张长立 | 网络社群对公共政策执行的积极影响及优化策略
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本文原载于《社会科学辑刊》2020年第6期，第74-79页。
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导读[数字化与网络社会热点问题研究]［作者简介］张长立，1963年9月生，哲学博士，中国矿业大学公共管理学院教授，博士生导师，现任中国矿业大学学位评定委员会副主任，公共管理学院一级学科负责人、教授委员会主任。江苏省纪委“反腐倡廉专家咨询委员会委员”。主要研究方向为社会治理，公共部门绩效管理。近年来，在权威核心期刊累计发表学术论文50余篇；出版个人学术专著及教材4部；参与国家社科基金重点课题研究2项，主持并参与省厅级重点课题10余项。
［摘 要］网络社群是在网络互动交流平台上基于价值偏好认同而产生的社会群体。其中社群成员都会在不同价值偏好的支配下参与社会事务，这些纷繁多样的价值偏好在相互激荡中形成网络社群的共同价值观念，这种共同的价值观念能够借助互联网传播的通道去影响公共政策的执行。网络社群对公共政策执行的影响是多维的，从网络社群对公共政策执行的积极影响方面来看：网络社群为政策执行的反馈提供了工具性支持、为政策效能感的获得提供交流平台、对政策执行偏差进行了反馈纠正。因此，厘清网络社群对公共政策执行的积极影响，在此基础上进一步优化网络社群对公共政策执行的影响策略，从而实现公共政策执行的既定目标，在当下具有十分重要的现实意义。
［关键词］网络社群；政策过程；公共政策执行
［基金项目］江苏省哲学社会科学规划项目
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正文《网络社群对公共政策执行的积极影响及优化策略》中国互联网信息中心(CNNIC)发布的《第44次中国互联网络发展状况统计报告》显示：“截至2019年6月，我国网民规模达8.54亿，较2018年底增长了2598万，互联网普及率达61.2%，较2018年底提升了1.6个百分点；我国手机网民规模达8.47亿，较2018年底增长2984万，网民使用手机上网的比例达99.1%，较2018年底提升0.5个百分点。”由此可见，在这个万物互联的时代，网络已经广泛介入人们的社会生活，社会成员之间的交往活动不断从现实空间走向了虚拟网络空间。网络社群就是在网络互动交流平台上基于价值偏好而产生的社会群体。所有社群内成员都会在不同价值偏好的支配下参与社会事务活动，这些异彩纷呈的价值偏好会在相互激荡中形成网络社群的共同价值观念，这种共同的价值观念会借助互联网传播的通道去影响公共政策的执行。当前，学界对网络群体和公共政策关系的研究，大多是将公共政策作为一个整体的过程进行研究，很少单独关注公共政策的执行问题，就公共政策的本质而言，如果执行不到位，再好的政策都只能是空中楼阁。诚如夏书章所言：“如何有效执行政策，使政策作为政府对社会经济发展实施宏观调控的杠杆作用得以成功地发挥，这不仅是发达国家政府都在探索的难题，更是像我国这种正处于体制转型过程中的国家亟待解决的难题之一。”剖析网络社群对公共政策执行的影响可以从多种视角展开，本文仅从网络社群对公共政策执行的积极影响及优化策略方面展开探讨，至于网络社群对公共政策执行的消极影响，受篇幅所限，本文不进行讨论。厘清网络社群对公共政策执行的积极影响，并在此基础上进一步优化网络社群对公共政策执行的影响策略，从而实现公共政策执行的既定目标，对于当下网络深度介入社会生活的实际状况而言，有着非常重要的价值。
一、网络社群构成机制及结构特征
