关于《上海市营利性民办高等学校办学结余分配工作管理办法（试行）》的解读及思考
管理营利性民办高校办学结余分配工作，是为了细化落实民办高校分类管理制度，引导学校合法、合规、合理地分配办学结余，确保营利性民办高校规范健康发展。
关键词：营利性民办高校、办学结余、分配
为深入贯彻党的二十大精神，引导规范民办教育发展，目前上海市民办高校已全部完成分类管理改革。为了细化分类管理路径，明确分类管理程序，需要制定相应管理办法指导上海市营利性民办高等学校（以下简称“民办高校”）在满足必要条件的前提下，按照规定的程序，合法、合规、合理地分配办学结余。办学结余分配工作是民办高校的重大财务事项，深刻影响着教师收入水平、学生资助奖励、资产负债率、民办高校正常运营及未来发展等重大事宜。因此，为了保护学校和师生利益，确保民办高校规范健康发展，需要制定相应管理办法对办学结余分配行为加以规范。
上海市教育委员会会同相关委办局制定并将于2023年4月1日起实施的《上海市营利性民办高等学校办学结余分配工作管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）对民办高校办学结余分配工作进行了全面细致地规范。
一、《管理办法》的制定依据
1、《民办教育促进法（2018）》
营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理（第十九条第三款）。
2、《民办教育促进法实施条例（2021）》
营利性民办学校收入应当全部纳入学校开设的银行结算账户，办学结余分配应当在年度财务结算后进行（第四十四条第二款）。
3、《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》
营利性民办学校举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配（第三部分第一条）。
4、《上海市民办学校分类许可登记管理办法》
二、《管理办法》的基本原则
《管理办法》主要基于加强对民办高校办学结余分配的监管和规范原则制定。
1、加强办学结余分配监管。市级教育行政部门应当根据民办教育分类管理改革的精神，制定完善相关制度机制，规范民办高校办学行为，加强民办高校办学结余分配工作监管。
2、规范办学结余分配工作。民办高校应当合法、合规、合理地开展办学结余分配工作，确保学校办学稳定和教育秩序正常。
三、《管理办法》的适用范围
同时符合以下两个条件的民办高校可以分配办学结余：
1、在上海市行政区域内，实施学历教育的在市场监管部门登记的营利性民办高校 ；
2、满足《管理办法》规定的分配条件和程序。《管理办法》特别规定，上海市营利性民办高校办学结余分配工作的实施与管理，适用本办法。
四、管理职权
由市级教育行政部门统筹，会同其他部门联合监管。
五、分配条件
（一）费用提取
《管理办法》要求民办高校分配办学结余前，必须按照规定提取以下两项费用：
1、保障职工待遇。民办高校应当为教职工足额缴纳社会保险费和住房公积金，建立职业年金或者企业年金等补充养老保险，并从学费收入中提取一定比例建立专项资金或者基金，由学校管理，用于教职工职业激励或者增加待遇保障。
2、保障学生权益。民办高校应当建立学生资助、奖励制度，从学费收入中提取不少于5%的资金，用于奖励和资助学生。
（二）办学条件
1、符合相应办学条件。民办高校应当落实法人财产权，办学条件应当符合相关标准，办学条件的相关情况以年度检查数据为准。
2、提高人员经费在学校支出中的占比。民办高校应当合理提高人员经费在学校支出中的比例，学校人员经费支出比例不低于学费收入的50%或者学校专职专任教师平均工资不低于本市同类高校教师平均工资水平。
3、财务管理符合规定。学校的资产负债率不超过60%，学校利润分配后流动资金可覆盖下一年年度债务及利息。
4、校产基本达到办学要求。民办高校名下占地面积和生均教学行政用房面积基本达标，设施设备基本满足教育教学需要。
（三）财务预决算
1、明确办学结余分配内容和金额。民办高校制定的年度预算中应当明确办学结余分配的内容和金额。
