社保部门不能仅以交通事故证明未明确划分责任为由直接拒绝认定工伤｜北京行政裁判观察

1.关于诉讼类型，在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条第一款中予以规定，其中第（一）、（二）项分别规定了撤销之诉和履责之诉，但二者的主要区别，并非依据原告所列诉讼请求的具体表述，而在于原告的实质诉讼目标，只要原告的诉讼目标实质是要求行政机关满足原告的要求，履行特定的行政职责作出一定的行为，而非仅仅撤销被诉行政行为，即可认定为履责之诉，故人民法院要结合原告的诉讼目标综合案件事实对诉讼类型进行判定。

2.事故责任认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或者司法机关以及法律、法规授权组织出具的相关法律文书为依据，在无上述法律文书时，社会保险行政部门应当结合相关事实证据对事故责任的判定行使自由裁量权，而不能仅以《交通事故证明》中未明确划分事故责任为由直接拒绝认定工伤。

原告徐宝侠，女，汉族，1978年7月2日出生，北京世进汽车部件有限公司职员，住北京市通州区漷县。

被告北京市通州区人力资源和社会保障局，住所地北京市通州区运河西大街113号。

法定代表人杨连元，局长。

委托代理人郭浩，北京市通州区人力资源和社会保障局工伤保险科副科长。

委托代理人左增信，北京市致宏律师事务所律师。

原告徐宝侠不服被告北京市通州区人力资源和社会保障局（以下简称区人社局）劳动社会保障行政确认一案,于2018年7月30日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后依法向区人社局送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月28日召开审前会议，组织徐宝侠、区人社局说明质证意见，并于2018年9月12日公开开庭审理了本案。徐宝侠、区人社局的委托代理人郭浩、左增信到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

北京世进汽车部件有限公司（以下简称世进公司）于2018年3月27日向区人社局提交工伤认定申请，申请为其职工徐宝侠认定工伤，区人社局于2018年4月10日作出京通人社工伤认（2230F0355819）号《不予认定工伤决定书》（以下简称《决定书》），认为2017年12月26日19点20分，徐宝侠下班途中驾驶电动自行车摔伤，经北京市公安局公安交通管理局通州交通支队长陵营大队（以下简称长陵营交通大队）认定徐宝侠在本次事故中负全部责任，徐宝侠受到的伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，现决定不予认定或视同工伤。徐宝侠不服，提起本案诉讼。

徐宝侠诉称：徐宝侠系世进公司员工，双方签有无固定期劳动合同，世进公司为其缴纳了社会保险等，2017年12月26日19时20分，徐宝侠加班后回家途中发生交通事故，肇事司机逃逸，经路人协助拨打电话告知家人及世进公司，后经医院诊断为右桡骨远端粉碎性骨折。2018年3月16日，长陵营大队作出简易程序处理交通事故认定书（以下简称《交通事故认定书》），认定徐宝侠负全部责任，区人社局据此作出被诉《决定书》，认定徐宝侠不构成工伤。后经徐宝侠向北京市公安局公安交通管理局通州交通支队（以下简称通州交通支队）进行申诉，通州交通支队撤销《交通事故认定书》，责令长陵营大队重新调查处理。2018年7月11日，长陵营大队作出道路交通事故证明（以下简称《交通事故证明》），认定因道路交通事故基本事实无法查清、成因无法判定，不确认徐宝侠的责任。徐宝侠认为依据新的《交通事故证明》，区人社局应当认定徐宝侠所受伤害为工伤，故请求法院依法撤销被诉《决定书》并判令区人社局作出认定工伤的决定书。

徐宝侠依法向本院提交如下证据材料：

1.受伤经过证明，证明徐宝侠的受伤经过；

2.《交通事故认定书》，证明第一次交通事故认定情况；

3.《决定书》，证明区人社局不予认定工伤的结果；

4.关于撤销《交通事故认定书》的决定（以下简称《撤销决定》），证明《交通事故认定书》被依法撤销的事实；

5.《交通事故证明》，证明此次事故不确定徐宝侠的责任。

区人社局辩称：区人社局作出的《决定书》认定事实清楚，适用法律正确，徐宝侠发生本次交通事故经长陵营大队认定负全部责任，且其自述自己摔倒，并未有与车辆发生碰撞的表述，不符合认定工伤的法定条件，现徐宝侠依据《交通事故证明》要求区人社局认定工伤不合理，区人社局作出《决定书》时徐宝侠并未提交该《交通事故证明》，请求法院依法驳回徐宝侠的诉讼请求。

