《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》中有关民事检察条款的解读

颜良伟 赵多丽娜

最高人民检察院第六检察厅

摘  要：“两高两部”《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》是一份综合性司法文件，其中不少条款与民事诉讼检察监督程序设置相关，包括民事虚假诉讼检察监督工作中线索来源、甄别发现、调查核实、监督方式、犯罪线索移送等具体问题。构建出较为完整、系统的民事虚假诉讼检察监督体系，对检察机关履行民事检察职能、监督纠正虚假民事案件具有重要意义。其中，对民事虚假调解书采用再审检察建议或者抗诉监督方式、探索建立检察机关民事强制措施建议权制度等新规定要准确理解内容、严格适用程序、加强协作配合，形成依法惩治虚假诉讼违法犯罪合力。

关键词：虚假诉讼犯罪 惩治意见 民事检察 条款解读

全文

2021年3月10 日起施行的“两高两部”《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》（以下简称《意见》）虽然冠以“虚假诉讼犯罪”之称，但从具体条文内容看，是一份综合性司法文件，既规定虚假诉讼犯罪认定及相关刑事程序问题，也规定了对虚假诉讼违法行为民事惩治等相关问题。《意见》中有十余个条款与检察机关民事检察工作相关，主要是对检察机关如何依照民事诉讼法规定对民事虚假诉讼行为进行监督所作的细化规定，包括民事虚假诉讼检察监督工作中线索来源、甄别发现、调查核实、监督方式、犯罪线索移送等具体问题。《意见》通过增强民事诉讼监督程序可操作性及与法院等部门履职之间的协同性，构建较为完整、系统的民事虚假诉讼检察监督体系，对检察机关依法履行民事诉讼监督职责具有重要意义。

一、民事虚假诉讼监督案件的线索来源

《意见》第 8 条虽然规定的是政法机关发现虚假诉讼犯罪的线索来源，但该条规定对检察机关获得民事虚假诉讼监督案件线索也具有指导意义。根据《意见》第 8 条规定，民事虚假诉讼检察监督案件线索来源主要有以下三种：一是案件当事人提出监督申请。如离婚纠纷案件一方当事人发现对方为多分得夫妻共同财产而伪造夫妻共同债务证据提起虚假诉讼进而向检察机关提出监督申请；二是案外人控告。如行为人为逃避偿还生效法律文书确定的债务而与他人合谋伪造借贷合同提起民间借贷纠纷诉讼并在执行环节达成以物抵债协议，其他债权人发现该虚假民间借贷纠纷案件后向检察机关提出控告；三是检察机关履职中发现。如检察机关民事检察部门在审查一起民事诉讼监督案件时发现其他相关联的民事裁判涉嫌虚假诉讼，再如检察机关刑事检察部门在办理“套路贷”、涉黑涉恶等刑事案件中发现虚假诉讼线索后移送民事检察部门审查处理。

需要注意的是，《意见》第8条仅规定了案件的线索来源，但线索来源不能直接等同于监督案件本身，这里需要通过检察机关受理环节来实现从线索向案件的转化。《意见》本身未规定线索的转化问题，实践中需要根据有关司法解释的规定处理。根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《规则》）有关规定，除案件当事人申请监督情形外，其他线索来源均应符合检察机关依职权监督情形才能转化为监督案件。本文认为，民事虚假诉讼违法犯罪行为属于“损害国家利益、社会公共利益”范畴，检察机关有权依照《规则》第41条第1项规定依职权进行监督。

二、民事虚假诉讼的甄别发现

从司法机关查处的情况看，民事虚假诉讼的隐蔽性较强，司法人员对其甄别发现的难度大。典型的虚假诉讼中，原、被告双方不仅共同伪造在法律效力上“完美”的证据，而且在庭审中演“双簧”，处于居中裁判的法官往往难以察其端倪，对于双方达成的调解协议亦予以确认。为破解实践中的甄别发现难问题，《意见》第5条至第7条从虚假诉讼的易发案件类型、当事人和其他诉讼参与人存在诉讼异常情形等角度规定司法人员要严格履行审查职责，及时甄别发现虚假诉讼犯罪。《意见》第 5 条至第 7 条对检察机关在民事诉讼监督工作中甄别发现虚假诉讼违法线索同样具有指导意义。

