贾晓文 张美惠 | 轻罪治理现代化的基层检察经验与立法展望

编者按：原文刊载于《刑事法学研究》（2021年第1辑·总第1辑），中国政法大学出版社2021年4月版。限于篇幅，本文已略去注释。《刑事法学研究》（第2辑）征稿将于2021年6月截止，拟于2021年12月出版，欢迎投稿！

轻罪治理现代化的基层检察经验与立法展望

贾晓文 北京市朝阳区人民检察院四级高级检察官

张美惠 北京市朝阳区人民检察院二级检察官

摘   要：当下国家治理体系和治理能力现代化已提升至战略高度，刑事司法是现代化治理中的重要组成部分，而轻罪刑事司法正是基层社会治理的基石。本文以现代化治理体系中的多元化、法治化和人权保障等理念出发，介绍基层检察机关在办理轻罪案件中凝聚各界合力，参与社会治理的工作经验，并就轻罪检察工作的特点提出司法实践中有待解决的若干问题，对构建轻罪诉讼体系、提升轻罪治理现代化水平展望立法。

关键词：轻罪治理 现代化治理 轻罪诉讼体系 轻罪检察

一、轻罪治理现代化的应然性

现代法治国家必然要求政府对国家和社会由管理模式适时逐步转变为治理模式。因应这一发展规律，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，十九届四中全会又将推进国家治理体系和治理能力现代化提升到国家重大战略任务的高度。在依法治国的政策大背景下，司法机关逐步成为国家和社会治理的重要环节，而刑事司法作为惩治犯罪、保障公平正义的最后一道防线，其参与治理的广度、深度和精准度直接影响着人民群众的参与感和获得感。同时，随着经济社会快速发展，严重暴力犯罪发案率呈下降趋势，而轻微犯罪的比重明显上升，且呈逐年扩大的趋势，根据2020年最高人民检察院工作报告，近年来判处三年有期徒刑以下刑罚的刑事案件占比约80%。与严重暴力犯罪不同，轻微犯罪多由民间纠纷引发，占全部刑事案件比例较大的轻微犯罪案件的产生根植于基层，是典型的基层矛盾。基层社会治理现代化是国家治理现代化的基石，轻罪案件涉及到的各方对象也正是国家和社会治理所需的共同主体中不可或缺的组成部分。

轻罪治理现代化的趋势不仅面向于国家政策层面，还着眼于法律规范本身。近年来法律规范的更迭与修缮也同样催生着轻罪诉讼体系的构建。2013年底，因以行政手段长期限制人身自由而饱受诟病的劳教制度正式废除，在肯定其积极意义的同时，也不可避免地带来了原有三层金字塔模式（即治安处罚、劳动教养、刑法处罚）的中间断层，行政与刑事处罚之间的真空地带使得原以劳动教养处置的部分行为陷于无法可依的局面，且二者自由刑长度的上下限间也存在断层。针对这一问题，“两高”近年来以刑法修正案的形式将部分原未纳入刑法处罚的行为以处拘役或一年以下有期徒刑的轻法定刑入罪，如《刑法修正案（八）》中增设法定刑为拘役的危险驾驶罪，《刑法修正案（九）》中增设最高法定刑为拘役的使用虚假身份证件罪等；并同时以修正案和司法解释的方式对部分罪名的入罪标准予以扩充或降低，如盗窃罪、敲诈勒索罪的“50%”追诉标准，增设“入户盗窃、扒窃”等入罪情节等。随着法律规范的不断发展变化，轻微刑事犯罪的数量和比例在原有基础上必然将进一步提高。

然而，毋论政策或法律的制定与修缮，都无法脱离社会生活的土壤。无论是《刑法修正案（八）》中“加强民生保护，加大惩处力度”的立法目的表述，还是《刑法修正案（九）》中阐明的“进一步发挥刑法在规范社会生活方面的引领和推动作用”指导思想，都体现着刑事立法对社会关切的积极回应。轻微刑事犯罪的罪刑虽轻，但对其的处置方式和效果却深刻地影响着社会生活的安定和公民道德的趋向，“蚁穴效应”和“破窗理论”均系对这一结论的形象阐释。轻微刑事案件往往发生在日常社会生活中，能否妥善办理、化解矛盾、实现犯罪预防，关系到人民群众的日常生活和基层社会单元的治理，轻罪治理的现代化正是为国家和社会治理的现代化筑牢基层基石。

