[本期关注] 谭荣| 空间用途管制的制度选择与比较

空间用途管制的制度选择与比较

浙江大学公共管理学院  谭荣

自然资源的可持续治理，传统思路是针对不同自然资源（比如针对耕地、林地、草地、水、建设用地等）进行分散的管制，尤其是关注数量充裕以保障利用的可持续。这种导向的好处是有利于控制，但劣势不仅仅是交易成本和信息成本大，更面临到一个尴尬的事实：资源利用还需要考虑空间分布以及空间上的竞争性——空间是有限的，承载了一种自然资源，很可能无法承载其他资源。

自然资源的空间布局是一个复杂的问题。一方面，不仅仅需要知道在同一个空间中哪些资源可以共存，哪些资源是冲突的，哪些资源是互补的；另一方面，更需要回答如何取舍冲突的资源利用，或者如何协调及促进互补的资源利用。前者是对具体资源特征的认知，后者是对具体资源治理机制的选择。虽然这些问题在文献中不是新的问题，但对于实践中的中国来说，是一个亟需解决的新问题。

一、自然资源利用的空间关系：一个理论化视角

当人类活动日益频繁、范围日益扩大，以资源数量是否满足需求的传统治理模式将面临空间承载能力上的挑战。换句话说，当空间成为一种稀缺资源，因需要在共同的、毗邻的、或者复合的空间上进行自然资源的利用，资源治理就必须关注空间（区位、位置）的影响。

不同资源利用存在为四种类型的空间关系（具体例子见图1）。第一类是空间竞争关系，即两类或多类资源共同存在于同一个空间中，但用途之间不能共存，相互竞争性地占据空间；第二类是空间互补关系，即两类或多类资源共同存在于同一个空间中，用途之间不仅能够共存，还能够相互补充来提升资源利用价值；第三类是空间上由内向外的溢出关系，即一个空间中的资源利用产生对周边空间资源利用的溢出影响；第四类是空间上由外向内的溢出关系，即一个空间中的资源利用受到来自周边空间资源利用的溢出影响。当然本质上后两种类型可以隶属于前两种类型，因为当区域尺度（scale）变化后，后两种类型可以纳入前两种类型中。

图1 不同尺度下自然资源利用四类空间关系的示例

二、空间治理的四种手段：理论上的分类

上述四类空间关系最终可以落脚为相应获益方和受损方的冲突与协调问题。为此，理论上可以存在四类手段：改变偏好、道德和自我约束、补偿支付和权利管制。

第一类，改变偏好的手段。一般存在于需要集体行动且价值基本一致的空间关系治理中，比如是否需要保护无人区的自然景观。因为不涉及到具体利益冲突，而只要促进利益相关者达成共识，由不同的偏好转为相同的偏好，就解决了此类治理问题。

第二类，道德和自我约束的手段。一般存在于有一定的利益冲突但可以调和的空间关系治理中，比如是否在城市周边设立绿色开放空间。这类空间关系中涉及到一定的利益冲突，但相应的资源利用是几乎对所有人都有益处，这时通过价值观引导、建立社会规范，从而产生自我约束来解决冲突。

第三类，补偿支付。这是最常用的治理手段之一。因为空间冲突往往利益难以调和。获益方需要补偿受损方，比如工业园区对周边居民的影响。当然，补偿支付因为受到交易成本和信息成本的影响，双方或多方的自由协商可能会无法完成。此时就需要第四类治理方式。

第四类，权力管制。这是最常用的治理手段之二。在因交易成本过高而无法由市场来治理的空间关系中，需要由权力管制的方式来实现事前的行为规制或者事后的利益补偿。事前的行为规制是一种权利（产权）制度的建立，比如开发权与空间管制；事后的利益补偿是一种政府主导的补偿支付，比如政府通过收税收费后的财政转移支付。

