动者权益保护、环境保护和知识产权保护。

投资者权益保护，政府要信守承诺，保护好投资者的权益，让投资者能够放心投资、大胆投资。特别是不能投资前甜言蜜语，投资后各种榨取。

劳动者权益保护，这也是国际上比较关注的领域，此次中美谈判，就明确提出要加强劳动者权益保护。

环境保护，在自贸试验区的建设过程中，要注重推进生态环境保护的制度设计，打好污染防治攻坚战，促进生态绿色可持续发展，保护和修复生态系统。

知识产权保护，这也是我国建设创新型国家的必然要求。

五个自由，即投资便利自由、服务贸易自由、货物进出自由、资金流动自由和人员往来相对自由。

投资便利自由，即企业投资、注册登记要非常方便，除了涉及国家安全等敏感领域，投资领域尽可能放开准入，让企业能够自由投资。

服务贸易自由，推动运输、旅游、教育、金融、通讯等领域服务贸易开放。

货物进出自由，实行真正的“一线充分放开，二线高效管住”。

资金流动自由，利用FT账户推进风险可控的金融开放和资金自由进出。

人员往来相对自由，吸引国际高技能人才到自贸试验区内就业和便利往来。

要做到这五个自由的难度是非常大的，因为要破除的壁垒很多。

另外还有一个很重要的自由——数据流动相对自由。

上海自贸试验区临港新片区的总体方案中，已经提出了“实施国际互联网数据跨境安全有序流动”；河北自贸试验区也提出要扩大数据开放。

2019年11月9日，韩正副总理在推进海南全面深化改革开放专家座谈会和领导小组全体会议上，提出推进数据更加便捷流动。

数据自由之所以重要，是因为如果没有数据和信息的自由流动，和与国际数据的顺畅对接，所有基于数字经济的发展模式都将受限。

未来数字经济是重要的发展方向，所以数据能够自由流动是发展数字经济的根本要求。目前我国在数据资源的跨境流动方面还存在不少体制机制瓶颈和壁垒，当然也有国家信息安全的战略考量。

中国在发展数字经济方面具有先天优势，数据在安全的前提下，如何实现相对自由流动，这也是自贸试验区下一步需要努力探索的方向。