【重点文章】谭荣 | 全民所有自然资源资产所有权委托代理机制解析（上）
1 引 言
中办、国办日前印发了《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》）。全民所有自然资源资产所有权委托代理机制（以下简称委托代理机制）作为全民所有产权制度的一种具体行权方式，它究竟会对中国自然资源产权制度带来何种变化，引发了社会各界的关注。
一直以来，因受西方产权理论影响，文献中常争论公有制是否应该转为私有制来实现资源利用效率。实际上，西方产权理论是在西方政治制度下的产物，中国的产权制度不必要也不需要照搬西方。但是，作为经济制度的基础，全民所有制仍然需要回应资源利用效率、公平和可持续等问题，这是对各类产权制度的共性要求。
从2013年中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，到2015年中共中央 国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，接着到2018年2月中共十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，再到2019年4月中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，然后到中办、国办印发《方案》并于2022年3月进行公开宣传报道，全民所有自然资源资产的管理框架已经逐渐清晰。
建立委托代理机制是中国特色社会主义产权制度的创新，本质上是通过治理结构的创新来实现产权制度的绩效。它是对全民所有产权行权模式的一次改革、是对自然资源资产管理体制的一次变革，同时也是对具有公权特征的所有权民事权利关系的一次创新。
当然，委托代理机制依旧属于新生事物，没有历史或他国的经验参考。试点需要做出何种改革，面临何种挑战等，这些需要在过程中去辨析。因此，本文旨在对委托代理机制试点工作进行初步解析，解释试点的缘由、任务逻辑、面临挑战等，以期为当前试点提供公共管理视角的参考。
2 为什么要建立委托代理机制
2.1 回应公有制为什么行
西方产权文献中有一些观点认为公有制不利于效率，还容易损害弱势群体利益。这种观点源于西方产权理论早期的逻辑——私有产权既利于保障交易遵循帕累托改善，又利于降低交易成本，是最合适的产权制度设计。相反，政府干预会因交易成本过高而出现效率损失，还可能造成不公的利益再分配。
对于西方文献对公有制的疑虑，早期大多数研究中国公有产权的文献选择了回避。比如，很多文献采取的策略是直接声称私有化不适合中国国情。在法律明确使用权可以从所有权分离后，后续文献则以使用权与私有产权有相仿的作用来回应西方文献。
当然，部分西方学者后续也意识到早期产权理论过于笼统。比如，布罗姆利就认为不是所有的资源都应采取私有形式，只有资源能够产生足够高的经济收益，才值得设立私有产权，否则局部共有、国有，乃至开放性使用都是可以接受的制度。奥斯特罗姆更是直接批评了私有和公有这种简单的“二分法”，认为介于私有和公有之间还可以存在诸如“自组织”这种产权形式。自组织作为一种小范围共有产权形式，本质上属于能够体现地方文化和价值规范作用的治理结构，同样可以保障资源效率、公平和可持续利用。
但是，无论西方产权理论如何演化，也不论目前使用权从所有权分离后的绩效，对于全民所有制来说，依然有一个问题需要回答：政府将自然资源使用权出让给市场主体前，各级政府为什么有积极性或责任心来管好、用好资源？
这个问题长期以来被文献忽视了。大家关注的是建立健全使用权的市场机制，重视转型中的政府与市场的关系，但对政府内部的纵向和横向间关系并没有过多讨论。然而，无论是建设用地、矿产、林草等具有经济收益的自然资源使用权市场化过程，还是国家公园、湿地、水等具有显著生态价值的自然资源保护修复过程，都出现了中央、地方在收益分配和成本支出上的不对等。中央承担过多、地方享受过多的局面业已形成，并不利于自然资源可持续利用的全国集体行动。
可见，委托代理机制作为公有制的行权模式，其重要目标之一便是合理配置央地间成本收益，以及确保地方行权的积极性或责任心——而这也将能够补全“公有制为什么行”的答案。
2.2 回应自然资源整体治理的诉求
