新刊｜仝志辉、刘传磊：乡村治理数字化的县域推进、村庄卷入和效能提升 ——浙江省五个先行县（市、区）的比较研究（精简版）

原文载于《中国农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期

作者：仝志辉，中国人民大学农业与农村发展学院教授，中国人民大学乡村治理研究中心主任；刘传磊，浙江农林大学浙江省乡村振兴研究院生态文明与美丽乡村建设中心副主任

【摘要】乡村治理数字化是当前乡村治理实践中的突出动向，其目标是在国家公共权力实施乡村公共事务管理的基础上，通过多元主体的数字化协同，实现乡村有效治理。对浙江省五个县（市、区）的比较研究发现，县域乡村治理数字化有相同的政策背景，但推进模式和平台建设具有县域特色，与各县的数字经济发展、乡村治理基础等紧密相关，并已显示成效。县级政府倾向在县域所有村庄推行统一的数字化治理平台，村庄总体上呈现出被卷入的状态；乡村治理数字化平台展示内容丰富，但相当部分功能不能契合乡村治理实际需求。只有加强村社共同体重塑，建立村庄和村民有效参与机制，推进线上平台与线下实践的融合创新，才能实现县域乡村治理数字化的效能提升。

【关键词】乡村治理数字化；县域推进；村庄卷入；治理效能

一、问题的提出

乡村治理一直是乡村研究的热点主题，但从国家提出构建乡村治理体系，到提出构建自治、法治和德治相结合的乡村治理体系，再到提出推动乡村治理数字化，乡村治理的这一系列政策进展走在了乡村治理理论深入研究的前面。国家提出的这些政策动向不是无源之水，其背后都有地方实践创新的积累。其中突出的三种趋势与县级政府有关，即数字乡村建设由县级落实、县级政府数字化面临转型和乡村治理数字化由县级主导。这三种实践趋势逐渐合流，并推动乡村治理数字化实践在县域取得重要进展。而及时深入研究乡村治理数字化在县域的发展，也已成为深化乡村治理研究的内在需要。

乡村治理数字化实践是一个自上而下的社会工程。乡村治理数字化，是指县乡政府、村级组织等主体运用信息技术进行乡村公共事务的决策、管理和多方合作参与的过程。已有乡村治理的研究往往基于西方治理理论，从多中心治理的视角出发，忽视了国家公共权力在公共事务管理中的核心地位。中国乡村治理实践的实质不是西方治理理论所说的多中心治理，也不是市场、社会等原则的共处，而是以国家公共权力在乡村施行的公共事务管理为核心。国家公共权力在乡村实施公共事务管理的前提下，多中心治理、市场、社会等原则的共处才会在一定领域和层面显现出来，但是它们不是乡村治理的核心内容（仝志辉，2022：10）。中国的县是行政区划的基础单位，县级政府是政策落实的核心主体。县域乡村治理数字化是乡村治理数字化中的突出动向。因此，县域乡村治理数字化是国家公共权力在乡村实施公共事务管理的前提下，通过多元主体的数字化协同，实现治理有效。县级政府要以统筹推进方式开展数字化治理，在整个县域推广至所有村庄，数字化治理方式覆盖乡村治理全部内容，整体提升乡村治理效能。

“治理平台的构建路径”可以用来透视县域乡村治理数字化的一部分推进过程。但推进过程中，仍有一些重要事实需要揭示，比如，县域乡村治理数字化与县域产业数字化之间具有怎样的关系，县域乡村治理数字化在何种意义上依赖乡村产业数字化。又如，县域治理平台使用如何真正进入村庄，更多村庄使用和乡村治理体系改进效果之间有无联系等。为了更好回答这些问题，本文聚焦在县域乡村治理数字化实践展开更为充分的浙江省，以五个先行县（市、区）为例，期望能为解释上述问题提供一些线索。

二、乡村治理数字化的县域推进

党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，推进乡村治理数字化是贯彻落实中央这一要求的具体举措（贺潇等，2022）。浙江省在县域乡村治理数字化中走在前列，特别是近两年大力推进数字化改革，力求对省域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑，数字化改革也有力推动了县域乡村治理数字化。

浙江省数字化改革的整体部署，提高了县级政府的政策注意力。县级政府意识到了乡村治理数字化的意义、必要性和战略影响。湖州市德清县、宁波市象山县、杭州市建德市和临安区、衢州市龙游县等较早推进了县域乡村治理的数字化建设。对这些乡村治理数字化先行区县的研究，可以帮助人们理解乡村治理数字化的过程和正在显露出来的机制。

