作者介绍

刘柳，上海市建纬律师事务所不动产金融部成员，毕业于复旦大学和荷兰莱顿大学，获国际商法硕士学位。主要执业领域包括：建设工程与基础设施、跨国投资、收购兼并、资本金融等。

近年来，随着“租售同权”这一概念的提出以及鼓励指导政策的密集出台，住房租赁市场逐步发展，且市场空间非常广阔。有研究预测，2020年国内住房租赁市场规模可达1.6万亿元，2030年则可达4万亿元。一线城市人口净流入多，尤其是北上深三大城市的住房租赁市场规模以年均15%的速度在增长。

住房租赁的政策支持主要包括两方面内容，一方面对相关投资机构施行税收优惠政策；另一方面也积极推进金融创新，支持符合条件的住房租赁企业进行债券发行、不动产证券化等试点工作。在此背景之下，金融资本逐步介入住房租赁市场、尤其是长租公寓市场，多个资产证券化产品获批发行，房地产投资信托基金（REITs）、特别是住房租赁REITs备受关注。但相比较美国等发达市场的成熟发展而言，我国的住房租赁证券化仍处于初期探索阶段。针对目前已出台的政策文件，我们简要梳理如下。

 一、政策出台背景

1. “租售同权”的内涵

从法律角度来看，基于买卖合同取得的房屋所有权和基于租赁合同取得的租赁权,前者为物权，而后者为债权，作为不同的民事权利,其权能存在根本差异。从附加价值来看，房屋所有权和户籍密切相关，而户籍在社会保障、公共教育等方面都有着巨大的福利和附加价值。目前的政策文件提出了一定程度的“租售同权”，如《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》规定：非本地户籍承租人可按照《居住证暂行条例》等有关规定申领居住证,享受义务教育、医疗等国家规定的基本公共服务。《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》也规定,承租人可持备案的住房租赁合同依法申领居住证,并享受规定的基本公共服务。

因此，“租售同权”的法律实质是赋予房屋的承租人和所有权人在基本公共服务领域内相同的权利,国家作为平等权的义务人,对居住在城市中的公民提供相同的公共服务给付义务。

关于“租售同权”的外国立法实践简要归纳如下表：

资料来源：国金证券研究所，REITs行业研究整理

2. “租售同权”的实现措施

目前我国立法上对房屋租赁关系关注较少，保护也较弱。在“租售同权”的实现措施方面，不仅需要通过法律法规及规范性文件赋予承租人在公共领域享有和房屋所有权人同等的权利，细化“租售同权”的主体范围和权利范围；还需要通过具体配套措施扩大房源、支持租房租赁企业发展等,促进租赁市场的发展。住房租赁企业和租赁市场的发展,也要求扩大这类企业取得的租赁权的流通属性，而这一点的实现离不开金融方面的支持，具体途径包括发行企业债、不动产证券化产品等。

二、相关政策

1.   国家层面

自2008年至2015年，国务院办公厅、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会和中国证券监督管理委员会均有发文，但总体数量不多，且内容基本一致，仅为原则性指导意见。

2008年12月20日，国务院办公厅发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，支持资信条件较好的企业经批准发行企业债券，开展房地产投资信托基金试点，拓宽直接融资渠道。

2009年3月18日，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，重申《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》要求，支持资信条件较好的房地产企业发行企业债券和开展房地产投资信托基金试点，拓宽房地产企业融资渠道。

2014年5月13日，中国证券监督管理委员会发布《关于进一步推进证券经营机构创新发展的意见》，支持业务产品创新，研究建立房地产投资信托基金（REITs）的制度体系及相应的产品运作模式和方案。

2014年9月29日，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会发布《关于进一步做好住房金融服务工作通知》，其中第四条“继续支持房地产开发企业的合理融资需求”：扩大市场化融资渠道，支持符合条件的房地产企业在银行间债券市场发行债务融资工具。积极稳妥开展房地产投资信托基金（REITs）试点。

2015年4月21日，财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局以及中国银行业监督管理委员会联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》，在“六、构建政府支持政府和社会资本合作模式公共租赁住房的政策体系”中提出：支持以未来收益覆盖融资本息的公共租赁住房资产发行房地产投资信托基金（REITs），探索建立以市场机制为基础、可持续的公共租赁住房投融资模式。

自2016年起，相关鼓励指导政策密集出台，包括两个较为重要的文件《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》和《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，房地产投资信托基金试点也稳步推进，具体措施开始落实。

2016年3月16日，全国人民代表大会发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，其中第二节“促进房地产市场健康发展”提出：积极发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，扩大租赁市场房源，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。促进房地产业兼并重组，提高产业集中度，开展房地产投资信托基金试点。

2016年3月25日，国务院批转《国家发展改革委关于2016年深化经济体制改革重点工作意见》，在“六、深化金融体制改革，提高金融服务实体经济效率”中指出，要深化资本市场改革，研究制定房地产投资信托基金规则，积极推进试点。