需要注意的是：第一，《意见》第5条第1项规定的“民间借贷纠纷案件”是检察机关需要着重关注的虚假诉讼易发领域。因民间借贷纠纷案件的事实简单，合同履行的路线短促，与时间、空间的交涉面狭窄，成诉的证据要求低，除借据外，汇款凭证可通过银行交易后将款项返回打款者的形式轻松获取，尤其是在诉讼经验丰富、深谙技巧的高手策划包装下，虚假诉讼的证据形式在外观上更加规范、真实而不易被觉察，致使民间借贷纠纷成为虚假诉讼的“重灾区”。从近年来检察机关民事检察部门办理的虚假诉讼监督案件总数看，民间借贷纠纷虚假诉讼案件所占比重较大，占总数的一半左右。第二，《意见》第6条第6 项规定的“认定案件事实的证据不足，但双方当事人主动迅速达成调解协议， 请求人民法院制作调解书”是需要检察机关着重关注的诉讼异常情形。因民事诉讼遵循当事人自由处分原则， 虚假诉讼当事人为避免被法官识破而往往争取调解结案，同时一些法官片面追求高调解率，未在查明事实、分清责任的法定前提下进行调解，致使虚假债权债务关系得到确认。从近年来检察机关民事检察部门办理的虚假诉讼监督案件看，以民事调解书为结案方式的虚假诉讼案件占总数的比例超过一半。

三、检察机关对民事虚假诉讼的调查核实

由于虚假诉讼具有隐蔽性强的特征，如果检察机关只审查案件卷宗，难以全面了解案情，因此，有必要依法行使调查核实权，确保调取的证据能够相互印证，并形成完整的证据链，为有效监督虚假诉讼案件提供证据基础。在调查核实工作中，查询、调取、复印相关证据材料，询问当事人或案外人以及委托鉴定是三种常用的调查措施。由于前两项调查措施需要有关单位或者个人的配合，民事诉讼法第 210 条仅授权检察机关有权采取调查核实措施而未规定检察机关对有关单位或者个人不予配合的处置措施，实践中检察机关对有关单位或者个人无正当理由不予配合的问题往往束手无策，导致依法履行法律监督职责受阻。为解决检察机关行使民事调查核实权缺乏刚性保障问题， 实践中有意见认为，检察机关应当参照适用民事诉讼法第 10 章对妨害民事诉讼的强制措施的规定，有权对无正当理由拒不配合调查核实的有关单位或者个人采取罚款或者拘留等强制措施。但也有意见认为，检察机关能否采取罚款或者拘留等民事强制措施在法理上是可以探讨的，但民事诉讼法第 117 条明确规定“采取对妨害民事诉讼的强制措施必须由人民法院决定”， 国家权力机关遵循法无授权不可为原则，在民事诉讼法未赋予检察机关相应权力之前，检察机关不得采取罚款或者拘留等强制措施。

为严惩虚假诉讼违法犯罪行为，《意见》第 20 条第 1 款在严格遵循民事诉讼法相关规定精神的前提下，对检察机关依法行使调查核实权刚性保障问题作出规定，“有关单位和个人无正当理由拒不配合调查核实、妨害民事诉讼的，人民检察院可以建议有关人民法院依照 民事诉讼法第 211 条第 1 款第 5 项等规定处理”，可依此规定探索建立检察机关民事强制措施建议权制度。