县域乡村治理数字化由县级主导、数字乡村建设由县级落实和县级政府数字化面临转型的三种趋势合流，使得县级政府越来越成为推动乡村治理数字化的主导力量，浙江省越来越多的县开始推进县域乡村治理数字化。所谓县域乡村治理数字化，意味着县级政府推动数字化乡村治理在县域所有村庄推行，乡村治理数字化越来越以县域为范围来推进。从推进路径来看，五个县（市、区）呈现出共同的特点。一是县委书记、县长高度重视，出任有关领导小组组长，或者通过县委常委会会议、党政联席会议布置工作；二是工作形成闭环，有部署，有检查，有考核，有监督。领导重视是县域治理中表达注意力、贯彻领导意志、分配稀缺资源的重要机制，是领导代表体制表达治理意志和治理思路的方式，也是推动工作的一种机制。

县级政府主导的乡村治理数字化平台，与当地原有的数字经济基础、乡村治理根基等紧密相关，因而具有县域地方特色。德清县乡村治理数字化平台与地理信息产业的发展息息相关，平台包括数字乡村一张图、乡村治理数据管理系统、数字生活服务平台、治理决策中枢等，实现了遥感监测、卫星定位、基础测绘等时空数据的统一标准、统一采集和统一服务。象山“村民说事”制度，经历了新农村建设“管理民主”的1.0版、乡村振兴“三治融合治理有效”2.0版以及“村社E决策”3.0版。“村社E决策”着力解决“村民说事”中议事环节的决策程序规范性不足、主体参与广泛性不足、决策意见权威性不足等问题，保障了乡村治理决策质量。建德的“乡村钉”平台，是基于阿里巴巴集团“钉钉”平台开发的针对基层乡村治理开发的应用平台，拥有四务公开、民情反映、人员调查、信息通知等基础功能。临安“乡村e治理”开通了“微党建”“微论坛”“微公开”“微心愿”等8个微模块和一个随手拍，以便百姓更及时地反映诉求。龙游“村情通”平台经过多次改版升级，最终和其他平台一起融入“龙游通”，实现了更接地气、更加主动的基层治理作用。尤其在新冠肺炎疫情防控中，龙游县在“村情通”上开发扫码通行、每日上报、智能招聘等功能应用，助力疫情防控和经济社会发展工作。

县域乡村治理数字化推进路径也表现出了明显的差异，具有显著的县域特点。2019年，德清县全面实施全域数字治理试验区建设，将地理信息、人工智能、云计算等数字技术广泛运用于乡村治理、空间治理等各领域，推进县域空间治理数字化平台、“数字乡村一张图”等建设。2020年，德清县域内所有村庄全部推广了“数字乡村一张图”平台，并于2022年推出平台2.0版。2021年，德清所在的浙江省湖州市所有行政村也全面推广了“数字乡村一张图”平台。以地理信息产业为基础衍生出来的数字技术运用，被纳入政府数字化改革由上到下全面推行，是德清乡村治理数字化路径的突出特点。象山县以大数据发展中心为牵头单位，构建全县统一的县域治理专题数据库、自然资源和地理信息库。重点解决了“村民说事”中议事环节的决策程序规范性不足、主体参与广泛性不足、决策意见权威性不足等问题，探索“线上+线下”结合模式，不断提高各类主体参与乡村治理的积极性、主动性和可能性，全力打造“村民说事”制度升级版。建德市“互联网+”数字乡村治理模式是试点的重要内容。2020年7月，建德市与阿里巴巴集团确定“乡村钉”在大洋镇试点先行和全市面上推广同步进行，成立4个服务团队，分赴16个乡（镇、街道）对接，运用竞争评比的方式调动了各乡镇推广平台的积极性。各乡（镇、街道）召开专题会议，主要领导亲自部署，全天候推进农户进行“乡村钉”安装和激活。“乡村钉”平台上线两周，就实现了262个村（社）全覆盖。“乡村钉”在一个县域的普及，一般需要1~3年才能完成，而建德两周内即实现了全覆盖。2020年5月，杭州市临安区成立临安国家数字乡村试点示范建设领导小组，制定了《数字乡村试点示范区实施方案》，重点工作任务纳入相关部门、镇（街道）的乡村振兴考核内容。2021年，临安区通过申报浙江省财政厅乡村振兴集成创新示范建设项目，加强顶层设计、综合集成，筹集了近2亿元资金，推进乡村治理数字化建设。但是，由于临安以发展乡村数字经济为主，乡村治理数字化不是建设重点，与德清、建德相比，其乡村治理数字化建设明显滞后，没能做到村庄的全覆盖。