2016年5月17日，国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，为加快培育和发展住房租赁市场，要求加大政策支持力度，提供金融支持。鼓励金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则，向住房租赁企业提供金融支持。支持符合条件的住房租赁企业发行债券、不动产证券化产品。稳步推进房地产投资信托基金（REITs）试点。

2017年5月19日，住房和城乡建设部发布《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》，第一条便指出要建立一个购租并举的住房制度，第五条中明确国家鼓励发展规模化、专业化的住房租赁企业，支持住房租赁企业通过租赁、购买等方式多渠道筹集房源，支持个人和单位将住房委托给住房租赁企业长期经营。住房租赁企业依法享受有关金融、税收、土地等优惠政策，可依法将住房租赁相关收益设立质权。

2017年7月18日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、公安部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局以及中国证券监督管理委员会联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，其中指出培育机构化、规模化住房租赁企业，加大对住房租赁企业的金融支持力度，拓宽直接融资渠道，支持发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券及资产支持证券，专门用于发展住房租赁业务。鼓励地方政府出台优惠政策，积极支持并推动发展房地产投资信托基金（REITs）。

2017年8月21日，国土资源部、住房和城乡建设部发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，强调坚持市场经济改革方向，发挥市场配置资源的决定性作用，注重与不动产统一登记、培育和发展住房租赁市场。完善集体租赁住房建设和运营机制。村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

2017年10月22日，住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽在十九大记者会上表示目前正在进行12个大中城市住房租赁试点工作，支持北京、上海市积极探索发展共有产权住房。房地产长效机制目前也在抓紧研究制定。同时，在抓紧推进住房租赁市场的立法工作。下一步，将坚持调控目标不动摇、力度不松劲，保持政策的连续性和稳定性。特别是按照“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。

2017年12月20日中央经济工作会议上，习近平指出要加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。要发展住房租赁市场特别是长期租赁，保护租赁利益相关方合法权益，支持专业化、机构化住房租赁企业发展。

2.   地方层面

《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》明确了广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个城市作为首批开展住房租赁试点的单位。《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》明确第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。以上共计14个城市（部分重叠试点）作为试点城市。截至目前，各地发布的关于住房租赁市场的主要相关政策文件汇总如下：

• 2017年6月30日，广州市人民政府发布《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》，提出保障租赁双方权益，支持租赁居住方式。强调扶持住房租赁企业，打造广州现代租赁产业总部经济。鼓励供应主体多元化，抢占发展广州现代租赁产业总部经济的先机。提升住房租赁规模化、集约化、专业化水平。并且成立广州住房租赁发展投资有限公司（暂定名）。负责统筹全市政策性住房（含公共租赁住房、棚户区改造、人才安居住房、直管公房等）的投资、融资、建设和运营管理，将政策性住房纳入市场化、专业化、社会化供应和管理。

  
  

• 2017年7月24日，沈阳市人民政府发布《沈阳市住房租赁试点工作方案》，引导房地产开发企业从传统的开发、销售向租售并举模式转变。推广万科“泊寓”、广信“五彩阳光城”等住房租赁运营模式，引导房地产开发企业拓展业务范围。支持房地产开发企业将其持有的存量房源投放到租赁市场或作为青年公寓、养老公寓、短租公寓、酒店式公寓或医养中心等。拓宽房地产经营租赁机构融资渠道，根据住房租赁机构融资需求，有关部门做好与银行、保险公司的对接工作；支持符合条件的住房租赁企业在证券交易市场发行资产支持证券或企业债券。

  
  

• 2017年8月3日，成都市人民政府发布《关于加快发展和规范管理我市住房租赁市场的意见》，提出建立住房租赁信用管理体系，形成守信联合激励和失信联合惩戒机制。

  
  

• 2017年8月14日，郑州市人民政府发布《郑州市培育和发展住房租赁市场试点工作实施方案的通知》，提出降低房地产的投资属性,增强住房的居住属性，引导居民转变住房消费观念,积极培育住房租赁专业化企业及住房租赁新业态、新模式。在现有国有投融资平台中选取1—2家公司,增加住房租赁业务,发挥其在提供基本房源保障和稳控住房租赁市场方面的引领和带动作用。通过新建、购买或者长期租赁市场内闲置低效地产等方式多渠道筹集房源,开展租赁住房、青年人才公寓的建设和运营。

  
  

• 2017年8月15日，南京市人民政府发布《南京市住房租赁试点工作方案》，其中提出：扶持国有企业发展规模化租赁；鼓励民营和混合所有制企业开展住房规模化租赁服务；鼓励支持房地产经纪机构开展住房租赁业务；成立住房租赁管理联盟。

  
  

• 2017年8月22日，合肥市人民政府发布《合肥市住房租赁试点工作实施方案》，提出鼓励金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则，向住房租赁企业提供金融政策支持。支持住房租赁企业申请国开行贷款、发行企业债券、申报专项资金。

  
  