区人社局依法向本院提交如下证据材料：

1.《工伤认定申请表》，证明世进公司提出工伤认定申请；

2.工伤认定申请受理决定书及送达回证，证明区人社局告知徐宝侠及世进公司受理了该案并进行送达；

3.《决定书》及送达回证，证明区人社局告知世进公司及徐宝侠不予认定工伤决定结果并送达；

4.工伤认定申请材料清单，证明申请工伤认定过程中世进公司提供的全部材料；

5.区人社局对徐宝侠调查笔录，证明徐宝侠发生交通事故的情况；

6.区人社局对用人单位委托代理人（侯树志）的调查笔录，证明徐宝侠工作情况及事故情况；

7.徐宝侠身份证复印件，证明徐宝侠身份信息；

8.香河县气管哮喘医院DR诊断报告书，证明诊断结果；

9.中国人民解放军第263医院门诊综合病例复印件，证明就诊信息记载；

10. 中国人民解放军第263医院诊断证明书复印件，证明诊断结果；

11.《交通事故认定书》，证明事故认定结果；

12.受伤经过证明及王连生身份证复印件，证明王连生发现徐宝侠受伤；

13.徐宝侠劳动合同复印件，证明徐宝侠与世进公司劳动关系；

14.世进公司营业执照复印件，证明企业信息；

15.世进公司社保登记证复印件，证明社保登记信息；

16.世进公司授权侯树志委托书，证明委托手续情况；

17.徐宝侠个人委托手续侯树志委托书，证明徐宝侠提交的委托手续；

18.侯树志身份证复印件，证明被委托人身份；

区人社局依法向本院提交如下法律依据：

1.《工伤保险条例》第五条、第十四条、第二十条，证明区人社局职权的依据、申请工伤认定时须提交的材料；

2.《北京市实施<工伤保险条例>若干规定》（以下简称《工伤保险条例若干规定》）第三条、第十一条、第十三条，证明区人社局职权的依据、申请工伤认定申请时须提交的材料；

3.《北京市工伤认定办法》第九条、第三十一条，证明区人社局职权的依据。

上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质辩意见如下：

针对区人社局提交的证据，徐宝侠对证据1、2、4、7至10、12至18无异议；对证据3、11真实性认可，但认为《交通事故认定书》现已被撤销，区人社局应当依照新的《交通事故证明》依法认定工伤；对证据5、6不认可，称调查时陈述错误，误以为仅因汽车灯光影响摔倒，但其后发现电动自行车有剐蹭痕迹，才知道受到对面汽车剐蹭。

针对徐宝侠提交的证据，区人社局对证据1至3无异议，对证据4、5真实性无异议，但认为《交通事故证明》系在《决定书》作出后取得，不能成为撤销被诉《决定书》的理由，且长陵营大队并未认定徐宝侠的责任，区人社局亦无法认定工伤。

本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，认证如下：

徐宝侠和区人社局提交的《决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，其他证据内容真实、形式合法，本院对其客观真实性均予以采信。

经审理查明：徐宝侠系世进公司的职工，世进公司为其缴纳了社会保险，2017年12月26日，徐宝侠于晚19:00下班，回家途中于19时20分在北京市通州区漷县镇纪西路曹庄村南口摔倒受伤，经医院诊断为右桡骨远端粉碎性骨折。2018年3月16日，经徐宝侠报案，长陵营大队作出《交通事故认定书》，当事人信息中仅有徐宝侠一方，属单方事故，认定徐宝侠负全部责任。3月27日，世进公司向区人社局提出工伤认定申请，区人社局于3月30日受理。4月2日、3日，区人社局分别对徐宝侠、世进公司进行调查，徐宝侠、世进公司均表示徐宝侠因受到对面车辆的灯光影响而摔倒受伤；世进公司提交徐宝侠的就医诊断材料，DR诊断证明书载明检查日期为2017年12月26日，门诊综合病历载明就诊日期为2017年12月27日，徐宝侠主诉：“右腕部外伤后疼痛10小时，6：24就诊”，现病史：“患者缘于10小时前骑自行车行走时不慎摔倒，致伤右腕部，当即疼痛，肿胀，活动受限，急往当地医院就诊，给予拍片检查后急来我院就诊……”。2018年4月10日，区人社局作出被诉《决定书》并于4月12日向世进公司、徐宝侠依法送达。

另查，徐宝侠对《交通事故认定书》不服，向通州交通支队提出异议，2018年6月28日，通州交通支队作出《撤销决定》，责令由长陵营大队重新调查处理。7月11日，长陵营大队作出《交通事故证明》，因事故基本事实无法查清且成因无法判定，故发生交通事故的事实不清，依照《道路交通事故处理程序规定》第六十七条的规定，不确定徐宝侠的责任。

在案件审理中，区人社局认可徐宝侠发生交通事故的事实，明确不予认定工伤的理由系《交通事故认定书》认定徐宝侠负事故的全部责任，即便长陵营大队现已重新作出《交通事故证明》，但因未明确徐宝侠的责任，区人社局无职权自行认定责任，故仍然无法认定为工伤。

