不为公众所知悉的信息方能构成商业秘密｜北京行政裁判观察

文书标题及案号

标题：北京市第一中级人民法院行政判决书

案号：（2017）京01行初777号

当事人信息

原告阳槟灿，男，1991年11月30日出生，户籍所在地广西壮族自治区南宁市。

被告国家食品药品监督管理总局，住所地北京市西城区宣武门西大街26号院2号楼。

法定代表人毕井泉，局长。

委托代理人戚柳彬，国家食品药品监督管理总局工作人员。

委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。

第三人广州市美爱斯化妆品（苏州）有限公司。

诉讼记录

原告阳槟灿不服被告国家食品药品监督管理总局（以下简称国家食药总局）作出的食药监政信函〔2015〕684号政府信息公开告知书（以下简称被诉告知书），向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告国家食药总局送达了应诉通知书和起诉状副本。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，本院通知与被诉告知书具有利害关系的广州市美爱斯化妆品（苏州）有限公司（以下简称美爱斯公司）作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年8月31日公开开庭审理了本案。原告阳槟灿，被告国家食药总局的委托代理人戚柳彬、孟庆亮到庭参加了诉讼。经本院合法传唤，第三人美爱斯公司未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2015年9月14日，被告针对原告提出政府信息公开申请作出被诉告知书，告知原告：被告于2012年2月20日受理了特殊用途化妆品“美爱斯挺美美乳霜”（国妆特字G20080222）行政许可延续申请（GHZTX1200073）,并于2015年8月26日作出了准予延续的行政许可决定。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称政府信息公开条例)第十四条及第二十三条规定，行政机关不得公开涉及商业秘密的政府信息，原告申请公开的“你局批准的‘美爱斯挺美美乳霜’（国妆特字G20080222）产品的全部配方成分、保质期、产品名称命名依据、产品质量安全控制要求、产品设计包装、功效成份及其使用依据、生产工艺”涉及第三人商业秘密，因此不属于依申请公开的范围。

原告阳槟灿诉称：一、被告以涉案化妆品的配方、保质期等信息属于商业秘密为由，作出不予公开的决定，严重缺乏事实根据，明显不能成立。被告拒绝公开的大部分信息在作出被诉告知书前已经主动公开。除此之外的其他信息，被告拒绝公开亦缺乏事实根据。原告申请公开的产品包装标签的信息已经受到了人民法院生效判决羁束，应当予以公开。原告申请公开的功效成份使用依据信息属于公开发表的科学文献，不属于《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称反不正当竞争法）第十条规定的不为公众所知悉的情形。二、被告在征询第三方意见之前，未依照政府信息公开条例第二十三条的规定对涉案信息是否属于商业秘密进行初步判断，且采用电话方式征求第三方意见，亦不符合政府信息公开条例第二十三条的规定。三、被告作出被诉告知书超过法定期限。综上，被告作出被诉告知书缺乏事实根据，程序违法，请求法院判决撤销被诉告知书，责令被告在法定期限内重新作出成熟的行政行为。

原告为支持其诉讼主张在举证期限内向本院提交了下列证据：1.被告官网数据库“国产特殊用途化妆品”项下查询到的 “美爱斯挺美美乳霜”（国妆特字G20080222）的批件信息截屏，证明被告已经于2015年8月26日主动公开了该产品配方成分（不含百分比）、保质期、产品质量安全控制要求（颜色、气味、性状等感官指标；微生物指标、卫生化学指标）、“产品设计包装”中产品标签说明书（使用方法、贮存条件）、功效成份、生产工艺简述几项政府信息。亦证明在《关于印发化妆品产品技术要求规范的通知》（国食药监许[2010]454号）印发实施后，所有经被告批准过的化妆品，其《化妆品产品技术要求》（即前述几项政府信息）都会由被告主动公开；2.《关于印发化妆品技术审评要点和化妆品技术审评指南的通知》（国食药监许[2010]393号）中《化妆品技术审评指南》第三条“产品配方”第（三）项“功效成份要求”第1目的规定内容，证明“功效成份的使用依据”应当为“公开发表的科学文献资料”，故不属于反不正当竞争法第十条规定的不为公众所知悉的情形；3.（2016）京01行初602号行政判决书，证明法院已经认定“产品设计包装”属于应予公开的政府信息。

