业主自治与行政机关指导监督的关系界定｜北京行政裁判观察

北京市海淀区人民法院（以下简称一审法院）查明如下事实:

2014年6月16日至7月30日期间，北京市海淀区长河湾小区（以下简称长河湾小区）召开第四次业主大会，选举产生长河湾小区第二届业主委员会（以下简称长河湾业委会），任期3年。北下关街道办于2014年8月10日对长河湾业委会予以备案。

2015年6月5日，长河湾业委会举行会议，就长河湾小区业主向业主委员会递交的《关于要求召开长河湾小区2015年临时业主大会的申请》进行讨论，并形成会议纪要。6月15日，北下关街道办向长河湾业委会发出《关于建议长河湾小区业主委员会尽快组织召开2015年长河湾小区业主大会临时会议的函》（以下简称《建议函》），建议依法组织召开长河湾小区业主大会临时会议。6月30日，长河湾业委会召开紧急扩大会议，其中5名业主委员会委员以及顾问组、业主代表参加了会议，并成立临时大会会议筹备组（以下简称筹备组）。7月7日，筹备组在小区内公示《2015年长河湾小区业主大会临时会议拟表决事项》，拟表决事项为：1.终止丁*、张*斌、梁*晨、王*、夏*忠的业主委员会委员资格；2.授权业主委员会与**物业公司签订提供事实服务的管理办法，并对物业服务项目收支情况进行审计；3.成立选聘物业服务企业招标小组，采取邀请招标方式评选中标企业，最终由业主大会确定中标人；4.成立长河湾小区业主大会监事会，监事由业主大会选举产生。同日，筹备组公示了《2015年长河湾小区业主大会临时会议召开方案》。7月24日，筹备组向全体业主发出《关于召开2015年长河湾小区业主大会临时会议的通知》，定于7月29日至8月28日以书面征求意见形式召开业主大会临时会议，表决方式为“采用收发表决票形式”。8月27日，长河湾小区根据表决结果形成《2015年长河湾小区业主大会临时会议决议》，该决议涉及4项表决事项均为“通过”。同日，长河湾业委会作出《长河湾小区业主委员会决议》，候补委员鞠*彤、潘*东、王*海与史健、乐*共同组成长河湾业委会。

2015年8月28日、9月6日，长河湾业委会两次向北下关街道办提交《备案事项变更单》，同时提交了《2015年长河湾小区业主大会临时会议表决结果》《2015年长河湾小区业主大会临时会议决议》《2015年长河湾小区业主大会临时会议会务组工作报告》《长河湾小区业主委员会决议》等材料，北下关街道办未对其申请作出业主委员会变更备案。长河湾业委会认为，北下关街道办未履行法定职责，遂向一审法院提起诉讼。

再查，2015年8月24日，长河湾小区业主陈*向一审法院起诉长河湾业委会，案由为业主撤销权纠纷，诉讼请求为判令长河湾业委会作出的《2015年长河湾小区业主大会临时会议召开方案》及《2015年长河湾小区业主大会临时会议拟表决事项》等两项决定无效。一审法院于2017年4月18日作出一审判决，判决驳回陈*的全部诉讼请求。同年12月25日，本院作出（2017）京01民终7904号民事裁定，裁定撤销一审判决，发回一审法院重审。一审法院重新立案审理，于2018年12月29日作出（2018）京0108民初11622号民事判决，判决驳回陈*的全部诉讼请求。本院于2019年3月15日作出（2019）京01民终2325号民事判决书(以下简称2325号民事判决)，判决驳回上诉，维持原判。

2015年9月17日，长河湾小区业主陈*向一审法院起诉长河湾业委会，案由为业主撤销权纠纷，诉讼请求为判定长河湾业委会作出的《2015年长河湾小区业主大会临时会议决议》无效。2018年12月29日，一审法院作出（2015）海民初字第35118号民事判决书，判决驳回陈*的全部诉讼请求。本院于2019年3月15日作出（2019）京01民终3154号民事判决书（以下简称3154号民事判决），判决驳回上诉，维持原判。

本案立案后，一审法院于2019年5月17日作出判决。该判决认为：根据《北京市物业管理办法》第四条第二款、第十七条的规定，北下关街道办依法具有对本辖区内选举产生的小区业主委员会进行备案的法定职责。