本院认为，根据《工伤保险条例》第五条的规定,区人社局作为工伤保险行政部门，对其主管的行政区域内企业职工的工伤认定申请具有审查并决定是否受理的职责。

双方当事人对于徐宝侠与世进公司存在劳动关系、徐宝侠在下班途中发生交通事故的事实均无异议，经本院审查，长陵营大队认定徐宝侠负交通事故的全部责任并出具《交通事故认定书》，区人社局依据《交通事故认定书》作出《决定书》不认定徐宝侠所受伤害为工伤亦属正确，并无不当。

本案的争议焦点在于作出行政行为的事实依据发生改变后原行政行为是否存在错误，如若存在错误，应当如何处理。此争议焦点涉及到对行政行为存在嗣后违法情形如何裁判的问题，所谓嗣后违法，一般是指行政行为作出时合法，嗣后因为事实或者法律状态变化而变为违法的情形。

（一）本案的诉讼类型

关于诉讼类型，在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条第一款中予以规定，其中第（一）、（二）项分别规定了撤销之诉和履责之诉，但二者的主要区别，并非依据原告所列诉讼请求的具体表述，而在于原告的实质诉讼目标，只要原告的诉讼目标实质是要求行政机关满足原告的要求，履行特定的行政职责作出一定的行为，而非仅仅撤销被诉行政行为，即可认定为履责之诉，故人民法院要结合原告的诉讼目标综合案件事实对诉讼类型进行判定。本案中，徐宝侠的诉讼请求共有两项，一是撤销被诉《决定书》，二是要求区人社局认定其所受伤害为工伤，尽管其中包含了撤销内容，但其诉讼目标实质上是在撤销不予认定工伤的拒绝性决定的基础上，请求区人社局进一步履行认定工伤的职责，仅仅撤销《决定书》，并不足以实现徐宝侠的诉讼目标，此点在本院询问徐宝侠如若区人社局自行撤销被诉《决定书》其是否撤回起诉时的拒绝性回答中亦能够得到印证，故本案的诉讼类型为履责之诉。

（二）本案嗣后违法情形的认定

如前所述，本案的诉讼类型系履责之诉，诉讼标的应为徐宝侠请求区人社局履行认定工伤的法定职责的请求能否成立，因区人社局已作出了拒绝认定工伤的《决定书》，《决定书》作为区人社局不予认定工伤的理由属于本案的重点审查范围，《工伤保险条例》第十四条第六项的规定：在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。据此，工伤认定的条件之一系职工在交通事故中不负主要责任或者全部责任，按照举证规则，社会保险行政部门不予认定工伤的，应当对职工在交通事故中负主要责任或者全部责任承担举证责任，而非由职工一方承担。本案中，区人社局作出不予认定工伤的决定，其应当对徐宝侠负交通事故的主要或者全部责任承担举证责任，现《交通事故认定书》已被撤销，重新形成的《交通事故证明》中“不确定徐宝侠的责任”亦不当然代表徐宝侠负主要或者全部责任，故区人社局不予认定工伤的依据不足，构成嗣后违法。

（三）本案的裁判方式

关于履责之诉裁判方式，人民法院需要结合原告履责请求的合法性和被告进一步调查裁量的可能性等方面予以综合考虑进行选择，如果原告的履责请求成立且行政机关已无进一步调查裁量空间，人民法院有权直接判决行政机关履行相应的职责，如果行政机关尚有判断裁量空间，则可以判决行政机关重新作出处理。本案中，长陵营大队重新作出的《交通事故证明》载明“不确定徐宝侠的责任”，区人社局据此表示在交通管理部门未作出明确责任划定的前提下，区人社局无权亦无能力对交通事故责任作出判定进而认定工伤。本院认为，依据《工伤保险条例》第十九条第一款规定，社会保险行政部门自受理工伤认定申请后，根据审核需要，可以对事故进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助，故社会保险行政部门具有调查核实的义务，关于交通事故责任划分，依据《北京市工伤认定办法》第九条第三款、第四条和《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款的规定，事故责任认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或者司法机关以及法律、法规授权组织出具的相关法律文书为依据，在无上述法律文书时，社会保险行政部门应当结合相关事实证据对事故责任的判定行使自由裁量权，故区人社局不能仅以《交通事故证明》中未明确划分事故责任为由直接拒绝认定工伤，应当继续履行调查认定义务，区人社局仍有进一步调查裁量的空间，故应当判决区人社局在调查核实的基础上重新作出行政行为。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条之规定，判决如下：

一、撤销被告北京市通州区人力资源和社会保障局于二〇一八年四月十日作出的京通人社工伤认（2230F0355819）号《不予认定工伤决定书》；

二、责令被告北京市通州区人力资源和社会保障局于本判决生效之日起六十日内针对原告徐宝侠的工伤认定申请重新作出处理。

案件受理费五十元，由被告北京市通州区人力资源和社会保障局负担，于本判决生效后七日内交纳。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。

审　　 判　　长　　　佟艳艳
人  民  陪  审  员　　　梁　华
人  民  陪  审  员　　　赵志友

二○一八年九月十九日

法　 官　助　理　　　郭伟娜
书　　 记　　员　　　管　骄