根据检察机关民事强制措施建议权制度设计的本意，该项制度包括以下三方面内容：第一，建议方式。基于民事检察监督是一项依法进行的司法活动，检察机关应当采用《检察建议书》而非公文函件方式向同级法院提出书面建议；第二，提出建议的衡量标准。《意见》规定检察机关针对“有关单位和个人无正当理由拒不配合调查核实、妨害民事诉讼的”可以提出建议。因此，检察机关应当提出证明有关单位和个人不予配合的相应证据，如执法记录仪拍摄的取证现场视频资料等，并在《检察建议书》中对有关单位和个人不予配合缺乏“正当理由”情形进行说明；第三，法院立案部门收到此类《检察建议书》后进行立案登记并移送民事审判部门审查。法院民事审判部门以书面审查为原则，必要时可通过适当方式听取有关单位和个人意见，并依法作出决定。法院采纳检察建议的， 应当依法采取强制措施，未采纳检察建议的，应当函告同级检察院并说明理由；第四，有关单位和个人在此类案件中依法享有申辩、申请复议等诉讼权利和救济途径。

此外，为加强检法两院沟通协作，确保检察机关客观公正审查监督案件，《意见》第20条第3 款还规定了检察机关“可以听取人民法院原承办人的意见”。一般来说，听取审判执行人员意见并不是民事诉讼法第210条规定的检察机关的调查核实措施。也就是说，民事诉讼法第 210 条规定的“案外人”不包括审判执行人员。但是，相关审判执行人员参与或者纵容虚假诉讼违法犯罪行为时，其行为已涉嫌违法，检察机关有权依照民事诉讼法第 208 条第 3 款规定对审判人员违法行为实行法律监督，此时涉嫌个人违法的相关审判执行人员已属于案件“当事人”范畴，检察机关理应有权依照民事诉讼法第 210 条对其进行调查核实。

四、民事虚假诉讼的监督方式

长期以来，关于检察机关对虚假民事调解书如何进行监督，存在不同意见。第一种意见认为，根据民事诉讼法第 208 条规定，人民检察院只能对损害国家利益、社会公共利益的调解书进行监督，虚假民事诉讼案件是否均损害国家利益、社会公共利益，需要进一步论证。第二种意见认为，虚假诉讼行为人以调解形式达到非法目的或获取非法利益的行为，利用了人民法院的审判权，从实质上突破了调解各方私益的范畴，所处分和损害的利益已不仅仅是当事人的私益， 还妨碍司法秩序，损害司法权威。司法权属于中央事权，妨碍司法秩序和损害司法权威，必然影响国家对中央事权的正常支配及社会公众对法治的信仰，因此， 司法秩序和司法权威属于“国家利益、社会公共利益” 范畴，虚假诉讼对司法秩序和司法权威的损害也就是对国家利益、社会公共利益的损害。此外，将虚假诉讼案件区分为损害国家利益、社会公共利益和不损害国家利益、社会公共利益两类，在立法技术上也不具有可行性。

《意见》第 18 条显然采纳了上述第二种意见，明确规定，检察机关对已生效的虚假民事判决、裁定、调解书有权依照民事诉讼法第 208 条第 1 款、第 2 款等规定提出再审检察建议或者抗诉。具体而言，检察机关对于查实的民事虚假判决、裁定书，可以依照民事诉讼法第 200 条第 3 项“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”规定提出再审检察建议或者抗诉， 对于查实的民事虚假调解书，可以依照民事诉讼法第208 条第 1 款、第 2 款有关“调解书损害国家利益、社会公共利益的”规定提出再审检察建议或者抗诉。

《意见》第18条制定过程中对如何表述检察机关监督标准，存在不同意见。第一种意见认为本条可以表述为“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现存在虚假诉讼犯罪，符合抗诉条件的，有权提出抗诉”。第二种意见认为，上述条文表述内容不同，理由是民事再审法定事由为民事诉讼法第200条规定的13种情形，并不包括虚假诉讼犯罪这一事由，因此检察机关对虚假民事裁判、调解书的监督不应以虚假诉讼行为人构成犯罪为前提条件，只要有充分证据证明民事裁判、调解书系当事人通过虚假诉讼骗取的，检察机关就应当履行法律监督职责，通过再审检察建议或者抗诉方式启动再审程序，并由人民法院依法撤销虚假民事裁判、调解书，使受到虚假诉讼损害的司法公正和司法公信力得以维护、修复。《意见》第 18 条显然采纳了第二种意见，去掉了“构成虚假诉讼犯罪” 这一要求。