《北京市物业管理办法》第十七条规定，业主大会选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会委员名单。以上第（二）、（三）、（四）项内容发生变更时，应当及时办理备案变更手续。

本案中，根据已查明事实，长河湾业委会接到符合条件的业主关于召开业主大会临时会议的申请后，成立了筹备组，确立了相关会议召开方案和拟表决事项。随后筹备组组织召开会议，并根据表决结果作出业主大会临时会议决议。因业主大会临时会议决议的表决结果涉及业主委员会委员变更事项，属于《北京市物业管理办法》第十七条规定的“应当及时办理备案变更手续”的事项，因此，长河湾业委会在业主大会临时会议决议作出后30日内，向北下关街道办提出业主委员会备案变更申请并提交了相应材料，符合上述规章的规定。故，在该项备案变更涉及的会议召开方案、拟表决事项及业主大会临时会议决议经过业主撤销权之诉且仍然有效的情况下，北下关街道办应当对长河湾业委会的备案变更申请依法履行相应职责。但是，鉴于该备案变更事项涉及的是长河湾业委会的变更，而长河湾业委会已于2017年8月10日任期届满，该小区业主委员会换届选举工作亦在推进过程中。因此，基于该小区的相关情况，目前判决北下关街道办对长河湾业委会履行备案变更的法定职责已无实际意义，故，应当判决确认北下关街道办不履行法定职责的行为违法。

此外，北下关街道办主张，长河湾业委会备案变更业主委员会委员的事项违反了《长河湾小区业主大会议事规则》（以下简称《小区议事规则》）第十六条和第二十五条的规定，应当召开业主大会临时会议进行业主委员会委员的补选。对此，一审法院认为，根据《小区议事规则》第二十五条的规定，当委员出现空缺时，由候补委员按得票顺序自动补足；当候补委员名额用完，且缺额人数达到委员总数的1/2时，应在30日内召开业主大会，完成委员的补选工作。但是，本案中，长河湾业委会在候补委员补足后的委员人数为5人，已超过原委员总数7人的1/2，因此，不属于该条款规定的应当召开业主大会临时会议进行补选的情形。故，一审法院对北下关街道办的上述主张不予支持。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项之规定，判决确认北下关街道办不履行业主委员会备案变更法定职责的行为违法。

上诉人北下关街道办不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决。其上诉理由为：1.即便有20%的小区业主提议，也需要经业主委员会决定才能召开业主大会临时会议；如果业主委员会决定不召开业主大会临时会议，也应该由街道办事处指定筹备组组长来筹备召开。在长河湾业委会多数意见不同意召开业主大会临时会议的情况下，少数业主委员会委员自行组织召开业主大会临时会议，重新选出业主委员会，期间并未按照相关规定请求北下关街道办进行指导。该业主大会临时会议的召集主体不适格，召开程序违法。2.本案长河湾业委会提交的《临时会议决议》和《决票统计结果》上记载的表决票数等内容存在不相同之处，该变更备案材料不合格，北下关街道办无法确认该业主大会临时会议决议是否有效。3.对于前述违法召开业主大会临时会议并作出不符合法律规定的决议的行为，北下关街道办有权进行指导和监督。对于长河湾业委会提交的备案材料，北下关街道办具有审查义务。长河湾业委会提出的备案申请不合格，北下关街道办不予备案符合法律规定。4.对于民事案件的审理情况，北下关街道办并不知情。生效的民事判决虽然认为业主大会临时会议决议有效，但并没有对业主大会临时会议的召开程序是否符合法律规定作出认定。故一审法院认定业主大会临时会议决议程序合法，属于认定事实错误、采信证据错误。

