行政行为公告送达的法律效力｜北京行政裁判观察

有些行政行为因涉及面广，影响人数众多，不便直接送达，故采用公告送达的方式，此系基于行政效率之考量，兼顾公众私益保护之目的，并非是针对受送达人下落不明的送达方式,与《中华人民共和国民事诉讼法》所规定的公告送达有实质差别。而公告送达作为一种特殊的送达方式，具有推定知悉的法律效力，即其生效并不受行政行为相对人是否实际知晓行政行为内容的影响。

原告徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，户籍所在地浙江省舟山市定海区。

被告中华人民共和国生态环境部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。

法定代表人李干杰，部长。

委托代理人袁鹏，中华人民共和国生态环境部工作人员。

委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。

原告徐春苗因诉被告中华人民共和国生态环境部（以下简称生态环境部）2018年6月14日作出的环法〔2018〕28号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2018年8月22日公开开庭审理了本案。原告徐春苗，被告生态环境部的委托代理人袁鹏、吕立秋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被告于2018年6月14日作出被诉复议决定，主要内容为：原告提出的行政复议申请超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。

原告徐春苗诉称：1.原告是本案的利害关系人，和申请人有着同样重要的法律地位，不是一般的社会公众，不适用公告送达，本案也不符合法律规定的公告送达的条件。因此，被告使用公告送达侵害了原告的诉权和知情权。2. 被告认为原告已经超过申请行政复议的期限，显然属于认定事实不清，适用法律错误。被告于2018年3月19日收到原告的行政复议申请，但直到6月19号才寄出被诉复议决定，已经超过了复议期限。并且原告5月22号去被告处没有查询到被申请人浙江省环境保护厅提供的任何证据。且原告于2018年1月20日通过信息公开才知道环境影响批复，于2018年3月16号向被告提起行政复议申请，完全符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条的规定，没有超过复议期限。综上，原告请求撤销被诉复议决定，判令被告重新受理并限期作出答复，并在法定期限内申请本院针对《环境影响评价公众参与暂行办法》第十三条第四款进行合法性审查。

在法定举证期限内，原告徐春苗提交如下证据：1.自留山使用证，2.行政复议申请书，3.浙环便函﹝2018﹞16号《浙江省环境保护厅关于浙江省环保厅政府信息公开申请（2017年第104号）的复函》，4.行政复议申请书邮寄凭证，5.政府信息公开答复书和土地预审证明，6.征地清单，7.火车票，8.邮件查询清单。

被告生态环境部辩称：被告作出被诉复议决定，具有法定职责、程序合法、证据确凿，适用法律依据正确。原告提出的诉讼请求应予驳回。

在法定举证期限内，被告生态环境部提交如下证据：1.行政复议申请书及相关材料、邮寄凭证、查询结果，2.环法字﹝2018﹞3号《行政复议答复通知书》、邮寄凭证及投递查询结果，3.浙江省环保厅行政复议答复书、证据材料、依据，邮寄凭证及投递查询结果，4.环法字﹝2018﹞6号《第三人参加行政复议答复通知书》、邮寄凭证及投递查询结果，5.第三人行政复议答复书、证据依据邮寄凭证及投递查询结果，6.环法﹝2018﹞14号《延期审理通知书》、邮寄凭证及投递查询结果，7.被诉复议决定邮寄凭证及投递结果。

经庭审质证，原告对被告证据1、7的真实性、合法性、关联性认可，不认可被告证据2、4的关联性，不认可被告证据3、5、6的合法性，不认可被告证据的证明目的。被告对原告证据1、3、5、6、7、8的证明目的不认可，对原告证据2、4无异议。

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，本院对证据认证如下：被告全部证据符合证据规定，可以证明其证明目的，本院均予以采纳；原告证据1符合证据规定，可以证明其证明目的，本院予以采纳。原告证据2、3、4、8与本案被诉复议决定的合法性审查具有关联性，本院予以采纳。原告其余证据与本案被诉复议决定的合法性审查并无关联性，本院不予采纳。

经审理查明：2016年4月28日，浙江省环境保护厅作出浙环辐﹝2016﹞13号《浙江省环境保护厅关于舟山500kV联网输变电工程（第一通道部分）环境影响报告书审批意见的函》（以下简称13号批复），并于同日在其官方网站上对13号批复进行公告。该公告载明，公告期为2016年4月28日至2016年5月5日，公民、法人或者其他组织可以自公告期限届满之日起六十日内提起行政复议，也可以自公告期限届满之日起三个月内提起行政诉讼。

