限期拆除决定是查处违法建设的必经程序｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
再审申请人（一审原告、二审上诉人）北京市东升门业有限公司，住所地北京市顺义区李家桥镇政府西侧。
法定代表人郭建辉，经理。
委托代理人赵新科，北京桦天律师事务所律师。
委托代理人桑春梅，北京市京顺律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村。
诉讼记录
再审申请人北京市东升门业有限公司（以下简称东升门业公司）诉被申请人北京市顺义区李桥镇人民政府（以下简称李桥镇政府）强制拆除行为一案，北京市顺义区人民法院（以下简称一审法院）作出（2019）京0113行初365号行政判决，确认李桥镇政府的强制拆除行为违法。东升门业公司不服该判决，提起上诉。北京市第三中级人民法院（以下简称二审法院）作出（2019）京03行终1191号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。东升门业公司仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查。
案件基本情况
东升门业公司向本院申请再审称：对原审判决确认强制拆除行为违法的结果不持异议，但对原审判决直接认定案涉房屋属于违法建设有异议，超越了司法职权，违反诉讼程序。案涉房屋未取得建设工程规划许可证是客观事实，但这是历史原因造成，并不是所有未取得建设工程规划许可证的房屋都属于违法建设，更不是所有未取得建设工程规划许可证的建设都必须强制拆除，对于依法可以采取改正补救措施的可以限期改正，并非必须拆除。此外，乡镇政府查处范围限于乡村违法建设，对于城镇规划区内的建设没有查处职权。综上，请求撤销一、二审判决，指令再审，或者对案涉建筑物的性质进行重新认定。
裁判分析过程
本院经审查认为，乡镇政府对乡村规划区内的违法建设，依法负有依照法定条件和程序进行监管和查处的职责。鉴于原审法院经审理已确认强制拆除行为违法，再审申请人对该结果不持异议，本院经审理认可该判决结果。
本案争议焦点在于案涉建筑是否属于违法建设。根据原审法院查明的事实，本院认为李桥镇政府对案涉建筑未经法定程序调查和认定直接予以强制拆除的行为，不仅违反法定强制执行程序，也存在事实不清的问题。这是因为：第一，根据原审法院查明的事实，李桥村防盗门厂作为村办集体企业于1993年6月取得了原顺义县人民政府集建（证）字第019号《集体土地建设用地使用证》，并在该土地上建设了厂房等房屋设施。1999年4月东升门业公司通过改制转让方式从顺义区李桥镇李家桥村经济合作社取得了该集体资产，并在改制前后对房屋设施进行了改建和翻建。虽然东升门业公司在未取得建设工程规划许可证的情况下进行房屋改建和翻建存在不合规之处，但考虑到案涉房屋在集体企业转制之前取得过相应建设用地使用手续，至2019年被强制拆除实际经营使用也已20余年，具有一定的历史延续性，认定违法建设的时候需要考量的因素绝不仅仅只有是否取得规划许可那么简单，在没有考量是否属于法律上“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形并说明理由的情况下迳行强制拆除，属于认定事实不清。第二，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该规定设定了违法建设认定和查处直至强制拆除的法定程序，其中对于认定为违法建设的必须依法作出限期拆除决定，并必须要等到当事人对该限期拆除决定法定起诉期限届满才可以依法启动强制执行程序，法律之所以如此设计，就是考虑到违法建设往往涉及当事人重大财产权益，需要给予当事人充分的救济保障，如果当事人有异议提出复议和诉讼，则应当在该违法建设认定被依照法定程序确认之后才启动强制执行，这既可以充分保障当事人的合法救济权利，也可以及时对行政机关的限期拆除决定启动合法性审查，以免迳行强制执行错误造成被动和赔偿法律风险。这里的限期拆除决定，不仅是查处违法建设的必经程序，更是实施强制执行的必不可缺的事实基础。本案中，李桥镇政府对案涉建筑未经限期拆除决定，即未对案涉建筑违建性质予以认定并赋予当事人及时救济的机会，迳行直接拆除案涉建筑，不仅违反法定程序，剥夺当事人陈述申辩和救济的权利，而且也导致强制拆除行为缺乏法定的事实要件。因此，李桥镇政府的强制拆除行为并不仅仅是原审判决所认定的存在程序违法问题，还存在未对是否符合“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”条件的事实考量以及欠缺强制执行事实要件的问题，对此本院予以指正。鉴于案涉建筑已实际拆除，且原审判决已确认李桥镇政府的强制拆除行为违法，本案不再提起再审，东升门业公司的合法权益可以在后续赔偿程序中予以考量和解决。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：
裁判结果
驳回北京市东升门业有限公司的再审申请。
审判长 刘 行
审判员 赵世奎
审判员 哈胜男
二〇二〇年六月十八日
书记员 果 然
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