图2 四类空间关系的治理手段

三、空间治理的制度的多样性：以土地利用指标管控为例

对空间关系的治理是一个世界性的现象，不同国家都为其设计了复杂的制度体系。在这些复杂的制度体系中，政府对空间的直接控制是一种普遍的举措。比如，很多国家都通过土地利用指标来实现管制。即无论土地私有与否，政府都通过规定总量的方式对土地用途变化进行强制管理。我们这里不尝试去关注制度设计在形式上的不同，而是从化繁为简的目的出发，下文将选择指标制度，来帮助分析空间治理不同方式的影响因素。本文致力于通过对不同国家的指标制度的比较来探究政府管控制度多样性的原因。

比如，以空间规划而闻名的德国，现阶段因为农业用地被交通或居住类用地占用速度过快，联邦可持续发展委员会提出了要将全国耕地被建设占用的速度从2006年每天114公顷降低到2020年每天30公顷的目标（Henger & Bizer, 2008）。这种所谓的“30公顷”目标，本质上也是一种指标的思路。另外，美国的土地发展权交易制度也存在了近半个世纪（Kaplowitz et al., 2008）。对土地发展权进行限定和交易，实质上也是一种管控区域内土地开发的指标制度，所不同的是这种指标是允许交易的。虽然土地开发权交易是结合了政府指标限制和市场配置两种手段，进而具有两种手段的优点。中国土地用途管制中的指标制度，作为一种政府主动对土地发展权配置的形式，应该能够为欧美国家耕地保护和可持续管理提供相关的经验。

1.荷兰的土地区划管控

荷兰在耕地保护或者说是开放空间保护上的政策，最核心的制度就是土地区划，比如，Randstad周围的“绿心（Green Heart）”区划。即使荷兰的城市化压力非常大，但其耕地和自然用地也得到了很好的保护（Koomen et al., 2008）。具体来看，作为土地区划中专门设计的用途管制空间规划，非常严格地限制了规划区内的土地只能用作农业生产或者自然生态保护区。以“绿心”区划为例，其目的是在为荷兰西部几个重要城市（阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹等）提供一个户外休憩的天然场所。规划的特点是在既有城镇的基础上，把城市和开放空间的布局进行成簇状分布，这样既满足了城市休憩用地和农用地的需求，也通过规划限制了任何外延式的扩张（Needham，2007）。

2.德国正在讨论的“30公顷”指标的交易模式

德国在保护耕地上的措施，主要也是空间规划体系，这与荷兰的规划及耕地区划非常相似，比如柏林周边的绿带（Bruns and Schmidt，1997；Kühn，2003）。但是，随着联邦政府在2002年提出日均“30公顷”土地用途变化的控制目标（Henger & Bizer，2008），德国政府将面临的是通过什么手段实现这种“指标”的制度（Maier-Rigaud，1994；Bizer，1996）。德国引入指标交易体系来既控制非农开发数量，又提高指标本身的配置效率，这在理论上不存在大的问题。因此，当前德国内部争论的焦点就是指标体系的具体设计问题，究竟是采取“无差异指标交易”制度、还是指标“按比率交易”的制度，或是“分区指标交易”制度（Tietenberg，2006；Henger& Bizer，2009；Lehmann &Schröter-Schlaack，2008）。

3.美国的可转让的土地发展权

土地发展权转让是指土地所有人将可发展权让渡，让渡的发展权在转让地块上作废，而可以在受让地块上与其现有的发展权相加存在（Kaplowitz et al.，2008）。所以，TDR的基础是对土地产权束中发展权的认可，这是法学的概念。土地发展权转让的基本框架如下：两个区域被设计成项目的组成部分，第一区域是发送区域，此区域内土地的未来发展被限制，但土地的发展权从现有的总的产权束中分离出来，同时该权力将在市场上进行销售。那么，谁是买家？这就是第二区域，即接受区域。这样，接受区域在拥有了土地和足够的发展权后才能开始建设相应规模的项目。这种TDR的模式具有两个优点：第一，将开发从保护区内转向需要对土地进行集约利用的其他区域；第二，保护区内的土地所有者能够出售其发展权，并因此补偿其由于对其土地使用的限制而丧失的未来收入。

