交通管理措施通告可作为认定处罚合法的依据｜北京行政裁判观察

标题：北京市丰台区人民法院行政判决书

案号：（2017）京0106行初124号

原告张军晖不服被告北京市公安局公安交通管理局丰台交通支队丰北大队（以下简称丰北大队）对其作出的行政处罚决定，于2017年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年6月6日公开开庭审理了本案。原告张军晖，被告丰北大队的委托代理人卢晖、陈前到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2017年3月6日，丰北大队对张军晖作出京公交决字[2017]第110602-1809580250号《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），认定2017年2月21日16时42分，张军晖在北京市丰台区西罗园路南口北由北向南处,实施违反机动车排放标准限制通行规定的违法行为。根据《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第九十一条第（四）项的规定，决定给予张军晖罚款100元的处罚。

原告张军晖诉称，原告于2017年2月21日驾驶车牌号为×××的符合欧四排放标准的小型汽车在西罗园路口正常行驶，被被告认定为实施违反机动车排放标准限制通行规定的违法行为。2017年3月6日，被告作出被诉处罚决定书，但该处罚决定书违法：一是被诉处罚决定书中没有明示认定原告行为违法的理由和法律依据，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定；二是被告认定原告行为违法所依据的京环发[2016]29号《关于对国Ⅰ及国Ⅱ排放标准轻型汽油车采取交通管理措施的通告》（以下简称《通告》）违法,不能作为认定被诉处罚决定书合法的依据。故诉至法院，请求依法撤销被诉处罚决定书，审查《通告》的合法性，由被告退还行政处罚罚款，并由被告负担本案诉讼费。

原告为佐证自己的主张提供以下证据：1、北京市公安局公安交通管理局丰台交通支队卢沟桥大队作出的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，该处罚决定书内容有原告违法的理由和依据，用以证明被诉处罚决定书法定要件构成不合法；2、北京市道路交通安全违法罚款收据，证明原告缴纳了罚款；3、货物进口证明书，内容为涉案车辆系于2004年2月26日从德国进口，用以证明涉案车辆系国Ⅲ排放标准车辆；4、汽车交易网、58汽车网网页，内容为对奥迪A6（进口）2004款3.0quattro的介绍，用以证明涉案车辆实际为欧四排放标准;5、《在用汽油车双怠速污染物排放试验检测报告》，内容为涉案车辆污染物检测数据，用以证明涉案车辆实际排放标准已达到国Ⅳ标准。

原告为佐证《通告》不能作为认定被诉处罚决定书合法的依据，提供以下材料：1、《关于实施国家第二阶段机动车排放标准的公告》；2、《关于实施第五阶段机动车排放标准的公告》；3、GB18352.2-2001《轻型汽车污染物排放限值及测量方法（Ⅱ）》部分内容；4、GB18352.5-2013《轻型汽车污染物排放限值及测量方法（中国第五阶段）》部分内容；5、《解读国Ⅰ及国Ⅱ排放标准轻型汽油车采取交通管理措施》；6、北京市环境保护局新闻稿《空气重污染应急修订预案发布国Ⅰ国Ⅱ轻型汽油车五环路内工作日将限行》；7、《2014年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案》；8、北京市人民政府（2017）第136号－回《登记回执》及（2017）第136号《答复告知书》；9、《北京市人民政府规章制定办法》；10、《关于国Ⅰ国Ⅱ排放标准轻型汽油车淘汰更新贷款优惠政策的通知》；11、《北京市促进高排放老旧机动车淘汰更新方案》；12、DB11/122-2010《在用汽油车稳态加载污染物排放限值及测量方法》；13、《通告》；14、《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》；15、《北京市行政规范性文件备案规定》；16、《<2016年北京市环境状况公报>发布》。

被告丰北大队辩称，×××号小客车于2017年2月21日16时42分在北京市丰台区西罗园路南口北由北向南处行驶，被安装在上述地点的交通技术监控设备记录实施了违反机动车排放标准限制通行规定的违法行为。2017年3月6日，原告到被告处接受处罚。民警向其出示违法行为记录资料，原告未表示异议，并在《处理机动车违法记录告知书》上签字。被告遂根据原告的违法行为作出被诉处罚决定书。《通告》明确规定，对机动车违反规定进入限行区域行驶的，认定为违反限制通行规定的违法行为，由交通管理部门依法处罚。×××号小客车属于《通告》确定的国Ⅱ排放标准的限制区域通行车辆，原告驾驶该车辆在限行区域道路上行驶，应予处罚。综上，原告的诉讼请求没有事实依据，依法应予驳回。

被告在法定期限内提交并在庭审中出示以下证据：1、交通技术监控设备记录照片资料，证明×××号小客车的违法事实；2、《关于北京市环保局对×××号小客车环保标识进行确认的情况说明》，证明×××号小客车为国Ⅱ排放标准的限制区域通行车辆；3、《处理机动车违法记录告知书》，证明被告作出被诉处罚决定书前履行了告知程序；4、被诉处罚决定书，证明被告依法作出处罚决定并送达原告。被告以《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款，《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第九十一条第（四）项，《通告》，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条、第四十三条、第五十条作为法律依据。