自然资源具有整体性、系统性及其内在规律。“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草”，习近平总书记的论述正是体现了自然资源的整体性特征。只有掌握自然资源相互影响和依存的关系，才能实现自然资源的可持续治理。
长期以来，中国采取的是分部门行使各类自然资源管理、保护和修复等职责。这种职能划分虽然可以降低治理体系建设初期的制度成本，但部门壁垒引致的协调成本也会逐渐增加。当前行政碎片化现状与资源整体性治理诉求业已产生矛盾。为此，党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》中就明确了通过组建“自然资源部”来统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，解决自然资源所有者缺位、越位等问题，这是迈向整体性治理的重要步骤。当然，目前整体性治理的改革仍未到位。
比如，对河流湖泊中的水资源的获取，属于取水权范畴，由水利部管理。而对地下水、地热水、矿泉水的获取，属于水能资源或采矿权的范畴，由能源局、自然资源部等部门管理。而对水资源的产权登记又统一由自然资源部管理。也就是，实践中的水资源开发利用和管理，仍存在权责不清、重叠或掣肘的问题。当面临跨行政辖区的水资源或水能资源开发利用时，问题更明显。
国家公园是另一个典型的需要整体治理的例子。国家公园内部包含多样性自然资源，既有公益性和经营性等不同类别，还可能含有原住民的集体所有的资产。这些都给国家公园作为一个整体生态系统的管理带来的难度。国家公园不适宜采取分部门、分主体的碎片化管理模式，为此，2021年10月国家正式设立首批五个国家公园，由国家公园管理局直接管理。但实践中仍面临需协调与地方政府及原住民的责权利关系等诸多挑战。
类似的，海域使用权的立体分层，需要创新协同管理模式；生态空间体现了“山水林田湖草”的整体性，其系统修复也强调整体保护、修复；建设用地开始分设地上、地表、地下的用益物权。这些情形都对当前政府跨职能部门的统筹协调提出了要求。
所以，组建自然资源部，只是解决整体性治理问题的第一步。实践中还需要进一步明确自然资源管理过程中的政府纵向和横向间关系，需要进一步明晰不同级别、不同职能部门的权力和责任，这属于政府内部治理结构上的继续优化。
可见，委托代理机制试点的重要目标之二就是要解决行政碎片化造成的所有者不到位、权益不落实等问题——这是回应“整体治理”的必要举措。
2.3 回应区分“运动员”和“裁判员”的难题
人们通过自然资源资产创造和积累财富。所以，法律从这类资源的所有权中分离出占有、使用、收益和处分等权利。通过将这些权利赋予不同产权人，并通过市场机制来提升财富积累。比如，《物权法》确立土地使用权、探矿权、采矿权、海域使用权等用益物权，政府再通过“招拍挂”将用益物权出让给市场主体。
然而，各级政府出让用益物权的过程中面临着两种身份。一种是市场的参与者，即权利的出让方；另一种是市场的监督者，即对权利出让、使用、收益和处分等行为的监督。实践中政府这两种身份并没有完全区分或分立为不同责任主体。为此，政府的行权过程被形象地比喻为既是“运动员”又是“裁判员”。
两种身份的重叠，容易造成资源被过度消耗。比如，在建设用地供给中，地方政府既是实际行权主体，以出让、抵押等方式经营土地，又承担地方土地市场调控和监督职责。过去很长一段时间，地方政府没有做好区分两种身份，产生了用地粗放、低效的局面[9]。实际上，现有体制机制还未对委托代理权利关系中的“运动员”和“裁判员”进行准确区分，也未能对资源配置市场活动中的“运动员”和“裁判员”进行准确区分，所以造成上述难题。
可见，建立健全在委托代理关系上、在市场活动关系上的两类“运动员”和“裁判员”尤为必要（详见本文3.1、3.2和4.5节的相关论述）。自然资源部的职责中既包含对自然资源开发利用和保护进行管理，也包含要履行全民所有自然资源资产所有者职责——表面上仍没有解决“运动员”和“裁判员”集中在同一部门的问题。但实际上，在2015年的《生态文明体制改革总体方案》中已经明确了自然资源资产产权制度的改革原则，即“坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益。”