网络社群是由社群概念延伸而来，社群本来是社会学的一个基本概念，其实质是指“由两个或两个以上的具有共同认同和团结感的人所组成的人的集合，群体内的成员相互作用和影响，共享着特定的目标和期望”。从广义上来说，社群既包括关系松散的群体，比如俱乐部、朋友圈等，也包括高度组织化的群体，比如政府机关、企业等；就狭义而言，社群一般是指关系松散的群体。当网络深入人们社会交往实践时，网络社群便应运而生了。
网络社群的组建完全是出于个体的自发意愿，加入和退出也不存在门槛，这种结构源于组织系统内部人的行为产生的自发秩序，而非人为有意识的设计。网络社群中个体间的交流方式与互动结构和传统的社会组织是截然不同的，它将物理社会固有的人际关系碎片化，并按照人们的兴趣爱好等因素重新塑造出不同类型的网络群体。从网络社群的产生机理与发展过程来看，网络社群看似无核心领导及规章制度，且组织成员呈现出流动性较大、纪律性较差等特性。然而，从近年来网络事件所产生的社会影响的程度来看，其社会动员能力不容小觑，如“FB表情包大战”“滴滴顺风车事件”等，网络社群能够在短时间内对这些事件的社会舆论进行导向控制，甚至倒逼公共政策的执行，表现出了强大的动员能力。因此，对网络社群的构成机制及结构特征进行深入剖析，有助于凸显网络社群对公共政策执行的积极影响，寻求优化网络社群正向作用的实施途径。
（一）网络社群结构：扁平化、去中心化
网络社群的组织结构具有明显的扁平化和去中心化特征。网络社群在一定意义上颠覆了传统官僚制组织结构，超越了传统组织中以纵向权力线为特征的“命令—服从”关系，代之以个人创造性为特征的网格化关系模式。网络社群的出现，不仅加快了传统官僚制组织由“宝塔形”向“扁平化”发展的速度，而且还意味着一场组织流程的变革。这种组织流程的变革表明互联网作为公共虚拟空间，能够提供一个消解绝对权威的场域，表现出鲜明的去中心化特征。
传统意义上说，个体的社会经济地位决定了其社会层次，而网络所开拓的公共领域则拓宽了个体发展的横向空间，网络信息资源的占有弱化甚至颠覆了传统社会分层的依据。互联网时代的社会资源与权利已经被数以千万的电脑所分享，多中心是网络空间的典型特征，由于没有严格的层级限制，亦可被称为“多中心秩序”。网民在虚拟空间里，与自己志趣相投的人形成各种共同体共享资源。网络空间的公共性在一定程度上削弱了政府权威性，致使公共政策的执行面临前所未有的挑战。
（二）网络社群成员：多样性、虚拟性、异质性
网络社群成员具有多样性。所谓网络社群成员的多样性，一方面是指在虚拟空间中，网络社群成员身份的多样性。在虚拟网络里成员的地缘性、血缘性和业缘性被遮蔽，人们会根据自身的价值偏好，随时在网络中改变自身的性别、职业、外貌特征，以便契合网络中交往的需要；另一方面，网络社群内的交流也呈现出多样性。在虚拟网络中，社群成员的交流已突破了人与人、人与群体、群体与群体之间的现实界域，而是借助网络平台，在虚拟社区中完成人机的互动交流，从而实现多元主体之间的信息沟通与感情表达。
网络社群成员具有虚拟性。网络空间为人们的生活缔造了一个全新的虚拟世界，拓宽了人们生活实践的空间界域。在网络空间中，人们往往使用不同的ID号来表征他们的身份角色，从而部分或完全地遮蔽了他们在现实生活中的真实身份和社会角色，由此可以按照个人意愿塑造一个或多个不同于他们真实身份的自我。在网络上，个人有主动展示和塑造自己的机会。不同于现实世界中的当面交往，网络社群内交往双方的身份能够被有意识地“涂层”，人们只能借助思维的想象来辨识彼此的身份和现实形象。当然，这种身份的虚拟性在一定意义上也有助于消除现实生活中当面交往的某些尴尬，使得人们在身份被“涂层”后，更容易获得真实的情感认同与心理支持，从而在网络空间中表现出真实的“本我”样态。