2、财务结算工作审核重点。民办高校应当按照相关规定完成上年度财务结算工作，依法缴纳相关税款，有可供分配的办学结余。举办者或者实控人没有拖欠学校债务，财政性经费不得参与分配。
3、办学结余分配时间节点。办学结余分配应当在年度财务结算后进行。
（四）制度要求
《管理办法》要求民办高校应制定并遵守办学结余分配工作相关的章程制度。
民办高校应当制定办学结余分配工作的管理办法和内控制度，在章程中明确办学结余分配的相关内容。民办高校办学结余分配应当符合章程、管理办法和内控制度规定。
（五）法人治理。
学校法人治理结构应当符合相关法律法规要求，举办者或者实控人已依法核准或者 备案。
（六）年检情况。
民办高校开展办学结余分配工作前，应当确保上年度检查未发现问题或者发现的问题已完成整改。
六、分配程序
（一）学校自查
决定分配办学结余后，学校开展自查。完成年度财务结算后，民办高校决策机构根据股东提议召开会议，讨论是否分配办学结余。决定要分配办学结余的，由民办高校对照本办法开展自查，符合条件的，由民办高校决策机构制订分配方案，方案中应当明确提取利润的10%列入学校发展基金（法定公积金）。
（二）内部决策
1、分级上报办学结余分配事项。民办高校向督导专员报告办学结余分配事项，督导专员向市级教育行政部门报告办学结余分配事项，并提出意见。
2、内部征集意见形成分配方案。民办高校依次召开党组织会议并提出意见、决策机构会议并形成决议、监督机构会议并提出意见，对民办高校办学结余分配事项讨论通过后，召开教职工代表大会，听取教职工代表意见。民办高校召开股东会会议，审议办学结余分配方案并形成决议。
（三）材料准备
民办高校向有关部门申请对办学结余分配进行决策需准备的材料，《管理办法》对此作出了具体要求。
1、相关方案和报告。学校办学结余分配的方案、督导专员关于学校办学结余分配事项的报告、学校办学结余分配的重大事项报告；
2、相关管理办法和内控制度。学校章程、学校办学结余分配管理办法和内控制度、学校学生资助奖励制度；
3、相关会议纪要、决议和报告。学校党组织关于办学结余分配事项讨论研究的会议纪要、学校监督机构关于办学结余分配事项的会议纪要、学校决策机构关于办学结余分配事项的决议、学校股东会审议批准学校办学结余分配方案的决议、学校教职工代表大会会议报告；
4、民办高校满足分配条件的相关支撑材料。学校年度财务审计报告、学校年度预算备案材料、学校上年度检查问题整改情况的报告、学校已计提相关费用的材料，以及其他需要说明的材料。
《管理办法》特别要求，办学结余分配事项决策的过程性材料应当立档备查。
（四）提交书面报告。民办高校应当在办学结余分配前通过书面形式向市级教育行政部门报告办学结余分配事项。
（五）进行结余分配。民办高校符合办学结余分配条件且完成相关分配程序后，按照办学结余分配方案分配办学结余。
七、监督管理
（一）分配检查。市级教育行政部门通过年度检查工作对民办高校的办学结余分配情况进行检查，检查结果将影响年度检查结论，以及民办高校的其他扶持奖励和评奖评优工作。
（二）财务监管。市级教育行政部门通过“上海市民办高校财务监管平台”等加强对民办高校财务规范的管理，并根据民办高校的办学结余分配情况适时组织开展财务专项审计工作。
（三）法律责任
1、相关负责人承担责任的情形
民办高校在办学结余分配工作中存在以下行为的，由市级教育行政部门约谈学校举办者、决策机构负责人、校长和会计机构负责人(会计主管人员)等，限期纠正违规问题，并会同有关部门视情形依法依规追究相应责任。
（1）隐瞒真实情况，弄虚作假；
（2）不符合分配条件或者分配程序开展办学结余分配工作；
（3）对于办学结余分配情况检查或者专项审计中发现问题拒不整改等行为的。
2、其他参与人员承担责任的情形
在民办高校办学结余分配管理工作中，参与的相关人员有滥用职权、徇私舞弊、泄露工作秘密等行为的，责令其改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法予以处分。