组建自然资源部只是产权制度改革的第一步，即“坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权”。委托代理机制，则是继续做好后续工作，即“区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责”。可见，委托代理机制是产权制度改革的新阶段，体现着一种管理体制的变革——是回应区分“运动员”和“裁判员”的要求。
2.4 回应让市场在资源配置中起决定性作用
自然资源资产的重点在于“资产”，需要实现其价值最大化。然而，一直以来也存在一种争议：对于这类资产，市场是最佳的价值实现机制吗？一些学者认为，自然资源资产与工商业资产不尽相同。前者因整体性会产生显著外部性，因而市场很难实现其最优配置。另外，自然资源资产在收益分配上还面临成本收益不对等的问题。资产价值往往依赖资源系统整体质量的提升，而质量提升往往不仅仅是资产所有者的独自贡献。比如，地方政府、相邻主体等对某处自然生态系统的保护和修复所做出的贡献。现实问题是如何让不同主体共享收益？很明显，市场一般无法满足产权主体之外的人去共享收益。
“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”已经成为全社会的共识。尤其是2020年3月《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和2022年3月《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》印发后，打造统一的要素和资源市场、不断健全自然资源市场，成为了迫切的现实需求。实践的进展让理论上的争议最终演变为：如何让市场在自然资源资产配置中起决定性作用，同时更好发挥政府的作用？
不妨将自然资源资产分为经营性和公益性两类来分别观察。对于经营性自然资源资产，虽然相对容易明晰产权，实践中也已进入市场化、产业化的阶段，但依然面临一些难题。比如，部分资产确权登记还未完成，有偿使用的定价机制仍缺位，市场化程度有限；部分资产交易机制不健全，资产转让和优化配置渠道不畅；部分资产收益分配机制不合理等。可见，如何将资产配置给最合适的权利主体、找到最佳的资产经营模式，以及如何健全收益分配等问题，对此类自然资源资产的权利关系创新提出要求。
对于公益性自然资源资产，一般兼具生态价值和经济价值，但这类资产面临难以确权的问题，造成实践中民众保护和监管的动力不足。另外，实践虽已在探索公益性自然资源资产的价值实现机制（即生态产品价值实现机制），但如何能够让逐利的市场机制更好地保护资源可持续利用，仍是亟需破解的难题。
上述两类自然资源资产用益物权权益的实现，都不仅仅是效率的问题。权益的实现还涉及收益分享、责任共担、可持续利用等义务或责任，这给所有权的行权秩序、多元价值权衡等提出了要求。改革开放以来的市场化改革，关注更多的是建立健全市场的基本规则，还未能充分关注这些要求。
可见，委托代理机制需要回应上述深化市场机制改革的诉求。即，鼓励更多主体参与市场，创新价值实现模式，并保障利益公平共享和资源可持续利用——这是回应市场在资源配置中起决定性作用的要求。
3 委托代理机制的系统逻辑
《方案》提出到2023年要基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制。从现行的自然资源管理体制机制看，委托代理机制实际上是涉及八项相互依赖和相互影响工作的系统工程。其中，资源清查、清单编制、行使权利、考核评价等四项工作属于委托代理机制基础的核心要素；而遵循法治逻辑、衔接空间规划、统筹体制机制和健全行政监管等四项工作属于必备的外部要素。如图1所示。
3.1 委托代理机制的四项基础的核心要素
一是做好自然资源资产的清查，科学掌握自然资源资产的数量、分布、功能和系统特征。“没有衡量，就没有管理”。自然资源资产是一种特殊的管理对象。在自然意义上，自然资源是有特定生命规律、相互依存的生命共同体，而且人类目前还未能完全把握这个共同体的变化规律；在社会意义上，因人的主观性导致对不同自然资源资产价值的差异化认识，不仅造成单一资源的效率和分配问题，还导致资源的整体性因“破碎化”管理而出现负面效应。
