文 | 杨果硕 国家能源集团澳大利亚清洁能源控股公司
经过多年的发展，海上风电技术日渐成熟，已经成为最适合进行大规模商业化开发的可再生能源技术。目前，澳大利亚虽然有十多个海上风电项目，但几乎均因没有相应的立法和政策，处于开发缓慢以及停滞的状态。为了打破海上可再生能源无法可依、无规可循的局面，澳大利亚联邦政府于2021年9月2日正式向议会提交了《海上电力基础设施法案》（Offshore Electricity Infrastructure Bill）（下称《法案》），以规范海上可再生能源、海上输电线路等基础设施的建设。《法案》主要明确了以下三点：（1）所有联邦海域内的可再生能源和电力设施的建设都必须经过联邦政府授权。（2）由联邦政府对适宜进行海上可再生能源建设的地区进行规划。（3）由联邦政府颁发海上可再生能源和电力设施开发许可。《法案》为海上可再生能源和电力设施建设设置了四类许可证，即可行性许可（feasibilitylicence）、商业许可（commerciallicence）、研究和示范许可（researchand demonstration licence）、输电和基建许可（transmissionand infrastructure licence）。其中，可行性许可为商业许可的必要前提条件，也就是商业许可只能颁发给已在该区域获得可行性许可的申请人，且申请的项目不能与可行性许可存在太大出入。可以简单理解为，四类许可证是《法案》根据项目性质对海上发电设施和海上电力基础设施申请量身定做的三条不同路径。
对于海上可再生能源发电（海上风电）项目，投资者可以先在政府招标时竞标获得在规划区域内开展项目可行性分析的许可。在可行性许可持有者认为项目可行后，再递交申请将可行性许可转为商业许可，并进行项目开发（图1）。
《法案》规定，商业许可的有效期长达40年，且可以申请续期40年，远超海上风电机组普遍的20~30年设计寿命。因此，在机组到达设计年限后，项目有望在不重新申请许可证的情况下进行延寿改造或再开发，继续挖掘剩余价值，增加收益。澳大利亚能源市场运营机构（AEMO）今年早些时候在新南威尔士州、维多利亚州和塔斯马尼亚州的海域划出了4个大型海上可再生能源区（REZ），可开发潜力达到4000万千瓦。预计联邦政府接下来会与能源市场运营机构合作，在这些海上可再生能源区中标记规划区域，并组织海上风电项目招标。不确定的是，当前处于开发阶段的海上风电项目，需要以何种方式申请可行性或商业许可。
《法案》还设置了研究和示范许可，主要针对用于技术验证和示范的小型项目。研究与示范许可没有限定项目的电力来源，输电技术和储能技术科研项目不需要保证系统内全部使用可再生能源，避免了额外投入可再生能源电力的成本，减轻科研项目的财务负担。研究和示范许可的有效期为10年，同样可以续期，须在到期后拆除。《法案》规定，研究和示范许可不能直接转为商业许可，但并没有禁止在区域内申请可行性许可。这有可能意味着科研项目可以通过将可行性许可转为商业许可的路径，直接成为商业项目（图2）。
《法案》规定，输电和基建许可证持有者，可以在许可区域内建设和运营用于存储、传输、运输电力和可再生能源的基础设施。输电和基建许可不要求相应的设施必须在可行性或商业许可限定的区域内，也不需要持有者获得任何其他许可。相比其他三类许可证，输电和基建许可证需要满足的批准条件是最少的（图3）。
目前阶段，输电和基建许可面向的对象主要为海上风电项目的电力输送设施。风电场外输电线路通常由电网公司参与或主导建设，将海上输电许可独立出来有助于最大限度利用输电线路资源。电网公司可以根据风电场位置和地理条件等限制因素自由选择共用或独立的线路方案，不必局限于单条输电线路对应一座海上风电场。在电力出口方面，虽然某种意义上这一许可将为建设从澳大利亚北领地向新加坡送电的大型海底电缆项目铺平道路，但鉴于其体量与难度，最终能够产生什么样的效果，仍无从知晓。《法案》中并未涉及环境影响评估流程或程序方面的内容，然而，根据1999年颁布的《环境保护与生物多样性保护法案》（Environment Protection and Biodiversity Conservation Act），所有处于联邦管辖区域内的项目需要履行其中规定的环境影响评估义务。此外，因为项目区域由政府规划，且是在联邦海域，远离私人领地，从而避免了与周边居民沟通和推介所需要的大量时间与财务成本。在澳大利亚开发陆上风电项目，常因周边居民和地方政府的不认同，产生大量的时间和财务成本。在少数情况下，会出现即便项目已获得政府核准，但由于周边居民反对致使项目停滞甚至取消的情况。以霍克斯戴尔风电场（HawkesdaleWindFarm）为例，它于2008年获得开发核准，在2020年8月过期后由州规划部门批准延期。周边居民组成的民间组织近日以项目会严重影响居住环境为由，向州最高法院申请驳回延期决定。虽然后者已经驳回民间组织的申请，但预计项目还是会因周边居民的反对受到阻碍。海上风电项目采用在联邦海域先规划后开发的方式，不涉及私人领地，因此，只需要经过政府招标和审批即可，不必再支出大量的时间和财务成本用于与周边居民沟通周旋，避免了这一环节的不确定性。整体而言，澳大利亚地理位置优越，拥有近6万千米的海岸线，且人口中心多靠近或位于盛行西风带，风能资源条件优越。海上风电项目在审批环节中可以避开周边社区与居民这一因素，开发周期和成本预期较为确定，相对更受财力雄厚的开发商推崇。目前，《法案》仍需要在具体操作层面进行一系列补充，但可以预见的是，立法完成后将能够有效改善海上风电和海底电缆项目建设进度缓慢的情况，促进新项目开发，为澳大利亚的海上可再生能源发展扫清道路。11月13日，《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会（COP26）落下帷幕，近200个国家和地区共同达成《格拉斯哥气候公约》，这势必将进一步激发全球开发可再生能源的热情。澳大利亚海上风能资源丰富，发展前景广阔。当前，中、澳两国的外交关系存在一些隔阂，澳大利亚外国投资审查委员会收紧了对中资企业投资的审批，导致相关投资大幅减少。但中国在可再生能源开发方面积累了丰富的经验，装备研发实力更是领跑全球；且世界范围内大力开发可再生能源，全力应对气候变化的趋势不会发生变化。相信澳大利亚政府必会放下傲慢与偏见，正视中国崛起的趋势。海上风电无疑是两国未来开展合作的重要方向之一。本文着重分析了《海上电力基础设施法案》，旨在为今后中资企业开拓澳大利亚可再生能源市场提供借鉴。该《法案》已经完成澳大利亚众议院三读程序，并受到了众议院和参议院的广泛支持，预计会很快走完立法程序成为正式文件。CWEA
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