行政机关行使行政优益权应遵循的原则｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）王冬梅，女，1973年12月26日出生，汉族，北京首欣物业管理有限责任公司职员，住北京市石景山区。
委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市石景山区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市石景山区八角西街66号方地大厦。
负责人杨旭东，主任。
诉讼记录
上诉人王冬梅因行政协议纠纷一案，不服北京市石景山区人民法院（2020）京0107行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
案件基本情况
一审法院经审理查明：2016年6月13日，北京市石景山区人民政府房屋征收办公室（以下简称区征收办）作为委托人，北京市石景山区房屋征收事务中心（以下简称区征收中心）作为受托人，双方签订了《授权委托书》。其中委托事项：区征收办委托区征收中心代为承担北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目（以下简称涉案征收项目）房屋征收与补偿的具体工作。授权范围：委托事项包括与被征收人签署房屋征收补偿协议以及补充协议等事项。授权期限自北京市石景山区人民政府通知启动涉案征收项目房屋征收前期准备工作之日起至该项目全部房屋征收与补偿工作完成之日止。
2016年11月29日，北京市石景山区人民政府做出《房屋征收决定》（石政决[2016]3号）（以下简称《房屋征收决定》），决定对涉案征收项目范围以内的住宅房屋及其附属物实施征收。涉案征收项目房屋征收部门系区征收办，实施单位系区征收中心，评估机构中包括北京首佳房地产评估有限公司，签约期限自2016年12月6日至2017年1月16日。该《房屋征收决定》的附件中包括《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目私有住宅房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）。《征收补偿方案》中规定“……（五）其他补助费1、平房补助费：补助标准为400元/平方米（仅限于未建地下室、地面二层及以上建筑），计算基数为被征收房屋建筑面积。……”
位于北京市石景山区北辛安市场街X号王冬梅的房屋（以下简称被征收房屋）位于该《房屋征收决定》决定的征收范围之内，属于王冬梅主张享有权利的私有住宅房屋。被征收房屋属于未建地下室且无二层及以上建筑的地面一层平房，建筑面积经测量确定为10.62平方米。
2017年1月6日，区征收办委托区征收中心作为甲方与王冬梅作为乙方就被征收房屋的征收补偿事宜签订了《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目私有住宅房屋征收补偿协议》（协议编号：BXA－DS1－0421DH）（以下简称《征收补偿协议》）。双方在《征收补偿协议》中约定：《房屋征收决定》和《征收补偿方案》属于征收补偿依据。王冬梅已充分了解《征收补偿方案》内容，自愿选择房屋产权调换补偿方式。王冬梅作为被征收人，位于北辛安市场街X号的被征收房屋建筑面积10.62平方米。王冬梅对于选择的产权调换房屋的“应付购房款”为1698544.18元。区房屋征收中心应向王冬梅支付的“补偿补助总款”共计人民币1136273.60元，其中“5、其它补助费：（1）平房补助费：492512.00元”。双方还在《征收补偿协议》中约定：区征收中心另向王冬梅支付“提前搬迁奖励费”和“支持环保周转奖励费”等。王冬梅同意使用该协议中“补偿补助总款”、“提前搬迁奖励费”和“支持环保周转奖励费”支付该协议中约定的王冬梅“应付购房款”，且同意区征收中心从发放款项中直接进行扣除。经结算，王冬梅应补缴购房款人民币460617.10元。如果王冬梅未缴清购房款，应按延期天数每日向区征收中心支付应补缴购房款万分之一的违约金，且不予办理入住手续。
王冬梅于2017年3月13日依据《征收补偿协议》的上述约定实际缴纳了购房款460617.10元。