被上诉人长河湾业委会请求驳回上诉，维持一审判决。其答辩理由为：1.本次业主大会临时会议是在业主委员会不能达成有效意见的情况下，应小区600余名业主的申请召开的。北下关街道办无视广大业主的意愿，认为只能由业主委员会同意和组织召开才有效，违反《物业管理条例》第十三条的规定。在生效民事判决已经确认了本次会议合法性的情况下，北下关街道办仍然不依法履责，是对生效判决的不尊重。2.北下关街道办不履行备案职责于法无据。经业主大会临时会议决议，业主委员会委员发生变更。长河湾业委会依法向北下关街道办提出备案变更申请。根据《物业管理条例》第十六条、《北京市物业管理办法》第十七条规定，北下关街道办对备案材料的审查限于形式审查。在长河湾业委会的申请材料符合规定的情况下，北下关街道办应予备案。北下关街道办将不予备案当做行使监督权的一种方式，但即便行使监督权，根据《物业管理条例》第十九条的规定，也应当是对业主大会的活动是否违反了法律、法规的强制性或禁止性规定进行监督，本案并不存在违反法律规定的情形。3.《临时会议决议》和《决票统计结果》关于票数的记载不一致，是因为《决票统计结果》是对表决票数的统计，而《临时会议决议》上记载的则是按照《小区议事规则》核实、去除无效票之后的结果，并不存在矛盾之处。4.上诉人涉嫌提供虚假证据，进行虚假陈述的诉讼违法行为。业主大会临时会议的组织和召开得到了社区居委会的参与和支持。社区居委会提供了场地，承担了会议验票、监票等工作。长河湾业委会也以当面交流、电子邮件等方式向北下关街道办请求指导和协助。诉讼中，北下关街道办却提交虚假证明，称长河湾业委会未按照有关规定请求指导、社区居委会未参与，与事实不符。一审法院全面采信北下关街道办的证据有误，应予纠正。

在一审法院指定的证据交换期限内，长河湾业委会提交了如下证据：1.备案事项变更单。2.《2015年长河湾小区业主大会临时会议决议》《业主委员会决议》《会务组工作报告》。3.2015年8月28日电话录音（光盘）。证据1-3拟证明长河湾业委会向北下关街道办提交了变更备案材料，北下关街道办已经收到，但未出示收据，在材料齐全的情况下至今仍未备案。4.2015年长河湾小区业主大会临时会议表决票统计结果，拟证明此次会议的四项议题高票通过，反映了小区广大业主的意愿，其中第8页的唱票人和录入人都是社区居委会的工作人员。5.2015年长河湾小区业主大会临时会议公告（光盘），拟证明此次业主大会临时会议的相关决议在小区内予以公告，依法已经生效，北下关街道办拒不备案于法无据。6.关于要求召开长河湾小区2015年临时业主大会的申请及业主签字表，拟证明小区20%以上业主要求召开业主大会临时会议，提议罢免相关业主委员会委员等事项是法律赋予业主的权利。7.业主委员会2015年6月5日临时会议会议纪要，拟证明丁玫等5位委员拒绝召开业主大会临时会议，违反了委员职责，北下关街道办对上述情况是明知的。8.长河湾小区顾问组2015年6月7日扩大会议签到表及对北下关街道办的意见和建议。9.长河湾小区顾问组、业主和业主委员会主任关于成立2015年业主大会临时会议筹备组的意见和建议。10.2015年6月30日长河湾小区业委会扩大会议签到表和会议纪要。11.2015年7月9日电子邮件。证据8-11拟证明长河湾业委会及小区业主、顾问组等在业主委员会无法履行职责组织召开业主大会临时会议的情况下，自发组织会议的行为不违反相关法律、法规的规定，长河湾业委会、小区业主及顾问组在组织召开会议的过程中，通过电子邮件、书面文件、当面征求意见等各种方式来寻求北下关街道办的指导，但北下关街道办不予指导。12.2015年8月3日业主请愿录音（光盘）。13.《强烈要求北下关街道办妥善解决长河湾小区问题》。证据12-13拟证明在会议组织活动中，北下关街道办未给予正确的指导和帮助，以业主大会临时会议只能由业主委员会组织召开为借口推卸责任，未尽到职责。14.指导建议函，拟证明北下关街道办在业主大会临时会议已经召开并作出有效决议的情况下，出具违反法律的指导意见，以此作为拒绝变更备案的理由，没有法律依据。15.（2018）京0108民初11622号民事判决书、2325号民事判决、（2015）海民初字第35118号民事判决书及3154号民事判决，拟证明长河湾小区业主大会临时会议提出的备案申请合法有效，北下关街道办不予备案缺乏法律依据。16.《小区议事规则》，拟证明根据该规则第十六条、第二十五条的规定，在5名委员被罢免后，候补的3名委员替补后委员人数超过半数，不需要另行召开业主大会临时会议改选。