网络社群成员具有异质性。在现实社会生活中，社会群体成员的职业、年龄、性别等信息均是透明的、相对固定的，在结构特征方面表现出明显的同质性趋向；而在网络空间里，网络社群成员由于其身份的虚拟性、变动性，在结构特征方面则表现出明显的异质性取向。以知乎为例，在个人资料版面，用户可以通过点击“查看详细资料”获取该成员的“个人成就”，其中包括获得“赞同”“感谢”“收藏”“分享”的数量、“职业经历”“居住信息”“教育经历”以及“擅长技能”等方面信息。如果是知乎用户，可以通过点击编辑“我的资料”完善以上五个方面信息。人们可以依据个人的价值取向、兴趣爱好在网络中发现自己适宜的活动空间。
（三）网络社群交往关系的特征：主体际性、平等性
网络社群交往关系与传统的科层制社群组织不同，它呈现出鲜明的个性特征。后现代哲学的主体际思想对网络社群交往关系的主体际性给出了一个很好的诠释路径。网络社群交往关系中的主体际性是指它扬弃了传统哲学中的“主—客”模式，而形成了“主—客—主”的主体际模式。“作为异质主体的主体际关系，它是建立在‘主—客’关系之上的、通过中介客体而相互交往，并相互建立为主体的关系。”网络社群的成员具有高度的分散性和个性化的特征，他们往往都具有自身的人文特质，在交往过程中他们利用网络作为中介客体，在网络空间进行对话、沟通和交流，从而以异质性主体身份存在。而这种虚拟空间的交往实践彻底消解了现实社会中的个人身份的痕迹，塑造了一种新型的社会关系——网缘关系。在网缘关系中，人们重构了形态各异的数字在场的符号化角色。在虚拟空间中，交往主体的符号化屏蔽了其在现实世界里的真实身份，这就为网络社群交往关系的平等性提供了重要的前提条件。
在虚拟网络社区的交往互动过程中，社群成员的身份被“涂层”后，平等性消解了他们在现实生活中的阶层差异。在网络空间里，传统的官僚制等级观念已逐渐式微，虚拟交往使得交往主体获得了相对平等的地位。此外，在网络空间里，人际交往的自由权利得到了充分张扬，网民们完全可以根据自己的意愿加入或退出网络社区，随时终止与他人的互动行为。进入或退出网络交往的成本很低，这就为网络社群交往关系平等性的实现提供了良好的条件。
互联网的发展只是为人们的活动提供了一个较为自由的空间，但它并没有阻断网络社群与现实社群之间的内在联系，相反还拓宽了人们对现实社会施加影响的通道，这一点可以从网络社群对公共政策执行的积极影响方面得到深刻体现。
二、网络社群对公共政策执行的积极影响
从网络社群对公共政策执行的影响机制来看，它突破了传统社会的物理空间及观念空间等诸多制约性，构建了可以平等交流的去中心化网格结构，拓宽了公民参与政治生活的渠道。涉及价值观碰撞、利益分配等公共政策的执行方面的问题总能在网络社群中引起极大的反响，网络社群所表达的观点虽无权威性，但却能在短时间内达成高度集体认同，进而通过舆论导向，引起社会舆论共振，促进公共议题由虚拟领域走向现实社会，进而影响公共政策的执行。具体来说，网络社群对公共政策执行的积极影响主要表现为：网络社群为政策执行的反馈提供了工具性支持、为公众的政策效能感提供了交流平台、为政策执行提供纠正偏差的机会。
（一）网络社群为政策执行反馈提供工具性支持
网络社群作为传统社会与网络技术交融的产物，是以个体的价值取向、兴趣爱好为基础的弱关系链接。网络社群的出现打破了传统社会中人们对于弱关系属性的认知，它整合了网络信息资源，通过情感的共鸣产生类似群体行动的扩散机制，从虚拟网络空间走向现实社会生活，并在现实社会中发挥出持续而稳定的社会动员力量。网络社会关系基本上是一种弱关系，但其产生的能量却不亚于任何现实的集体行动。随着网络社会的进一步发展以及人们网络嵌入程度的不断加深，这种弱关系之上的强动员能力更为显著。