三、乡村治理数字化的村庄卷入

数字乡村建设项目一般是由县级政府部门主导，相关的信息化公司制定具体方案，设计开发乡村治理数字化平台的功能，经过试点后实现县域全覆盖。因而，在乡村治理数字化推进过程中，村庄大都处于被卷入的状态。

（一）试点阶段村庄的有限参与

在试点阶段，政府职能部门和信息化公司会考虑村庄的特色，村庄可以向其反映现实需求。但是，村庄一般只有建议权，平台构建的决策权在政府职能部门。政府职能部门往往会从乡村治理和发展的需要通盘考虑，试点村庄的建议是否被采纳存在很大的不确定性。从村庄在乡村治理数字化初始阶段的作用来讲，龙游和德清各有一个试点村庄起到了关键作用。龙游的张王村通过村情通1.0版，展示了数字化治理对于改善乡村治理的效能，确定了全县推广时的内容重点、技术架构；德清五四村的试点主要是在探索技术标准、技术架构以及摸索成本-收益上确立了标杆。对于龙游县域乡村治理数字化来说，张王村是发源地和思想早期输出者，五四村对于德清县域乡村治理数字化来说是模范和标杆树立者。两村的主动性和创造性起到了一定作用。德清始终把五四村作为标杆，村庄的被动卷入和主动参与并存。除龙游和德清，其他三个县（市、区）自上而下的推进方式基本上贯穿始终，村庄被动卷入性更加明显。

（二）推广阶段村庄的被动卷入      

在乡村治理数字化平台的县域推广阶段，政府部门出于软件设计成本、后台管理便捷等方面的考量，一般不会给予村庄个性化的设计，而更倾向推行统一的模板，村庄更明显地表现出被卷入的状态。2019年，德清县五四村“数字乡村一张图”得到省政府主要领导高度肯定。2020年，“数字乡村一张图”在德清县167个行政村（社区）实现了全覆盖，功能模块统一都是乡村规划、乡村经营、乡村环境、乡村服务和乡村治理等。

县域乡村治理数字化推广阶段的村庄卷入，从推广速度上也可以窥见一斑。建德“乡村钉”平台在上线试点两周后，就覆盖了262个村（社），10.24万户28.33万人注册“乡村钉”，实现村户全覆盖，做到村民信息全上“钉”、每户都有手持智慧终端。在如此短的时间内做到全覆盖，村庄的个性化需求难以充分体现，也在常理之中。此外，村干部和村民的数字素养不高，限制了平台端和客户端的场景应用，这也成为乡村治理数字化的重要制约因素。

（三）乡村治理数字化村庄卷入的比较分析

从地域比较看，五个县（市、区）县域乡村治理数字化的推进过程，虽然普遍具有村庄被动卷入的特征，但从村庄在县域乡村治理数字化不同阶段发挥的作用来看，仍然存在一定的差异。德清县表现出了更强的统一性，出台制定了地方标准，有效地降低了总体研发成本，但村庄在平台功能开发中的影响比较小。

从时间跨度看，虽然村庄的被动卷入是最主要的特征，但是就整个制度推进的长时段而言，村庄仍然有自主发挥的空间。线下的村庄善治创新，五个县（市、区）各自有持续的探索，尤以象山的“村民说事”时间最长、效能更强。这些线下创新在村庄卷入数字化治理后，便发挥出了更大的作用。村庄的被动卷入在数字化推广期带有一定的必然性，这是短期内乡村治理数字化的主要特征。但是，平台大范围推广后持续发挥效能，则迫切需要村庄自主性的发挥。浙江省在开展数字乡村建设的同时，也在极力推动未来乡村建设。未来乡村建设强调人本化、数字化和生态化，人本化和生态化需要因地制宜，与数字化相辅相成。因此，在乡村建设政策集成改革的影响下，乡村治理数字化将会更多增加村庄特色模块，村庄仍有自主创新的空间。