2018年3月20日，被告生态环境部行政复议机构收到原告行政复议申请，原告请求被告撤销13号批复。2018年3月23号被告作出环法字﹝2018﹞3号《行政复议答复通知书》，要求浙江省环境保护厅提交行政复议答复及相关证据依据材料。2018年3月27日被告作出环法字﹝2018﹞6号《第三人参加行政复议答复通知书》，通知国网、浙江省电力公司作为第三人参加行政复议。同年5月9日，被告作出环法﹝2018﹞14号《延期审理通知书》，决定延期30日。后被告于2018年6月14日作出被诉复议决定，并于同年6月19日向原告邮寄。原告于同年6月21日签收。原告不服被诉复议决定，于2018年6月26日向本院提起行政诉讼。

本院认为：

一、关于原告申请行政复议是否超期

行政复议法第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。行政复议法实施条例第十五条第一款第四项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。《环境影响评价公众参与暂行办法》第十三条第四款规定，环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审批决定后，应当在其政府网站公告审批或者审核结果。

有些行政行为因涉及面广，影响人数众多，不便直接送达，故采用公告送达的方式，此系基于行政效率之考量，兼顾公众私益保护之目的，并非是针对受送达人下落不明的送达方式,与《中华人民共和国民事诉讼法》所规定的公告送达有实质差别。而公告送达作为一种特殊的送达方式，具有推定知悉的法律效力，即其生效并不受行政行为相对人是否实际知晓行政行为内容的影响。

本案中，13号批复系浙江省环境保护厅就舟山500kV联网输变电工程（第一通道部分）环境影响报告书作出的批复意见，应当依据上述规定通过公告形式对公众进行告知。浙江省环境保护厅在公告时，已经明确告知行政复议、行政诉讼的权利和期限。根据上述规定，原告针对13号批复申请行政复议，应当自公告规定的期限届满之日（2016年5月5日）起六十日内，即最晚应当于2016年7月4日前申请行政复议。原告于2018年3月16日向被告申请行政复议，其复议申请已明显超出法定复议期限。被诉复议决定认定原告申请行政复议超出法定复议期限正确，本院予以支持。原告的复议申请不符合行政复议法规定的行政复议受理条件。被告以此为由依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项之规定，对原告的复议申请予以驳回，并无不当。

二、关于复议程序是否超法定期限

行政复议法第十七条第二款规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。该法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。

本案中，2018年3月20日，被告生态环境部行政复议机构收到原告行政复议申请。同年5月9日，被告作出环法﹝2018﹞14号《延期审理通知书》，决定延长30日。被告于2018年6月14日做出被诉复议决定，并于同年6月19日向原告邮寄。被诉复议决定的作出期限符合上述法律规定，其行政程序并无违法之处。

三、关于《环境影响评价公众参与暂行办法》第十三条第四款的合法性

《中华人民共和国行政许可法》第四十条规定，行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。《中华人民共和国环境影响评价法》第四条规定，环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。上述规定系《环境影响评价公众参与暂行办法》第十三条第四款的上位法依据。

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第三款规定，审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。根据该规定，环境影响评价审批决定仅需向建设单位书面送达，未设定行政机关向利害关系人书面送达之义务。为保证公众参与的全面性，《环境影响评价公众参与暂行办法》第十三条第四款规定了对公众公告告知，有利于保障公众知情权，亦不存在违反上位法的情况。经审查，本院亦未发现该办法存在其他明显违法的情形。《环境影响评价公众参与暂行办法》系原国家环境保护总局制定及发布的规范性文件，该文件可以作为本案适用的依据。

综上，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序符合法律规定。原告的诉讼理由均缺乏事实及法律依据，其诉讼请求本院不予支持。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告徐春苗的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告徐春苗负担（已交纳）。

如不服本判决，各方当事人可于收到本判决之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　　判　　长　　　龙　非
审　　判　　员　　　王　坤
人 民  陪  审  员　　　田枝梅

二○一八年九月二十日

法　官　助　理　　　李晓林
书　　记　　员　　　夏银雪