4.中国的土地利用规划和计划指标

中国土地用途变化管控的指标体系主要包括三个指标，即建设用地总量、耕地保有量、土地利用年度计划。建设用地总量是指地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。耕地保有量是指耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。土地利用年度计划指标是指，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况，国家编制每年每个地区的建设用地可增加数量。

另外，值得提及的是城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）制度，该制度可以视为指标制度的创新。挂钩直观作用是对现阶段耕地资源保护和经济发展需要占用耕地两者矛盾日益激烈的一种缓解。在特定阶段城市范围内的建设用地总量指标是一定的。如果经济发展、工业化、城市化等需要更多的建设用地，只能从农村来挖掘。由于土地利用规划和年度各种土地利用指标的限制，城市新增建设用地占用耕地的供给压力已经越来越大。同时，由于农村传统宅基地和公共设施的粗放建设，农村集体建设用地的利用效率不高，土地的集约度还有很大的提升潜力。在这种背景下，城乡建设用地增建挂钩作为一种制度创新应运而生。这种制度创新促进了建设用地流量的增加，使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用，同时农村因分享了土地增值收益得到反哺，改善农村生产生活条件。增减挂钩政策的思路奠定了更多的地方性的指标制度创新，比如重庆“地票”制度、福建“山海协作”的旧村复垦省级交易平台、义乌的“集地券”等。

5.指标制度多样性的原因：一个交易成本的比较分析

荷兰的土地区划本质上就是CAC（Command and Control）的模式，虽然没有确切的指标的分配，但其实是通过命令的形式规定了指标的总额和具体的地块分配信息。美国的TDR经过三个时期的发展，具体的形式可以说多种多样，如果考虑到其主流形式（第三代），可以把TDR看作是一种所谓的分区交易指标和有比率交易指标的综合形式。中国最初的三个指标是完全的CAC形式。后来的土地增减挂钩形式是一种分区交易指标和污染补偿相结合的制度。前者是指有县域范围的控制，后者要求不降低农地数量和质量。德国目前在讨论的三种指标的交易模式因没有实施，只能按照理论上的无差异、有比率和分区指标交易进行讨论。

上述4个国家所采用的或准备采用的土地用途变化指标制度可以按照靠近市场或是靠近层级的顺序，从左至右列在表1中。

对于荷兰来说，土地区划作为一种CAC型的指标制度对空间异质性、开发时序造成的专用性、生态环境影响的不确定性等方面的控制效果比纯粹的市场制好很多。另外，因为荷兰国土面积相对较小，土地区划的建立成本相对于大面积的德国、美国或中国来说小得多，因此土地区划被采用且绩效良好。当然，区划手段在适应土地开发速度、经济激励和避免过度控制上，绩效没有那些偏向市场制的治理结构好。但是，荷兰在以下两个方面弥补了这个缺陷：首先，地方政府在制定地方规划的时候有很大的自主权（Eijgelaar，1988；Tanet al.，2009），这极大地提高了地方政府和利益主体在土地区划设计、执行、遵守上的积极性，同时也避免了中央政府的过度干预。第二，荷兰政府对自然用地保护和空间保护等方面理念的宣传，例如所谓的绿心区，以及中央对地方政府在保护政策上从上级限制转向自我激励的做法，使得从民众到地方官员都对土地区划认可和服从，保证了区划制度的有效实施（Koomen，2008）。所以，即使对土地用途变化的需求逐渐增加，至少从现阶段看土地区划在荷兰依然是最佳的治理结构。