被告国家食药总局辩称，被告作出的被诉告知书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求公开的信息是企业办理许可时提交的申报材料，涉及第三人的商业秘密，经征询第三人意见，其不同意公开。且经过评估，不公开上述信息不会对公共利益造成影响。被告不予公开符合政府信息公开条例第二十三条的规定。综上，请求法院判决驳回原告的全部诉讼请求。

在法定举证期限内，被告提交了下列证据：1.原告政府信息公开申请表（编号GK20150618），证明原告提出政府信息公开申请，申请日期为2015年7月31日；2.向美爱斯公司征求意见的电话记录，证明2015年8月6日征求第三方关于是否同意公开涉案信息的意见；3.美爱斯公司提交的说明，证明该公司不同意公开涉案信息；4.公共利益影响评估材料，证明对不公开涉案信息是否影响公共利益予以评估；5.延期答复材料，证明被告决定延期作出答复；6.政府信息公开答复邮寄凭证，证明2015年9月15日向原告送达被诉告知书；7.涉案产品行政许可申请材料（涉及第三方商业秘密，仅向法院提交），证明相关信息属于商业秘密。

第三人美爱斯公司未向本院陈述意见，亦未向本院提交证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十七条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第六条的规定，本院决定对被告提交的涉及商业秘密的证据7不进行证据交换，亦不在开庭时公开质证。

经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性无异议，但不同意被告主张的该证据用以证明原告提出政府信息公开申请时间的证明目的；不认可证据2的真实性，认为该证据不能证明被告在征求意见前对原告申请公开的信息进行了初步判断。且该证据恰恰证明被告未按照政府信息公开条例第二十三条的规定履行征求第三人意见的程序；不认可证据3-6的关联性、合法性和真实性，亦不认可被告主张的证据的证明目的。被告对原告提交的证据1的真实性无异议，但认为该证据与本案不具有关联性，亦不认可原告主张的该证据的证明目的；认为原告提交的证据2不属于证据范畴；认为原告提交的证据3与本案亦不具有关联性。

本院对证据认证如下，被告提交的证据以及原告提交的证据1形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，与本案具有关联性，且符合证据的合法性、真实性要求，能够证明本案相关事实，本院予以采信。原告提交的证据2系被告发布的规范性文件，不作为证据使用。原告提交的证据3系本院针对原告其他信息公开案件作出的判决，与本案不具有关联性，对该证据本院不予采信。

经审理查明，2015年7月31日，被告收到原告提交的信息公开申请表。在该表所需信息内容描述一栏记载的原告申请公开的信息为：1.被告批准的“美爱斯挺美美乳霜”（国妆特字G20080222）产品的全部配方成分（不含百分比）、保质期、产品名称命名依据、产品质量安全控制要求（包括但不限于“感官指标”）、产品设计包装（含产品标签、产品说明书）、功效成份及其使用依据、生产工艺简述。2.批件持有人已经向被告提出关于该产品的行政许可有效期延续申请的证明，即被告出具的《受理通知书》信息（含落款日期）。3.被告批准行政许可有效期延续的证明，即有关“准予延续许可决定书”所载信息（含落款日期）。同年8月6日，被告通过电话询问第三人对于原告要求公开信息的意见，并要求第三人向其提交书面说明。同年8月14日，第三人向被告提交了说明，主张该公司特殊用途化妆品“美爱斯挺美美乳霜”有关信息已在被告网站上公布。该公司不同意向第三人公开此产品的全部配方成分（不含百分比）、保质期、产品名称命名依据、产品质量安全控制要求、产品设计包装、功效成份、使用依据及功效成份检验方法、生产工艺及简图等相关资料信息。同年8月19日，被告通过该局传真和短信系统通知原告对其提出的信息公开申请，因工作原因需延期回复。同年9月14日，被告作出被诉告知书，并于同日邮寄给原告。原告不服，于2017年7月10日向本院提起行政诉讼。

另查明，在被告网站的国产特殊用途化妆品项下公开的2015年8月26日批准的“美爱斯挺美美乳霜”产品的相关信息中，该产品技术要求部分包括以下内容：配方成分（包括11项原料名称及其使用目的）、生产工艺的六个步骤、感官指标（颜色、性状、气味）、卫生化学指标（包括检验项目及指标）、微生物指标（包括检验项目及指标）、检验方法（包括检验项目及检验方法）、使用方法（包括具体使用方法及其注意事项）、贮存条件、保质期（包括期限及标注格式）。