去身份化的集体认同是整合社会中不同层次的个体的重要前提。网民一般在网络环境中的身份多是复杂不定且多重交叠的，在不同的交往情境中会随时变换自己的身份，表达不同的观点；但是，当价值观念趋同时，不同的网民却可以在相同的社会情境中完成观点共振，为形成集体行动提供重要的前提条件。随着网络舆情的持续发酵，相同的观点会转化为集体行动，通过舆论对公共政策的执行产生影响。网络社群则为公共政策的客体参与政治生活提供了工具性的支持，拓宽了政策执行过程中的反馈渠道。
（二）网络社群为公众的政策效能感提供了交流平台
网络社群除了为其成员提供工具性的支持，还有一个重要的功能就是将具有相同兴趣爱好的群体的情感和社会力量进行整合。网络社会为人们提供了一个快捷高效的交流讨论、情感沟通的平台，一旦网民的个人情感升华为网络社群的集体情感，形成情感共鸣，就会加快网络社群成员的信息互动交流速度，进而在整个网络中层层传递，有时甚至会上升到民意的层面。网络社群中以舆论导向为基础的多源互动行为为公众提供了政策效能感交流平台。由于网络社群众多，人们很容易找到与其感同身受的对象来交流感想、宣泄情绪。
随着公众参与政治生活的意识不断增强，网络舆情不断影响着公共政策的执行。来自社会不同阶层的政策客体纷纷通过网络表达自身的政策效能感，这就为纠正公共政策的执行偏差提供了即时依据。值得注意的是，由于网络社群的行动前提是集体认同，个体存在的从众、盲从、自利等负面特征也同样存在于网络社群内。由于“信息茧房”的效应，网络社群内的成员更容易相信群体内部流传出的消息。因此，搭建一个合理的政策效能感交流平台，对极端的言论、观点进行及时、有效的管控，将“信息茧房”效应降到最低，利用好网络社群搭建的情感宣泄平台，是消除网络社群负面效应的有效举措。
（三）网络社群的监督有利于纠正政策执行的偏差
代议制民主向协商制民主的转型是现代社会民主政治生活的一个重要特征。伴随着民主制度形式的不断发展，衡量现代政治民主的标准也在不断变化，其中公众在公共政策过程中的参与度就是其中一个重要的衡量指标。美国当代著名的政治学家罗斯金提出:“公共政策是对利益进行重组再分配的过程。在民主体制下，政策客体的观点应该得到政策制定者的倾听。”
隐匿网民的现实身份是网络社群的重要组织特征，该特征为公众对公权的监督提供了可能性和实施渠道。网络参与社会公共治理提升了民众的监督意识，拓宽了民众参与政治生活的途径，更好地诠释了民主与法律。在公共政策执行过程中，不可避免地会出现政策执行者的利益自趋性和政策执行的偏差，而网络社群则能够对政策执行阶段可能出现的问题进行有效的监督，真正发挥网络社群在公共领域的积极影响，推动公共政策执行体系的不断完善。
三、优化网络社群影响公共政策执行的策略建议
中共十九届四中全会明确指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”这是在我国社会发展的重要历史时期中国共产党做出的科学政策设计，为我们现实的社会治理行为指明了方向。公共政策的执行涉及到政策目标能否顺利完成、民众是否能够切实受益，因而备受社会关注。在网络社会的宏观背景下，如何最大限度地发挥网络社群对公共政策执行的积极影响，我们认为可以从提升政策认知能力、构建协同治理的沟通机制、运用主流媒体引导舆论实现价值认同等方面综合施策。
（一）增强网络社群的政策认知能力
所谓政策认知是指，“人们对政策系统和政策过程的认知、判断和评价，是认知者、被认知者和情境等因素交互作用的心理过程，是人们对政策系统功能、作用、结构、关系等的认知”。任何一个公民,只有当它具备了公共政策的认知能力，并对公共政策的实质深入了解以后，才能够自觉地参与到公共政策的执行中来。公共政策执行目标的实现与公共政策的制定者、执行者以及目标群体主观能动性的发挥都有关系，较高的政策认知水平是人们理性地评价公共政策、积极参与公共政策执行的理念基础。