所以，委托代理机制的前提就是需要准确把握自然资源资产的数量、质量、分布、用途、价值和权属等，完成对不同类型自然资源资产的确权和登记，并实现动态监测。
二是编制自然资源清单，探索操作性强的委托代理方式。建立所有权的权利体系，并将部分权利以委托的方式让省级或市地级政府代理行权，是委托代理的核心。然而，因自然资源的多样性、整体性、地域性等，实践中无法找到统一的方式来建立并委托相应权利。理论上的“政府纵向和横向的分工”“政府、市场及社会协同”等理念，在实践中面临操作难题。
当前试点选择了一种便于操作的方式，即没有尝试针对全类型自然资源资产及其全部权利进行界定和分工，而选择了“7+1”类自然资源（即土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水和国家公园）来编制中央、省级和市地级的自然资源清单（即确立三级政府在行权上的分工）。清单的具体内容不是“什么资源归哪一级政府管”那么简单，而是根据实际管理过程中的职责形成既易于实践理解、又能够动态拓展的权利体系，然后将权利等落实到不同层级及职能部门。
清单编制需要遵循一定的原则。西方理论多主张效率原则，比如西方经济学中外部性最小化原则，或者生态经济学中的根据生态系统边界确定管理边界的原则，或者财政联邦制理论中根据财权匹配事权的原则等。但是，这些原则都不宜直接套用到中国。
当前试点遵循的原则是：“依据法律和中央文件”“结合生态、经济、军事、国防、外交的重要程度”“适当区分公益性和经营性”“兼顾跨区域和管理效率”“并保持与现有改革事项相兼顾”等。换句话说，清单并不是单纯以效率为原则，而是以依法依规为前提，以满足国家安全和人民利益为首要目标，其次是尽量不突破现有的行政体制机制，最后才是尽可能考虑提升资源效率和增加资产收益。这体现了建立委托代理机制的主导价值和依据（原因详见4.3节）。
三是建立健全所有权行权体系，做好行权“运动员”。委托代理机制的本质是在确立三级资源清单后，保障三级政府的行权过程和秩序。实践中至少需要建立健全四类具体制度，即自然资源资产的保护和利用规划、储备和管护制度、有偿和市场配置、收益和支出管理等。这四类制度都是实现“促进自然资源资产创造财富并保障公平分配”这个行权目标的制度基础。
为了实现行权目标，需要探索由市场机制来配置自然资源资产，尽量避免以行政审批、许可的方式行权。在这个过程中行权“运动员”（即三级政府）需要进一步厘清各自行权过程中的政府与市场关系。政府需要鼓励企业、民众等市场主体共同参与自然资源资产治理，做好自然资源资产的供给、经营和监督等。因此，行权过程中需要进一步划分市场“掌舵人”和“划桨人”角色。
三级行权“运动员”在各自层级上需要做好自然资源资产的保护和利用规划、储备和管护等制度建设，这是行权“运动员”在尊重市场和资源本身规律的前提下为市场机制提供目标导向、制度安排和底线规则（即行权主体做好市场“掌舵人”角色）。然后为了更好地实现行权目标，则通过充分发挥企业、民众等其他各类市场主体的能动性和积极性，让这些市场主体去承担市场“划桨人”的角色，从而最大化显化市场机制的活力和效果。
当然，为了能够让“划桨人”提高积极性，行权“运动员”作为市场“掌舵人”，需要做好自然资源资产有偿使用制度、市场配置机制、收益和支出管理等制度建设，为“划桨人”建立健全市场规则。其中，健全经营性自然资源资产在市场定价、准入和分配三方面的机制，探索公益性自然资源生态产品价值实现机制等两个方面是制度创新的重点。另外，将所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源资产价格形成机制，探索有偿使用制度和资源环境税费改革，以及结合央地财权和支出责任优化央地之间的收益分配等，则是制度创新的难点。