在本院庭审中，原告明确其仅对被告就其申请公开第1项信息的答复内容有异议。

裁判分析过程

本院认为：鉴于原告对被告就其第2项、第3项信息公开申请的答复不持异议，本院经审查，对被告上述答复结论予以确认。

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款、第三款的规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。本案中，被告于2015年7月31日收到原告的信息公开申请，于同年8月6日征询第三人意见。同年8月14日，第三人提交书面意见。被告于同年8月19日通过短信方式通知原告延期答复，并于同年9月10日作出被诉告知书。答复期限符合上述法规规定。原告关于被告作出被诉告知书超过法定期限的诉讼主张，缺乏事实根据，本院不予支持。

政府信息公开条例第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。反不正当竞争法第十条第三款规定，本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。对于特殊用途化妆品而言，生产企业在申请国产特殊用途化妆品行政许可时，应当提交申请材料。其中有关产品配方资料应当提供全部原料的名称，实际含量，以及有效物含量等。产品名称命名依据包括对命名的解释和说明。产品质量安全控制要求包括产品的感官指标、控制指标、具体控制要求等内容。对于功效成份有植物提取物的，包括该提取物的提取工艺、质量规格等。功效成份使用依据包括实验报告或公开发表的科学文献资料。生产工艺资料能够反映产品的实际生产过程。上述内容对于生产企业而言属于其技术经营信息，可能在化妆品市场竞争中使企业处于较为有利地位，获得竞争优势。但某项信息构成商业秘密的前提是不为公众所知悉。而在案证据可以证明，在被告网站上已经公开的“美爱斯挺美美乳霜”产品信息中包括11项原料名称及其使用目的、生产工艺的六个步骤、感官指标（颜色、性状、气味）等内容。相关公众均可以查询到有关信息。在此情况下，被告对原告申请的“美爱斯挺美美乳霜”产品的全部配方成分（不含百分比）、产品名称命名依据、产品质量安全控制要求（包括但不限于“感官指标”）、功效成份及其使用依据、生产工艺简述，全部以涉及第三人商业秘密，第三人不同意公开为由不予公开，属于认定事实不清。

化妆品的产品设计包装（包括产品标签、产品说明书）会在该产品流通环节使用。根据有关产品包装、标签以及说明书的规定，其中标注的主要是产品名称、生产企业卫生许可证编号、保质期、企业名称及地址、相关使用条件、注意事项或警示用语等内容。化妆品的保质期是生产企业根据产品包装及自身稳定性，并结合产品销售区域特定的气候影响等因素予以确定。在化妆品产品进入流通领域后，相关公众可以从公开渠道知晓上述内容。被告以上述信息涉及第三人商业秘密为由不予公开，亦属认定事实不清。

政府信息公开条例第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。本案中，被告收到原告的信息公开申请后，认为其申请信息可能涉及第三人商业秘密，采用电话方式征询第三人意见，不符合上述法规规定。

根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，人民法院判决行政机关公开政府信息的前提条件系公开政府信息不再需要行政机关的相关调查与裁量。本案中，原告申请公开的信息，尚需被告进行调查裁量。被告应当在被诉告知书被撤销后，在法定期限内，针对原告的第1项信息公开申请重新作出处理。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九第一款之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告国家食品药品监督管理总局二〇一五年九月十四日作出的食药监政信函〔2015〕684号政府信息公开告知书中关于不予公开被告国家食品药品监督管理总局“批准的‘美爱斯挺美美乳霜’（国妆特字G20080222）产品的全部配方成分（不含百分比）、保质期、产品名称命名依据、产品质量安全控制要求（包括但不限于‘感官指标’）、产品设计包装（含产品标签、产品说明书）、功效成份及其使用依据、生产工艺简述”的部分；

二、责令被告国家食品药品监督管理总局自本判决生效之日起在法定期限内针对原告阳槟灿提出的要求公开被告国家食品药品监督管理总局“批准的‘美爱斯挺美美乳霜’（国妆特字G20080222）产品的全部配方成分（不含百分比）、保质期、产品名称命名依据、产品质量安全控制要求（包括但不限于‘感官指标’）、产品设计包装（含产品标签、产品说明书）、功效成份及其使用依据、生产工艺简述”的申请重新作出处理。

案件受理费50元，由被告国家食品药品监督管理总局负担（自本判决生效之日起7日内交纳）。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。

审　　判　　长　　　何君慧
代  理 审  判  员　　　范术伟
代  理 审  判  员　　　王　阳
二○一七年九月二十八日
法　官　助　理　　　赵胜利
书　　记　　员　　　苏　蒙