人们的行为总是在一定观念的指导下进行的，因此，我们要想提升网络社群对公共政策执行的影响效果，首先就要增强网络社群的政策认知能力，只有这样才能使网络社群在政策执行中克服盲从，达到理性自觉。众所周知，公共政策执行是一个涉及诸多因素的复杂系统化工程，要获得好的政策执行效果往往需要克服许多困难，从多方面综合发力才能完成。从本质上来看，政策执行是一个涉及众多参量和因素的十分复杂的过程，其复杂程度绝不低于政策的制定，这里既有来自人们在观念上的对既定政策决定的轻视，更有来自在群体关系层面人们对既定资源和利益分配的不满和抵抗，还有在客观情势上来自执行者能力不够、政策资源不足、抵抗过于强烈等与政策决定相关联的种种问题。
网络社群的成员只有在准确地把握了公共政策的精神实质和内在价值后，才能形成正确的政策执行理念并采取正确的政策执行措施，最终获得政策执行的积极成果。否则，如果曲解了政策制定的本意和内在价值，只是盲目被动地执行政策，结果必然会导致政策执行的失败。
（二）构建多元协同治理的沟通机制
信息化时代的网络社群对公共政策执行的影响极大，而传统手段对于网络治理的严重滞后则凸显出构建多元协同治理体系的迫切性。现实社会中存在着严格的社会组织准入条例，需要在民政部进行审批、注册并登记。而网络社会中的一些临时构建的组织则缺乏对应的准入规定，网络空间的管理涉及到多个治理部门，一直以来网络空间的治理一直缺乏法律依据。直到2017年，国家网信办出台了《互联网群组信息服务管理规定》，使网络社群的监督与管理有了法律依据，各级政府需要对其辖区内的网络社群监督工作负责。
随着虚拟网络空间与传统现实社会的边界日渐模糊，网络社群丰富了现实的组织模式，给相应的社会治理带来了挑战。一旦网络社群在线下发生矛盾冲突时，一个完善、迅速的信息反馈机制就显得尤为重要，而这个机制需要多个职能部门的协同合作，以便政府可以识别矛盾的根源，并迅速加以应对。网络社会的发展开拓了公共社会领域，模糊了传统组织与网络社群间的边界，传统社会组织不断被信息化武装，而网络社群则不断介入现实生活的领地。关于二者的行为治理必然呈现出明显的二分化特征，但是这样的治理模式易出现管理真空、效率低下等问题。要破解这些难题首先要明确管理的权责归属，构建多元协同治理体系，透过网络群体的行为去探析现实社会背后的矛盾，对网络中暴露出的问题精准定位其现实社会的来源，并以此作为完善政策执行体系的良好契机。
（三）推动个体利益与公共利益有机统一
随着公众政治民主意识的不断增强，社会主义民主制度的建设不断完善，公民享有更多参与公共决策的权利，公共政策作为对社会利益分配的工具日渐被人们所重视，而政策执行作为政策生命周期最重要的环节对推进国家治理体系及治理能力现代化发挥着重要作用。因此，在政策执行中，如何协调个体利益与公共利益的关系成为一个十分重要的话题。网络社群的成员对政策所持感受、接受度不尽相同，故而网络社群所表达的观点也是见仁见智。当下社会正处在转型期，个体利益与公共利益的冲突依然存在，极易引发社会矛盾乃至群体事件。管理部门需要对重点群体进行有意识地重点监管，给予他们恰当及时的疏导，引导网络社群合理地宣泄内心的情绪、表达自身的利益诉求。