《意见》第19条规定了法院对检察机关提出的民事抗诉或者再审检察建议案件的处理。法院应当依法接受检察机关的法律监督，对于检察机关提出的民事抗诉或者再审检察建议，应当依照民事诉讼法及相关司法解释规定处理，不能采取“函退”“终结诉讼”等非法定方式处理。

此外，《意见》第15 条第 2 款规定，人民法院对于与虚假诉讼刑事案件的裁判存在冲突的已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书，应当及时依法启动审判监督程序予以纠正。该款是关于法院及时纠正虚假民事案件职责的规定，因此，作为法律监督者的检察机关发现同级法院未依照该款规定履行纠错职责时，可以向其提出再审检察建议，要求法院尽快启动有关民事案件的审判监督程序。《意见》第23条和第25条第2款还规定了检察机关可以建议法院对虚假诉讼行为人采取罚款、拘留等惩戒措施和建议司法行政机关等对参与虚假诉讼的律师等人员进行相应的惩戒。

五、民事虚假诉讼中所涉犯罪线索的移送

检察机关在办理民事虚假诉讼监督案件过程中， 既可能发现案件当事人、诉讼参与人涉嫌虚假诉讼犯罪，也有可能发现包括法官在内的司法工作人员涉嫌职务犯罪，对于这些犯罪线索应当依照刑事诉讼法、监察法等规定移送有管辖权的机关进行处理。《意见》第 10 条至第 12 条、第 24 条对犯罪线索的移送与处理作出了明确规定。

根据《意见》第 10 条至第 12 条规定，检察机关对于虚假诉讼犯罪线索应当依照法定标准及时移送公安机关处理。需要注意的是，《意见》第 11 条进一步明确了虚假诉讼犯罪线索的移送标准，即除了当事人、诉讼参与人等的陈述、证言外，一般还要有物证、书证和其他证人证言等证据相印证。实践中有的办案单位简单以“一张纸”移送，导致移送的线索可查性不强，影响了公安机关对虚假诉讼犯罪的有效查处。《意见》第11 条针对这一问题，明确了线索的“移送标准”，同时在第 12 条中明确公安机关可以通知线索移送单位补充材料但“不得以材料不全为由不接受移送案件”，有利于各政法机关之间工作程序衔接顺畅。

根据《意见》第 24 条规定，检察机关发现司法工作人员参与虚假诉讼的，应当从以下两个层面处理：第一，司法工作人员参与虚假诉讼的行为构成了职务违法但尚未构成犯罪的，检察机关应当依照监察法、民事诉讼法有关规定处理。具体而言，如果现有证据可以证明审判人员存在违法或者不依法履行审判职责的，检察机关可以依照民事诉讼法第 208 条第 3 款规定，向同级法院发出追究相关审判人员司法责任的检察建议，由法院通过内部司法责任程序追究相关审判人员的责任。如果法院收到检察建议后未追究审判人员相应责任或者处理结果畸轻等的，检察机关应当跟进监督或者向监察机关移送案件线索。如果审判人员涉嫌职务违法线索具有可查性，但检察机关因民事调查核实手段有限、刚性不足，难以查清相关事实的，也可以向监察机关移送该职务违法线索；第二，司法工作人员参与虚假诉讼的行为涉嫌职务犯罪的，如果属于检察机关侦查管辖案件范围即司法工作人员涉嫌利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正犯罪的， 检察机关可以立案侦查。司法工作人员涉嫌其他职务犯罪的，检察机关应移送监察机关处理。

民事诉讼法对检察机关履行民事虚假诉讼监督职责的规定较为原则，缺乏程序上的可操作性，增加了检察机关履行法律监督职责的难度，不利于惩治民事虚假诉讼违法犯罪行为。《意见》在遵循民事诉讼法相关条文规定精神的基础上，细化了检察监督程序，为检察机关有效履行监督职责提供了有力的制度保障。各级检察机关要加强实践探索，及时总结《意见》执行中的经验和问题，为将来民事诉讼法中检察制度的完善提供坚实的实践基础。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2021年4月（司法实务版）