• 2017年8月23日，武汉市人民政府发布《武汉市关于开展培育和发展住房租赁市场试点工作的实施意见》，协调国家政策性银行和部分商业银行安排一定贷款额度，对从事租赁住房建设和经营的房地产开发企业，提供长期贷款支持；对将已竣工的库存商品住房转化为出租房屋的房地产开发企业，金融机构要给予贷款支持。协调商业银行积极开展住房租金收益权质押贷款业务，支持企业多渠道融资。重点提出落实推进房地产投资信托基金（REITs）试点政策。鼓励房地产开发企业和住房租赁企业发行房地产信托投资基金，吸引社会化投资，多渠道筹集资金。

  
  

• 2017年8月30日，杭州市政府发布《杭州市加快培育和发展住房租赁市场试点工作方案》，提出扶持发展专业化住房租赁企业。鼓励民营住房租赁企业发展，鼓励房地产开发企业、中介企业、物业服务企业开展住房租赁业务。支持房地产开发企业改变经营方式，从单一的开发销售向租售并举模式转变。重点提出提供金融支持，鼓励金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则，对住房租赁企业提供金融支持。支持符合条件的住房租赁企业发行债券、不动产证券化产品。金融管理部门要积极支持住房租赁企业开展房地产投资信托基金（REITs）试点，吸引社会化投资，多渠道筹集资金。

  
  

• 2017年9月15日，上海市人民政府发布《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》，重点强调鼓励商业银行等金融机构按照“依法合规、风险可控、商业可持续”的原则，进一步优化并创新针对住房租赁项目不同阶段的金融产品和服务，加大信贷支持住房租赁产业的力度。进一步拓宽住房租赁企业的直接融资渠道，支持符合条件的住房租赁企业发行专门用于发展住房租赁业务的各类债券、不动产证券化产品。加快推进针对租赁用房的各类房地产投资信托基金（REITs）试点，在试点后尽快形成规模。鼓励保险机构依据相关法律法规规定，合理运用保险资金，充分发挥保险资金期限长、体量大、交易结构与使用较为灵活的优势，为符合条件的住房租赁企业等提供金融支持。

  
  

• 2017年9月22日，深圳市人民政府发布《深圳市人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》，提出人民银行深圳市中心支行、深圳银监局、市金融办要鼓励商业银行和资本市场对住房租赁企业提供信贷支持、股权投资。鼓励符合条件的住房租赁企业或经营住房租赁业务的企业通过IPO、债券及不动产证券化产品等方式融资，稳步推进房地产投资信托基金（REITs）试点。

  
  

• 2017年9月29日，北京市人民政府发布《关于加快发展和规范管理本市住房租赁市场的通知》，提出通过再贷款、再贴现等政策措施，引导和支持金融机构创新针对住房租赁项目的金融产品和服务。主动向中国银行间市场交易商协会推荐住房租赁企业或项目，支持其发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券及资产支持证券，拓宽直接融资渠道。研究制定鼓励房地产投资信托基金（REITs）发展的优惠政策，协调与指导金融机构积极参与，支持住房租赁企业利用房地产投资信托基金融资。

   

三、政策简评

1、住房租赁市场REITs风口已现

从上述政策可以看出，中国开始大力发展租赁市场，预计未来几年内将会提供大量租赁住房，随之而来的是住房租赁企业发展过程中对于资金的巨大需求。相较快周转的住宅开发，传统租赁行业具有诸多痛点，如资金沉淀量大、投资回报周期长，缺乏轻资产化模式等，这些都极大地制约了行业的发展。而住房租赁REITs能够帮助租赁企业打开融资渠道，真正做到轻资产化，有利于租赁企业盘活资产、获得长期稳定的融资渠道，并通过金融杠杆提高收益率。伴随着政策的进一步推动，未来住房租赁REITs将迅速发展。

2、未来需要设立专门的法律法规来规范REITs

目前，虽然从中央到地方层面，都明确指出支持并推动发展REITs，但监管部门尚未出台专门调整和规范REITs的法律法规，这使得REITs的设立和运行面临法律空白。举例来说，从法律组织来看，投资信托基金主要可以分为契约型、公司型和合伙企业型。契约型基金依据《信托法》的规定建立、运作；公司型基金依据《公司法》成立，具有法人资格；而合伙企业型基金依据《合伙企业法》设立。REITs综合上述三种类型的特点，目前尚无法规明确其组织结构。因此，未来需要设立专门的规范性文件来规范REITs，对REITs的定义、组织结构、设立条件、经营运作、税收制度、产权转移或变更登记等各方面内容进行规定，为REITs的发展创造一个良好的法律环境。

3、实际操作中的制度和规则有待完善

REITs的运作流程设计比较复杂，其本身不能直接经营管理所属的资产，要委托专门的机构来管理，这种双重代理关系进一步加大了信息不对称，此外REITs在运行过程中存在着投资项目风险、市场风险、信用风险、道德风险等诸多风险，针对这些风险，必须有专门的信息披露、风险防范和外部监管制度。目前这些制度尚未建立，这对于我国REITs的长远发展和投资者合法权益的保护都是非常不利的。因此伴随着REITs法律法规的完善，相应的详细制度和规则，如信息披露、风险防范、外部监管制度等也需要逐步建立起来。

参考资料：

谢鸿飞：《租售同权的法律意涵及其实现途径》；

REITs行业研究：《住房租赁REITs相关政策汇总》。