2017年9月15日，涉案征收项目的全过程跟踪审计审核单位出具了《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目私有住宅房屋征收补偿协议（BXA－DS1－0421DH）审核意见书》（编号：中竞发（北辛安住宅）002）（以下简称《审核意见书》），其中载明：“……送审协议中平房补助费计算有误，审核时依据《征收补偿方案》第五.（五）.1款：‘平房补助费：补助标准为400元/平方米（仅限于未建地下室、地面二层及以上建筑），计算基数为被征收房屋建筑面积’。由北京三友宇天测绘有限公司出具的《房屋（土地）测绘示意图》确定该协议中平房面积为10.62平方米，故补助费应为10.62平方米*400元/平方米，即4248元整。”区征收办根据《审核意见书》随即委托区征收中心与王冬梅就此问题进行协商沟通，但双方未能达到一致意见。双方还对此问题曾通过民事诉讼方式进行处理，但仍未能解决。
2019年10月25日，区征收办委托区征收中心向王冬梅作出《关于更正<北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目私有住宅房屋征收补偿协议>（协议编号：BXA－DS1－0421DH）的通知书》（以下简称《更正通知书》），并依据《更正通知书》发出《缴款单》。《更正通知书》主要内容为：2017年1月6日区征收中心与王冬梅签订的《征收补偿协议》中，对平房补助费填写数额为492512.00元，该数额填写错误。按照《征收补偿方案》规定，平房补助费的计算方法应为：补助标准为400元/平方米，计算基数为被征收房屋建筑面积。王冬梅被征收房屋建筑面积为10.62平方米，平房补助费应为4248元。由于该项补助费多填写了488264元，导致《征收补偿协议》结算王冬梅应补缴购房款仅为460617.10元，比实际应补缴的948881.10元少了488264元。综上所述，区征收中心对此错误予以更正，更正后《征收补偿协议》中的补偿补助总款共计648009.60元，其中平房补助费为4248.00元，应补缴购房款948881.10元。《征收补偿协议》中其它条款不变。现通知王冬梅收到该通知后15日内补缴购房款488264元。如逾期未补，按照《征收补偿协议》相关规定，王冬梅应承担违约金及不予办理入住手续的后果。当日，区征收中心向王冬梅依法送达了《更正通知书》及《缴款单》。
王冬梅不服，遂未经行政复议程序直接向一审法院提起本案行政诉讼，请求撤销《更正通知书》。
2020年9月3日，一审法院作出判决认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（中华人民共和国国务院令第590号）（以下简称《房屋征补条例》）相关规定，区征收办作为本区人民政府房屋征收部门，具有组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职责。
王冬梅与房屋征收部门在《征收补偿协议》中明确将《房屋征收决定》和《征收补偿方案》确定作为征收补偿依据，而且《房屋征收决定》及《征收补偿方案》均已依法做出并向社会公示，故对涉案项目的征收及补偿工作具有法定效力。王冬梅在《征收补偿协议》中亦明确认可，其是在充分了解《征收补偿方案》内容的情况下自愿选择的“房屋产权调换”补偿方式。由于《征收补偿方案》中对于平房补助费的计算方式和标准进行了明确约定，因此房屋征收部门对于平房补助费的计算在征收补偿工作中不具有裁量空间。
根据《房屋征补条例》相关规定，国有土地上房屋征收与补偿工作应当符合公共利益的需要。王冬梅与区征收中心在《征收补偿协议》中对被征收房屋的平房补助费的约定金额，在无正当理由的前提下明显过分高于作为《房屋征收决定》附件的《征收补偿方案》中规定的平房补助费计算标准，对于涉案项目征收补偿工作的正常推进和实施属于显失公平，因此严重损害了社会公共利益。
区征收办在《征收补偿协议》的履行过程中，发现了上述情况后，在与王冬梅协商未果的情况下，委托区征收中心做出《更正通知书》，旨在阻止社会公共利益继续受到损害，故做出《更正通知书》的目的正当。
对于《征收补偿协议》中出现有关被征收房屋平房补助费约定金额过分高于《征收补偿方案》的情况，区征收办与王冬梅均应在签订《征收补偿协议》时负有注意义务。在此情况下，《更正通知书》仅对于《征收补偿协议》中约定过高的平房补助费金额进行了更正，进而对王冬梅应补缴的购房款进行了相应调整，且更正后的平房补助费金额符合《征收补偿方案》相关规定和计算标准，调整增加的王冬梅应补缴购房款金额亦无不当，此外并未对《征收补偿协议》其它内容进行变更。因此《更正通知书》具有事实依据，不违反《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）和《房屋征补条例》等相关法律、法规规定，且《更正通知书》依法向王冬梅进行了送达，程序亦无不当。