四是完善委托代理机制的配套制度，做好行权“裁判员”。对三级行权“运动员”的主体责任的监督和考评，以及维护“运动员”权益不受损、损害需赔偿等，建立健全行权“裁判员”制度，是对“权力与责任匹配”的要求，也是委托代理机制的闭环管理要求。为此，需要探索委托代理机制的配套制度，主要包括建立健全委托人对受托人履行所有者职责的考评机制、受托人向委托人报告自然资源资产状况和报告履职情况的报告制度、受托人接受自然资源督察系统的督察制度等。这些都是直接针对行权“运动员”履职行为进行考核、评价或督察的制度。另外，还需要建立健全预防、制止破坏全民所有自然资源资产行为，以及权益遭受损害后的查处、依法请求赔偿等制度。其中，要重点探索建立履责的考核机制，研究制定考核内容、指标体系、考核标准和工作流程，适时进行考核评价。实践中还可以藉助数字技术、人工智能等做好对自然资源本体的动态监测，以及鼓励全民参与监督和报告权益损害现象等，提高监测和决策效率。同时，也要做好与自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究制等制度的衔接。
3.2 委托代理机制的四项必备的外部要素
一是遵循法治逻辑，在法律框架下开展试点。全民所有是宪法明确的公有制的一种实现方式，委托代理机制只是全民所有权的一种具体实现方式。因此，委托代理的只是一种权利而非权力。这也明确了委托代理不涉及用途管制、执法监察、行业监管等行政权力。
试点还需要遵循法治逻辑，意味着要明确“权利和义务”和“权力和责任”的匹配。无论是中央委托地方行使自然资源资产产权权利，还是法律已经授权地方政府行使的权利，或是公权力本身需要承担保护自然资源资产公益性的责任等，都涉及不同法律框架下的“权力责任”或“权利义务”关系，所以需要依法开展试点。而且，试点不是从零开始，央地之间的责权利，已经存在相应法律规范的，需要从其规范；未明确的，才是委托代理机制试点要探索的内容。在具体市场活动中，还要遵循“公平与诚信”原则。当然，试点过程中要做好相关法律解释，若有必要，试点结束后也可以推动全民所有自然资源资产的法律建设。
二是衔接空间规划，为解决不同价值冲突提供依据。委托代理机制中涉及的都是民事权利，其行权过程难免产生外部性。当出现冲突时，需要公权力来建立或保障秩序，空间规划就是公权力界定的权利优先次序和基本秩序。比如空间规划将资源环境承载力作为底线，要求开发活动不能超出该阈值；空间规划还要求节约资源、保障资源合理利用、保护生态环境等。因此，试点工作还需要做好与空间规划的衔接，尤其是在编制自然资源资产保护和使用规划时，除了将实现资产保值增值作为主要目标外，还要充分遵循空间规划确立的空间开发和保护的价值排序和秩序，统筹好保护与开发、公共与个人利益的关系。
三是统筹三类行政关系，缓解行政体制的影响。我国是单一制国家，存在三类行政关系，影响着委托代理机制的效果。一是央地关系。目前在财税和人事等方面形成的行政体制，决定了三级政府在行权上的积极性和责任心。二是职能部门间关系。目前，国务院已经设立了统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的管理机构（即自然资源部）、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的管理机构（亦自然资源部），以及统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责的管理机构（即生态环境部）。在理论上，三类职责相互独立、相互配合、相互监督。然而在实践中，具体职能部门之间的协调成本，仍会影响整体性治理。三是地方间关系。地方政府因自然、经济和社会条件的差异而存在差别化的激励和约束机制，这会影响地方履行所有者职责的积极性，也会影响到跨辖区的协作。能否找到上述三类行政关系中不同目标的最大公约数，决定了委托代理的实际成效。
四是健全市场活动的行政监管责任，做好市场“守夜人”。在自然资源资产的各类开发、利用和经营的市场活动中，市场的“掌舵人”和“划桨人”都需要在法治的框架下行权，是“权利与义务匹配”的要求。政府还要履行用途管制、执法监察、行业监管等行政监管职责，做好市场“守夜人”（即监管者权力）。这种“守夜人”的权力不同于“掌舵人”的权利（即所有者权利）。委托代理机制还需要进一步探索建立健全上述权力和权利相互独立、相互配合、相互监督的体制机制。这是落实市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的要求。
（未完待续……）
（本文责编：仲济香；网络编辑：曾 爽）