对上述证据，本院认证如下：被告向本院提交的证据，具备真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信。原告的证据1与本案不具关联性，不予采信；原告的证据2、证据3及证据5，本院认可其真实性、合法性及与本案的关联性；原告的证据4，没有证据证明系对涉案车辆的介绍，与本案不具关联性，不予采信。

经审理查明，车牌号为×××的黑色奥迪牌小客车车主系张军晖。2017年2月21日（星期二）16时42分，×××号小客车在北京市丰台区西罗园路南口北由北向南处（属五环路以内区域道路）行驶，被安装在上述地点的交通技术监控设备记录。2017年3月6日，张军晖到丰北大队接受处理，丰北大队对张军晖作出《处理机动车违法记录告知书》，载明：“你驾驶上述车辆（车牌号为×××的小型汽车）存在以下违法行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，现将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知如下：2017年02月21日16时42分，在西罗园路南口北由北向南实施违反机动车排放标准限制通行规定的违法行为，根据《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第九十一条第（四）项的规定，拟给予罚款100元的处罚。请认真阅读上述告知事项，你有权进行陈述和申辩。”张军晖在该告知书上签字。同日，丰北大队作出被诉处罚决定书并送达张军晖，被诉处罚决定书内容如前所述。张军晖于同年3月12日缴纳了100元罚款。张军晖不服被诉处罚决定书，提起本诉讼。

另查明，2016年11月18日，北京市环境保护局、北京市交通委员会、北京市公安局公安交通管理局联合制定《通告》并于2016年11月21日发布。《通告》主要内容为：根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市大气污染防治条例》的有关规定，为改善首都空气质量，有效降低高排放车辆污染，经市政府同意，对本市及外省、区、市核发号牌（含临时号牌）高排放污染国Ⅰ及国Ⅱ排放标准轻型汽油车（燃料种类为汽油的小型、微型客车及轻型、微型货车）采取如下管理措施：一、自2017年2月15日起，国Ⅰ及国Ⅱ排放标准轻型汽油车工作日（因法定节假日放假调休而调整为上班的星期六、星期日除外）禁止在本市五环路（不含）以内区域道路行驶；二、对于机动车违反规定进入限行区域道路行驶的，认定为违反限制通行规定的违法行为，由公安交通管理部门依法处罚。

本院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的规定，对道路交通安全违法行为人处以罚款，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。据此，丰北大队具有对道路交通安全违法行为人予以行政处罚的法定职权。本案的争议焦点在于：《通告》能否作为认定被诉处罚决定书合法的依据；丰北大队对涉案车辆排放标准的认定是否正确；被诉处罚决定书合法性的其他方面。

（一）关于《通告》能否作为认定被诉处罚决定书合法的依据问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查；第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。《北京市大气污染防治条例》由北京市第十四届人民代表大会第二次会议于2014年1月22日通过，自2014年3月1日起施行，属北京市地方性法规。该条例第七十二条规定，市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施；第七十八条规定，本市鼓励淘汰高排放机动车和非道路移动机械。市环境保护行政主管部门会同市财政、交通、公安、商务、质量技术监督等行政主管部门，根据本市大气环境质量状况和机动车、非道路移动机械排放污染状况，制定高排放在用机动车、非道路移动机械淘汰、治理和限制使用方案，报市人民政府批准后实施。本案中，《通告》系北京市环境保护局会同北京市交通委员会、北京市公安局公安交通管理局联合制定，并经北京市人民政府批准后实施，制定主体、内容和程序均符合《北京市大气污染防治条例》的上述规定，可以作为认定被诉处罚决定书合法的依据。张军晖认为《通告》不能作为认定被诉处罚决定书合法的依据的主张不能成立，本院不予支持。

（二）关于丰北大队对涉案车辆排放标准的认定是否正确问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。丰北大队为佐证涉案车辆属于国Ⅱ排放标准，向本院提交了《关于北京市环保局对×××号小客车环保标识进行确认的情况说明》。在该说明中，作为机动车法定登记机构的车辆管理所，依据环保部门的数据确认涉案车辆为国Ⅱ排放标准。在此情况下，丰北大队认定涉案车辆属于国Ⅱ排放标准，并无不当。张军晖提交的货物进口证明书只能证明涉案车辆来源合法，该证明书的内容并未涉及车辆排放标准，故不足以证明涉案车辆系其主张的排放标准，张军晖提交的检测报告亦不足以证明其主张。因此，对张军晖认为丰北大队对涉案车辆排放标准认定错误的主张，本院不予支持。

（三）关于被诉处罚决定书合法性的其他方面问题。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行全面审查。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，丰北大队作出被诉处罚决定书前，向张军晖作出《处理机动车违法记录告知书》，依法保障了张军晖陈述和申辩的权利。丰北大队依据《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第九十一条第（四）项规定，对张军晖作出罚款100元的处罚，法律适用亦无不当。因此，张军晖请求撤销被诉处罚决定书并返还罚款的主张，本院不予支持。

综上，被诉处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。张军晖的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告张军晖的诉讼请求。

案件受理费五十元，由原告张军晖负担（已交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费五十元，上诉于北京市第二中级人民法院。

审      判      长　　　郑文静
人 民 陪 审 员　　　李煜昌
人 民 陪 审 员　　　马宏新

二〇一七年七月十二日

书      记      员　　　王培松