综上所述，《更正通知书》具有合法性，既未损害王冬梅基于《征收补偿方案》享有的信赖利益，也未给王冬梅的合法权益造成损失，并未侵害王冬梅合法权益。王冬梅提出的诉讼请求既无事实依据，又无法律依据，故法院不予支持。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，判决驳回王冬梅的诉讼请求。
王冬梅不服，上诉至本院，请求撤销一审判决并依法改判或发回重审。其主要上诉理由为：一、被上诉人单方变更涉案行政协议没有法律依据且已超过法定期限。根据原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、合同法第五十五条第一款及第七十七条的规定，结合本案事实，被上诉人并未与上诉人协商一致，属于单方变更协议，不存在法定的可以变更合同的情形。被上诉人认为按补偿协议补偿会给国家利益和社会公共利益造成损害没有事实依据。根据被上诉人提供的证据7审核意见可知，被上诉人审计部门于2017年9月15日进行了审计，已知晓其工作人员可能存在补偿金额计算错误的情况，其于2019年10月25日作出《更正通知书》已经超过一年的除斥期间，其变更权已经消灭。二、被上诉人在上诉人已经签订并实际履行完毕房屋征收补偿协议的情况下单方变更涉案行政协议，严重影响了上诉人的合法权益及信赖利益。涉案《征收补偿协议》为房屋征收部门提供的制式合同，其中的协议条款均为不可更改文本，因此涉案协议将《房屋征收决定》及《征收补偿方案》写明作为补偿依据是制式合同条款，并非双方协商一致的确定的补偿标准。此外，在房屋征收补偿实践中，征收部门往往会综合考量被征收人户的实际状况，在参照相关法律法规及征收补偿方案的情况下提出有针对性的补偿安置协商方案，而不仅仅是完全照搬补偿方案的规定，补偿方案仅作为协议双方当事人磋商参照的依据。一审法院不能忽视房屋征收补偿的多元化协商工作机制，仅凭制式合同条款就认定房屋征收部门没有裁量空间，否认上诉人与被上诉人协商一致的补偿费用。即使平房补助费确有错误，被上诉人仍不能基于行政优益权单方变更涉案协议。涉案平房补助费认定出现错误属于被上诉人工作人员工作失误，不能归责于上诉人。涉案补偿协议是双方在自愿、公平的基础上签订的，不存在欺诈，上诉人已按合同约定履行义务，上诉人在本案中存在值得保护的信赖利益。被上诉人仅以上述理由单方变更涉案协议，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏当事人及公众对国家机关的信任，损害国家公信力。在与本案同类型的（2018）最高法行申8980号案件中，最高人民法院经审理认为行政机关无权单方变更行政协议。三、一审法院未结合信赖利益保护、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，错误认定上诉人要求被上诉人履行安置补偿协议理由不能成立。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人区征收办同意一审判决，并请求予以维持。
在一审证据交换期限内，王冬梅提交了如下证据：证据1.《征收补偿协议》及王冬梅交纳购房款的《缴款单》《结算业务申请书》和银行转账单据，证明王冬梅根据签订的《征收补偿协议》已缴纳购房款，对协议已履行完毕的情况。证据2.《更正通知书》及根据《更正通知书》发出的《缴款单》，证明被诉行政行为的内容和区征收办拒绝履行对王冬梅的协议义务情况。
在法定举证期限内，区征收办向一审法院提交了如下证据：证据1.《房屋征收决定》及公告照片和公示网页截图，证明涉案征收项目的房屋征收部门、征收实施单位、征收范围、评估机构、签约期限、补偿方案等内容情况。证据2.授权委托书，证明区征收办委托区征收中心承担涉案征收项目房屋征收与补偿的具体工作。证据3.《征收补偿协议》，证明协议中各项补偿明细内容情况。证据4.《房屋（土地）测绘示意图》及测绘机构的营业执照和资质证书，证明被征收房屋面积测绘情况。证据5.《北京市国有土地上房屋征收估价报告——石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目分户估价报告》（首评房（2016）（估）字第BJSJCQ2016000041号SF1-2-004-4）及其送达回证，证明被征收房屋的评估价格情况及送达情况。证据6.根据《征收补偿协议》发出的《缴款单》、王冬梅交纳购房款的《结算业务申请书》，证明其交纳购房款的情况。证据7.《审核意见书》，证明审计工作中发现《征收补偿协议》内平房补助费计算错误的情况。证据8.《更正通知书》，证明被诉行政行为内容情况。证据9.《公证书》（（2019）京燕京内民证字第4209号），证明向王冬梅送达《更正通知书》的具体情况。同时，还提交了《房屋征补条例》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》作为法律依据。