对于美国来说，最初也只采用了土地区划的管制手段。但因为整个国土面积相对较大，区划的建立成本相对于荷兰来说增加很明显，所以随着土地开发频率明显加快，TDR作为一种混合制的管理结构出现了——既体现了区划的控制效果（控制异质性、时间因素和生态环境影响等造成的交易费用），又体现了市场制配置资源的效率，以及对利益主体的经济激励效果和避免区划带来的过度控制。经过几十年的尝试和发展，TDR可以说是一个成功的制度安排。很显然，美国的市场经济体制基础、完善的产权体系，以及公众意识作为制度环境和社会基础，保障了TDR的成功（Kaplowitz et al., 2008; Machemer etal., 2000）。因此，TDR适合了美国现阶段的自然和经济社会属性，可以说是现阶段合适的治理结构。

对于中国来说，理论上中国采用了相对区划更为灵活的CAC型指标体系。这样的好处是节省了中央政府在区划上的建立成本，同时指标同样具有从上向下的控制力。可是，在实际中中国既出现了农地保护与经济发展的冲突，又出现了明显的在违规和违法的用地行为，造成CAC型指标体系的事后成本很大（Tan et al., 2009）。这反映出规划设计和指标体系在中国面临着巨大的交易费用（制度费用）。三个传统指标在最初可能是最佳的治理结构，但随着经济发展对土地需求的增加（土地开发频率增加），以及指标分配和实施过程中效率提升的要求，具有分区交易和污染补偿相结合特征的城乡建设用地增减挂钩及其各种“变体”的出现也在情理之中了。

对于德国来说， “30公顷”的目标和潜在的指标交易体系，一方面可以使得空间规划能够更零活地实施、监管和评价，同时也因为成熟的市场体制而大大提升管理的效率，这在德国生态补偿的指标体系中可以得到体现（比如，当前在德国逐渐开展的eco-points的交易制度）。所以从制度成本的角度看，德国“30公顷”的提出，印证了区划控制在面积较小的国家的优势，而对于大面积国家却可能成为劣势。但究竟德国应该采取何种指标交易制度？是偏向层级制还是偏向市场制，取决于表1中空间异质性、时序和环境不确定性等土地用途变化属性程度。如果这些属性很强，那么采用分区交易或者类似中国的分区交易和污染补偿相结合的方式比较适宜。反之，则采用有比率、TDR或无差异指标交易的形式，可以节省更多的制度成本。

四、总结与启示

上文的分析揭示了决定选择不同指标制度的影响因素。直观上看，这些因素包括：地理面积、人均资源的禀赋压力、经济发展的速度等，实际上这些因素决定了土地用途变化作为一种资源使用（也可看做是环境污染）的空间异质性、时间专用性、对生态环境影响的不确定性、土地开发本身的频率等。同时，也对土地用途变化治理的效果产生了诉求，包括提高土地资源配置的效率、避免政府的过度干预、降低管制过程中的信息不对称的影响、降低市场化可能会出现的“热点”问题。从理论上和不同国家比较的结果看，空间异质性、时间专用性、生态环境影响的不确定性和土地开发的频率越高，层级制的管理方式越可能被采用，以降低管理过程中的社会成本。但是，这种选择又受到层级制本身的制约，因为层级制的程度越高，可能就会出现因决策的失误而导致的配置低效率（即政府过度干预等情况），这又需要对层级制有所放松。

这些为中国空间用途管制制度的改进提供了清晰的脉络。中国的现实情况是，空间异质性（开发选址问题）、时间专用性（开发时序问题）、生态环境影响不确定性（生态环境保护问题）等程度都很明显，这要求在管理土地用途变化上还需要采用的是一种政府管控的方式。但事实的情况是，中国一直以来已经采用了非常集权化的政府层级管控的方式，那么当面临土地资源配置效率低下、政府决策出现失误的风险、信息不对称等影响，以及面临相关利益主体的冲突问题时，对当前高度集权的政府层级管控进行改进，寻找所谓的市场和政府之间的有效配合，发挥自组织的能力，让政府“退出”直接干预，转为一种“监管者”。既发挥层级制在管控异质性和专用性等方面的优势，又避免层级制在信息对称、过度干预等方面的劣势。这至少从概念上给出了中国当前土地用途变化治理的改进方向。      （编辑：蒋仁开）