四、乡村治理数字化的效能提升

（一）线上线下的协同实践

线上平台与线下实践融合创新，成为县域乡村治理数字化效能提升的重要途径。比如，龙游县将“村情通”和“全科网格”相衔接，使县域多方面事务的治理效能得到提升。“村情通”代表着线上技术，“网格治理”代表着线下制度安排。象山县围绕“数智”目标，推动全县志愿服务大数据、网上文明实践、婚丧礼俗网络监管、“善行象山云课堂”等数字化平台建设，也推进了线上线下同频共振。

­（二）效能提升的现实局限

虽然各县（市、区）都比较重视线上平台与线下实践的结合，以及不同平台之间的相互衔接，但是实际效能仍有待进一步提升。比如，以乡村治理数字化极具代表性的德清县为例，在新型冠状病毒肺炎疫情防控期间，德清结合电子围栏、视频监测，实施“数字乡村一张图+健康码”图码结合的网格化精密智控模式，尝试了红、黄、绿和无码人员的分类管理。但是，乡村干部仍然需要依靠逐户确认的“扫楼”方式来落实精细化的疫情防控政策。作为国家数字乡村试点县的临安，在推进乡村治理数字化过程中，注重在各个镇（街道）原有数字治理的基础上改进，既有青山湖街道“青和翼”智慧青山管理平台、太湖源镇指南村“幸福码”等个性化应用场景，也有“微法庭”“农民建房一件事”“自然灾害应急预警”“村民e治理”等覆盖范围更广的全区应用场景。但临安各个镇（街道）根据自身的特点，因地制宜地开发实用程序成本高、普及性差，也使得临安的乡村治理数字化平台至今仍没能做到对所有村庄全覆盖。

（三）效能提升与村社共同体建设

浙江省乡村治理数字化建设虽然走在全国前列，但是，全国乡村建设中普遍存在的乡村主体性难以保障问题，浙江省也同样存在。乡村治理数字化无法在村庄一盘散沙的情况下实现，重塑村社共同体是其效能提升的关键。一是通过重塑村社共同体，使其更好地代表村民的利益，能更有针对性地提出村庄乡村治理数字化需求。二是通过村社共同体的参与，切实实现乡村治理由上级管理向民主治理转变。三是通过重点培养村社共同体中具备基本数字化素养的村民，提高村庄运用乡村治理数字化平台办事的能力。只有实现村社共同体重塑，增强村社共同体参与，才有可能切实发挥好数字化的作用，提高乡村治理数字化的效能。

五、结论与讨论

面对县域乡村治理数字化，我们需要从微观方面理解其发展的动力机制。通过五个县（市、区）的比较分析发现，县级政府是推进县域乡村治理数字化的主导力量。县域乡村治理数字化平台，包括信息基础设施搭建、数据整合、数据挖掘和管理、信息安全等多项工作，涉及多个部门。县域乡村治理数字化进程具有极强的动态性。数字化进村，与其他要进村的工作一样，都涉及目标管理、责任划分、部门协同、检查考核。但它也与其他要进村的工作有所不同，数字化工作牵涉到复杂的技术系统，更讲究工作动态调整，是一项做起来会越做越多的工作。随着进入的村庄数量越来越多，农户数量越来越多，技术系统升级到新的管理容量增加，需要相应调整管理的组织架构。与技术的迭代创新一样，推进县域乡村治理数字化的组织体系也需要迭代创新。

县级政府通过搭建和运用县域乡村治理数字化平台，可以从以下四个方面发挥治理优势：通过便捷的接入，降低农户参与乡村治理的成本，增加其有效参与，提高其参与的自主性；通过多样化的场景营造，将村民参与扩大到更为深入的村务管理全过程，增加村民参与的深度；通过巨量数据的整合和介入，增强村庄发展同外部发展趋势的良性互动，打通资源下达村庄的通道，提升县域乡村治理的预见性和系统性；通过各类公共服务线上进村，快速提高乡村公共服务水平。

建立村庄和村民有效参与机制，是增进县域乡村治理数字化效能的关键。县域乡村治理数字化发挥作用的最重要的方式是进村入户。政府部门在大力推进数字化基础设施硬件和平台软件建设的过程中，要以村社共同体建设来保障村民主体性的体现。只有坚持乡村治理的问题导向，充分发挥村社组织的作用，立足乡土社会的实际和乡村治理的需求，完善乡村治理数字化平台的功能，才能切实提高乡村治理的实际效能。

参考文献和注释略