《中国农村经济》精华版|魏程琳 钟晓华:空间再组织:城乡接合部闲置农房产权整合与社会有效治理
空间再组织:城乡接合部闲置农房产权整合与社会有效治理
——上海农房再利用案例研究
作者:魏程琳1, 2 钟晓华1, 3
作者单位:
1同济大学政治与国际关系学院;
2同济大学中国特色社会主义理论研究中心;
3同济大学中国战略研究院
原文刊发:《中国农村经济》2022年第4期
一、问题的提出
二、分析框架:负外部性
与空间再组织
(一)空间利用的负外部性
负外部性是指边际私人收益与边际社会收益、边际私人成本与边际社会成本相背离的情形。科斯(1994)将外部性问题转化为交易成本问题,认为产权配置才是决定资源配置效率和交易成本的关键。然而,交易成本为零的设想在现实中缺乏可操作性。如果让所有的被污染者与污染者去谈判,交易成本会无比高,而污染的水平也会超越人的生理范围,政府干预是必然的事情(徐桂华和杨定华,2004)。
从城乡接合部的空间实践看,无论是产权清晰的商品房,还是部分学者认为产权不够清晰的农房,在租赁市场中都遭遇到了房屋利用负外部性失控的难题,它表现为群租、噪音扰民、占用公共空间、污染空气和地面以及增加消防安全隐患等问题。房屋所有权主体的监管责任缺位和房屋使用权主体的内在激励不足,推动了空间利用成本向社会转嫁。
(二)空间治理的组织前提
每一个社会都生产一个属于自己的空间(列斐伏尔,2021),空间治理成效在一定程度上由空间社会关系决定,而空间可治理的前提则是空间内个体、权利的组织化状态。
当前中国城乡接合部的混乱失序是空间产权细碎化破坏了空间原有组织基础所致,这具体表现为城乡接合部原有居民将房屋出租给外来人口,自己则搬离社区,既有的熟人社会组织逐渐瓦解。城乡接合部农房空间利用中的负外部性问题,有待通过新治理组织的有效运作予以化解。
基于此,本文提出空间治理的“负外部性和空间再组织”分析框架,通过对城乡接合部农房产权离散化和再整合的个案考察,展现以产权整合为中心的空间社会再组织机制,以推动城乡接合部的有效治理。
三、组织替代:城乡接合部空间治理
何以失灵
四、集中经营:城乡接合部闲置农房
整合利用的上海实践
五、空间再组织:城乡接合部
社会有效治理的实践机制
经由农房产权整合的城乡接合部在三个层面实现了再组织:第一,农房产权由离散化、细碎化变为集中化、整体化状态;第二,农房空间管理权由私人所有、长期缺位状态变为镇村企业集中行使;第三,城乡接合部社会由若即若离、相互防备的不可治理性社会关系,变为利益共享、同处于一个组织平台的共治性社会关系。空间再组织为以市场为工具的政社协同治理提供了产权、组织和规则基础,推动了城乡接合部社会有效治理的实现。
(一)空间管理权集中化
鉴于房东、房客在租赁性房屋利用中监管缺位的现状,上海浦东新区、嘉定区乡村组织探索出房屋产权整合机制,为城乡接合部空间管理权的回归和再组织提供了契机。
镇村企业通过整合、托管农房使用权,对零散的房屋空间进行统一经营管理,租客在进入房屋之始就接受空间利用规则的约束。在此,乡镇基层政权经由镇村企业与房屋所有者(房东)、房屋使用者(房客)实现了有机连接,打通了长期被非正式社会团体所阻断的空间治理通道,激活了空间运维者的管理权能。
(二)空间社会治理关系再造
农房产权集中化解了空间管理权缺位和管理者组织无序的问题,却未解决空间被管理者——租客等外来群体的组织性问题。只有空间管理者和被管理者在同一平台参与空间秩序维护,才能实现真正的空间治理。
房屋集中经营模式一方面为房客提供实质性的制度和社会利益,另一方面也为他们自治提供激励机制和制度通道,推动外来人口融入当地社会。在安客模式下,村委会为房客快速办理居住证,解决其子女入学、医保等难题,还定期组织楼栋长参与社区治理会议,获知租客最新动态,回应租客正当利益诉求。在镇企推动下,居住在乡村人才公寓的青年人与村民在生活中建立了联系。
通过利益共享、活动吸纳及日常互动,镇村企业推动外来人口与本地居民逐步融合,形塑可信任的社会关系,将租客群体有机纳入空间治理的组织体系。在此,租客不再是沉默者,他们享有便利使用空间的权利,其在社区公共事务中的表达权和参与权亦得到保障。
(三)空间社会的协作治理
城市治理能力维持的关键在于,能否将具有适当资源的联盟伙伴有效整合在一起,并在统一目标下与政府协作治理城市(Pierre,2014)。由镇村企业集中经营的房屋租赁模式,将市场作为空间治理的工具,化解了农房空间利用负外部性难题,形塑了政社协同的治理结构。
在镇村企业搭建的组织网络中,政府、企业、房东、房客、村干部等多元主体进入城乡接合部协同治理结构。镇村企业作为组织的关键节点,从农房的整合、出租到服务、管理、运维,皆采用市场合约机制,推动房屋所有权主体和使用权主体有机融入空间治理结构。
上海案例通过产权整合的空间再组织机制,实际上解决了管理者与被管理者利益不一致问题,实现了空间管理权力集中、利益主体权利保障和政社协同治理关系再造。
六、结论与讨论
城乡接合部地带能否成为相对高品质的空间,取决于该空间的功能定位与治理成效,环境污染、治安不良、混乱失序的空间显然无法承此重任。不同于既往政府推行的拆违、旧改、规划调整和再开发等政策,“空间再组织”以较低的经济成本实现了较高的“空间提质增效”目标,对全国城乡接合部(包括城中村、城郊村)的更新和有效治理具有一定借鉴意义。当然,除产权整合机制、可治理性社会关系再造和协同治理机制外,该经验的扩散需要多种条件支撑,例如积极有为的政府、积极配合的村民、有责任担当的企业以及较为雄厚的资金支持等。
从房屋价值实现层面看,当前城乡接合部空间治理失序在很大程度上缘于农房的市场价值与社会价值的失衡。上海案例表明,农房产权的整合模式及其内含的合约机制、利益共享机制能够推动农房市场价值与社会价值的平衡。上海案例的理论和政策启示是,打破农房私权细碎化及固化困境需要从市场之外寻找突破口。基于道德共识所形成的社群自治机制,基于政治责任、公共权威所形成的行政动员机制,都有助于遏制过度的私人权利主张,保障社会整体利益。
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