网络社群的组织结构较为松散，活跃度较高、拥有话语权的核心成员属于少部分。边缘化的成员占据着绝大多数，且越向社群外围发展，组织的构架也就越松散，参与度也就越低，该部分人群的利益表达也就越容易被忽视。这也意味着网络社群所表达出的集体利益诉求不一定契合社会的公共利益，也未必是最广大群众的普遍诉求，很有可能只是网络社群中核心成员的意见，只是借由网络社群来控制舆论，不断放大而被误认为公众意见。因此，要辩证地看待网络社群的集体认同，避免因舆论裹挟而对公共政策执行产生的错误回应。要积极引导民众将个人利益与公共利益相统一，真正了解那些被“代表”人群的利益诉求，提高政策客体整体的政策效能感。
（四）主流媒体积极营造社会认同的舆论情势
互联网的出现颠覆了传统的信息传播方式，加速了信息的传播，也给公众接受有效信息带来了新的挑战。各类消息在网络上涌现，公众受到自身知识水平的限制很难对各类信息的真伪进行甄别，这就导致网络社群成员易被误导，盲目加入到网络社群的集体认同行为中去。而由于错误的集体认同而导致的群体性事件可能会对现行的公共政策造成不良影响。
网络社会动员的主要手段是通过对信息的掌握来控制舆论导向，从而引起政府的注意，完成社群的利益表达。而一旦解决了焦点问题，该社群的集体认同度就会即刻衰减，直到下一个热点事件的出现。从这个向度来说，网络社群的集体认同度往往表现出即时性、变动性，这就为管理者消除不良舆论、减少公共风险提供了契机。一方面，要对网络社群的集体行为进行实时监控，及时加以回应。若所提诉求确实是政策执行偏差所带来的不良影响，应及时采取措施，加以应对。从社会实践角度看来，突发性事件短时间内会在网络上引起极大的舆论影响，引发整个社会的关注，对政府施加巨大的压力。因此政府相关部门应在第一时间了解情况并对调查结果进行公布，采取有效的应对措施在短时间内最大程度地降低集群行为带来的不良社会影响。另一方面，政府部门要进行积极的舆情应对，快速识别矛盾的焦点。网络社群基于弱社会关系而形成的集体认同会在一定时间内产生分歧并瓦解。因此政府相关部门应审时度势，做好宣传工作，引导民众的舆论导向，分散公众对事件的关注焦点，转移并消除冲突根源，同时安抚民众情绪，降低集体事件对公共政策执行的负面影响。
从制度变迁的向度来看，中共十八大以来，国家与社会关系调整中的价值偏好更多倾向于由自治权力向社会回归，国家充分重视社会组织在公共政策执行中所发挥的作用。“执行政策就是实践，在实践中间调查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现我们的错误，在实践中间发现新的问题，制定新的政策，所以重要的问题在于执行，在于实践。”网络社群是社会治理中的新生力量，它以准社会组织的形式出现，在一定意义上充实了社会组织参与公共政策执行的主体力量。网络平台的虚拟空间为网络社群的大量出现提供了技术支持，形成了在虚拟世界和现实世界之间多重交叉重叠的主体际关系。对于数量庞大的网络社群组织及其复杂的主体际关系，我们如何在理念上客观辩证加以看待，在技术上提供监管保障，行为上加以理性支持，充分彰显网络社群在公共政策执行中的积极影响力，规避网络社群形成恶性集群事件的现实风险，实现社会治理价值的最大化，是今后我们在理论研究和实践操作中需要不断探索的课题。
附 本 文 题 录
1. 张长立：《网络社群对公共政策执行的积极影响及优化策略》，《社会科学辑刊》2020年第6期。
2. 张长立.网络社群对公共政策执行的积极影响及优化策略[J].社会科学辑刊,2020(06):74-79.
● 学者谈写作
●《社会科学辑刊》2020年第二期电子刊●《社会科学辑刊》2020年第三期电子刊●《社会科学辑刊》2020年第四期电子刊文章来源：《社会科学辑刊》编辑部
图文编辑：李冠莹
责任编辑：李 阳
审 核：李学成
2021年1月1日
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