在法定举证期限内，北下关街道办提交如下证据：1.备案事项变更单。2.业主委员会变更备案单。3.长河湾小区业主委员会会议及工作制度。4.长河湾小区业主委员会印章管理制度。证据1-4拟证明长河湾业委会不具备合法主体资格。5.长河湾小区业主委员会公章进入冻结状态的信。6.北京市海淀区长河湾小区业主委员会文件（2015[0917]）。7.关于要求史健委员立即移交业主委员会公章及变更银行印章的决议。8.关于北下关街道办事处协助长河湾小区业主委员会资料交接的申请。证据5-8拟证明包括本次诉讼在内，长河湾业委会负责人违反《小区议事规则》及印章规定独自控制和使用公章，小区过半数委员提起有效决议，要求史健移交并停止使用公章，并希望北下关街道办予以协助。9.长河湾业委会（9）微信群交流打印单，拟证明史健违反程序组织召开业主大会。10.《建议函》。11.关于史健、乐*等人冒用长河湾小区600余名业主名义欺骗业主的相关情况反映。12.关于要求提供签名业主名单进行核查的申请。13.请求2015临时业主大会决议在法院判决之前不予备案的申请。14.关于史健长河湾小区业主身份的质疑。15.业主委员会2015年4月份例会会议记录。16.业主委员会2015年7月9日会议纪要、关于调整委员分工和召开业主大会的情况报告、长河湾小区业主委员会决议、关于长河湾小区业主委员会调整分工报告、长河湾小区业主委员会对史健的信誉投票统计表、长河湾小区业主委员会委员调整分工投票统计表、对《关于要求召开长河湾小区2015年临时业主大会的申请》中错误议题的说明、长河湾小区第五次业主大会召开方案及照片。17.居委会证明。证据10-17拟证明本次临时会议的组织主体和召开程序均不符合法律规定和《小区议事规则》的规定，且未在街道办事处及居委会指导监督下开展。18.签到表。19.《指导建议函》及签收表。20.《致长河湾小区全体业主的一封信》。证据18-20拟证明北下关街道办对业主大会以及业主的工作依法履行了指导和监督的义务。21.《小区议事规则》，拟证明长河湾业委会变更备案的委员人数不符合规定。

一审法院对上述证据作如下认定：长河湾业委会提交的全部证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）中关于证据形式的要求，证据来源合法、内容真实，能够证明待证事实，一审法院予以采信。北下关街道办提交的证据均符合《证据规定》中关于证据形式的要求，证据来源合法、内容真实，与本案具备关联性，一审法院予以采纳。但北下关街道办提交的全部证据尚不足以证明其依法履行了业主委员会变更备案的法定职责，一审法院对上述证明事项不予采信。

经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。

本院另查明：

1.2015年6月5日，长河湾业委会主任委员史健组织召开了业主委员会临时会议。会上，丁*等业主委员会委员不同意召开长河湾小区业主大会临时会议。

2.2015年7月9日，长河湾业委会不同意召开长河湾业主大会临时会议的部分委员组织召开业主委员会会议，该次会议表决通过免除史健主任委员的职务，推选夏*忠为主任委员。同年10月21日，北下关街道办对上述变更内容予以备案。2017年8月10日，长河湾业委会任期已满3年。

3.《小区议事规则》第九条第二款规定，经专有部分占建筑物总面积20%以上且占总人数20%以上业主提议的，业主委员会应当及时召开业主大会临时会议。

4.《小区议事规则》第二十条第一项、第二项规定，（一）业主委员会会议由主任召集和主持，主任因故不能履行职责，可以委托副主任召集。（二）业主委员会会议每季度召开一次；经三分之一以上业主委员会委员的提议，应当在7日内召开；主任委员不组织也不委托他人召开会议，三分之一的委员可以组织召开。

5.业已生效的2325号民事判决确认：长河湾小区申请召开业主大会临时会议的业主人数已经超过小区业主人数的20%，上述业主人数对应的专有面积亦超过建筑物总面积的20%。业已生效的3154号民事判决确认：本案业主大会临时会议决议事项的得票率以及对应面积均超过60%。该判决认定，长河湾小区业主陈*有关《2015年长河湾小区业主大会临时会议决议》存在程序性违法而无效的主张，缺乏事实和法律依据。

6.长河湾业委会委员为7人、候补委员3人。《小区议事规则》第二十五条规定，业主委员会任期内，委员出现空缺时，由候补委员按照得票顺序自动补足，候补委员名额用完，且缺额人数达到委员总数1/2的，应在30日内召开业主大会临时会议，完成业主委员会委员补选工作。