《管理办法》第十二条内部决策程序中规定待民办高校办学结余分配事项通过后，需要召开教职工代表大会并听取教职工代表意见。该环节体现了教职工代表大会在民办学校内部治理结构中的重要作用，也保障了教职工的利益，是具有法律基础和依据的。
一、学校教职工代表大会的法律地位及作用
学校教职工代表大会（以下简称教职工代表大会）是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。教职工代表大会的组织原则是民主集中制。
教职工通过教职工代表大会依法参与学校民主管理，支持学校合法的生产经营和管理活动，维护自身合法权益。民办高校应当保障教职工代表大会依法行使职权，保障教职工依法享有知情权、参与权、表达权和监督权。
办学结余分配事项对营利性民办高校的整体良好经营、管理及未来健康稳定发展均有重大影响。《管理办法》中通过规定“办学结余分配事项需要召开教职工代表大会并听取意见”以保障教职工依法参与营利性民办高校的民主管理并监督办学结余管理及分配工作的合理、合规、合法，从而尽可能避免营利性民办高校股东为盲目追求自身利益最大化，在损害学校整体利益、影响民办高校办学稳定和健康发展的情况下不合理管理、分配办学结余。
二、对办学结余分配事项提出意见属于教职工代表大会职权范围
(一)办学结余分配工作是民办高校重大财务事项
根据《学校教职工代表大会规定》（教育部令第32号）第七条第一款规定：“教职工代表大会的职权是：（三）听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告，提出意见和建议”。根据财政部教育部联合印发的《高等学校财务制度》的相关规定，办学结余的管理使用属于学校财务工作的重要组成部分。因此，办学结余分配工作作为民办高校重大财务工作，其属于教职工代表大会职权范围，营利性民办高校需要召开教职工代表大会并听取意见，这有利于规范办学结余分配行为，加强对办学结余及分配的管理和监督，提高资金使用效益，促进营利性民办高校教育事业健康发展。
（二）办学结余分配工作是直接涉及教职工切身利益的重大事项
《上海市职工代表大会条例》第十条第一款规定，“下列事项应当向职工代表大会报告，接受职工代表大会审议，并通过职工代表大会听取职工的意见和建议：（二）企事业单位制订、修改、决定直接涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项，以及改革改制中职工分流安置、经济补偿等劳动关系变更的方案”。《学校教职工代表大会规定》（教育部令第32号）第七条第一款规定：“教职工代表大会的职权是：（四）讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法”。《管理办法》的起草背景之一即是为了保障营利性民办高校教职工利益，其第二章亦将提取教职工社会保险待遇、工资水平等与教职工利益直接相关的福利作为分配办学结余的前提条件。
办学结余分配工作是否合理、合规、合法关系到营利性民办高校全体教职工的切身利益，教职工代表大会代表负有密切联系教职工群众，如实反映教职工群众的意见和要求的义务。民办高校股东是否是在已提取充分保障教职工工资福利待遇等权益的费用后开展的办学结余分配，且办学结余分配后教职工权益能够得到充分保障和实现是直接涉及教职工切身利益的重大事项，属于与教职工利益直接相关的福利，对此需要召开教职工代表大会并听取意见。
因此，教职工代表大会基于保障全体教职工自身权益的需要听取办学结余分配事项报告并提出意见属于其行使职权、履行职责。
三、基于决策办学结余分配事项的需要
《管理办法》第十三条规定，民办高校应当按照要求准备办学结余分配事项决策的教职工代表大会会议报告并立档备查。
综上，《管理办法》中对办学结余分配事项需要召开教职工代表大会并听取意见的规定，一方面是对上位法的细化和落实；另一方面是为了通过教职工代表大会的形式对办学结余分配事项是否对营利性民办高校健康稳定发展产生不利影响、教职工自身工资福利待遇等权益是否得到充分保障进行监督，从而在教职工代表大会职权范围内最大程度保障营利性民办高校是在不损害学校、师生权益的前提下进行办学结余分配。