上述证据经庭审质证，一审法院认证如下：双方提交证据中的《更正通知书》均属于被诉行政行为，不得作为证据。王冬梅提交的证据仅能证明证据相关内容情况，对此一审法院予以确认。区征收办提交的证据符合证据形式要件，能够达到其主张的证明目的，一审法院予以确认。
上述证据全部随案卷移送本院。经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。本院经审查认定的事实与一审法院一致，对一审法院认定的事实本院予以确认。
裁判分析过程
本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求。
行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务的目的与行政相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议兼具行政性和合同性，其行政性主要体现在行政机关享有行政优益权。所谓行政优益权指的是行政机关在履行行政协议的过程中，为实现行政管理或公共服务目的或为保护公共利益而享有的超越合同约束的特别权力。行政机关行使行政优益权应遵循以下原则：一、出于维护国家利益或社会公共利益的需要，且应当在穷尽其他方法的情况下使用，如果行政机关能够通过与行政相对人协商或其他方法使行政协议恢复到正常的履行状态，则没有必要行使行政优益权；二、诚实信用原则，该原则在行政协议中主要是指信赖保护原则，指的是非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；三、比例原则，即行政机关在行使行政优益权时所采取的措施和手段应为法律所必需，并且应当采用对行政相对人权益损害最小的方式。
本案中，区征收办委托区征收中心作为甲方与乙方王冬梅签订的《征收补偿协议》中明确约定，《房屋征收决定》和《征收补偿方案》属于征收补偿依据。上诉人在《征收补偿协议》中亦明确认可，其是在充分了解《征收补偿方案》内容的情况下自愿选择“房屋产权调换”补偿方式。由于《征收补偿方案》中对于平房补助费的计算方式和标准进行了明确约定，故房屋征收部门在计算平房补助费时应当以《征收补偿方案》为依据。根据《征收补偿方案》的规定，平房补助费的补助标准为400元/平方米（仅限于未建地下室、地面二层及以上建筑），计算基数为被征收房屋建筑面积。上诉人的被征收房屋属于未建地下室且无二层及以上建筑的地面一层平房，建筑面积经测量确定为10.62平方米，故其应获得的平房补助费应为10.62平方米*400元/平方米，即4248元。《征收补偿协议》中所记载的平房补助费492512.00元，明显高于《征收补偿方案》规定的标准，显示公平，严重损害了社会公共利益。区征收办在发现上述错误后，随即委托区征收中心与上诉人进行协商沟通，但双方未能达成一致意见，双方还曾试图通过民事诉讼方式进行处理，仍未能解决。2019年10月25日，区征收办委托区征收中心于向王冬梅作出《更正通知书》，并于当日送达。该《更正通知书》仅对《征收补偿协议》中约定过高的平房补助费金额进行了更正，除此之外并未变更《征收补偿协议》的其它内容。更正后的平房补助费金额符合《征收补偿方案》规定的标准，调整后的应补缴购房款金额亦无不当，故该《更正通知书》具有事实和法律依据，且作出程序合法。一审法院据此驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以支持。上诉人所列举的其他案件的情况与本案不同，不能成为本案审理的依据。
综上，上诉人王冬梅的上诉理由均缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人王冬梅负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 茜
审 判 员 杨晓琼
审 判 员 徐钟佳
二〇二〇年十一月三日
法官助理 张馨心
书 记 员 张 英
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