轻微刑事犯罪治理之所以在国家和社会治理体系中占据重要和独特的地位，还因其自身所具有的特性得以跳出公检法律四方参与刑事案件的传统体系，广泛引入多种社会主体参与发挥作用，这又与现代化治理理论中的多元化群策群力思想相呼应。如与管制、缓刑等轻罪案件中常见的刑罚运用方式相配套的《社区矫正法》中即规定，具有专业知识或实践经验的社会工作者，居（村）民委员会，家庭、单位和学校都能够开展、协助社区矫正工作。社区矫正是轻罪案件扩大非监禁刑适用的重要配套措施，调动多元化社会主体的力量将社区矫正制度落地生根，不仅能够妥善处理轻罪案件，而且能够使轻罪治理的主体从司法领域走向社会生活，真正实现社会公众的自我治理。

二、轻罪治理现代化的基层检察经验

根据刑事诉讼法关于管辖的规定，轻罪案件主要集中于基层司法机关办理。虽然在轻罪治理现代化的趋势和要求下，学界与实务界均展望于未来轻罪诉讼体系的构建，但基层司法工作仍应面向于立法，在现行法律体系的框架内实现创新的同时，适时为立法层面提供实践经验与基层智慧。基层检察机关作为刑事诉讼体系中的“稳控器”“减压阀”，在妥善处理大量轻罪案件的同时，也在不断总结和创新工作机制经验，对接基层治理的法治需求，探索建立能够紧密嵌入国家现代化治理体系中的轻罪案件检察工作体系，以期推动轻罪诉讼体系的建立与完善。

（一）以专门化专业化夯实基层矛盾化解的治理基础

轻微犯罪是刑事犯罪的主体，而轻微犯罪案件又基本集中于基层检察机关办理。长期以来，案多人少的矛盾严重影响基层检察机关治理能力。2016年以来，北京市部分基层检察机关即开始试点轻罪案件专业化办理机制，根据案件类型、刑罚轻重、案件数量等因素，制定合理的分案规则，实行不同案件类型不同办案模式，将占比50%以上的轻微刑事案件相对集中办理。后又成立专门的轻罪案件办案部门，集中办理法定刑三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件，为推进“繁简分流、轻重分离、快慢分道”打通渠道，为实现专门化、专业化办案，精准打击犯罪奠定基础。在一次集中分配的基础上，轻罪案件专业化办理机构内部还根据案件性质进行二次分配，如成立涉毒品、公共安全等专门办案组织，在专门化基础上进一步实现专业化，研究总结统一类案办理标准，将工作对象和重心落脚在人民内部矛盾的正确处理、有效化解上，最大限度减少社会不和谐因素，提升检察机关参与社会治理的能力和水平。

（二）以认罪认罚从宽制度凝聚社会治理的强大合力

轻罪案件办理要实现社会治理效果的最大化，需要侦查、检察、司法机关，辩护律师和当事人各方的共同参与。基于此，基层检察机关以轻罪案件办案部门为主导，实现认罪认罚从宽制度全面依法适用：对于符合认罪认罚从宽条件的犯罪嫌疑人，在审查逮捕阶段，积极适用轻缓化强制措施，降低审前羁押率；在捕后阶段，及时开展羁押必要性审查；在审查起诉阶段，提出从宽量刑建议，对于犯罪情节轻微、依法不需要判处刑罚的敢用善用不起诉裁量权，通过制定明确细化的适用标准为不起诉权的行使划定边界，规范权力运行，有效限制不起诉权运用的恣意性和不平衡性。

适用认罪认罚从宽制度还应充分尊重和听取被害人及其诉讼代理人的意见，是否和解、赔偿、取得谅解也是从宽处罚的重要考虑因素。检察机关以往即有开展刑事和解工作的经验基础，“加害人—被害人”的和解本质上属于法律范围内的自治行为，但对于符合和解程序适用的条件的公诉案件，检察机关也会在自治原则下阐明法律规定、积极促成和解，通过和解使犯罪嫌疑人和被害人双方矛盾得以消解，被破坏的社会关系得以恢复，人民内部矛盾得以自我修复。

自认罪认罚从宽制度试点以来，律师参与就是其中的重要内容。《刑事诉讼法》又进一步明确了律师作为辩护人与检察官就量刑进行协商，以及作为值班律师为犯罪嫌疑人提供有效法律帮助的诉讼地位。基层检察机关也积极与司法行政机关进行沟通，通过在检察院设立值班律师工作室、推动值班律师进入看守所提供法律帮助等方式，充分发挥律师在认罪认罚中的保障作用。

针对不起诉案件，在完善内部控制制度的同时，检察机关还引入外部监督制约机制，防止不起诉权的滥用和泛化，如邀请人大代表、政协委员、人民监督员、专家学者、律师参与公开审查，将不起诉权置于公开透明的外部监督下。

同时，在不起诉决定作出后，检察机关严格执行《刑法》第三十七条的规定，对于需要对被不起诉人行政处罚、行政处分的，及时向公安机关等有权机关制发书面《检察意见书》，填补非刑事处罚与应行政处罚间的缝隙漏洞，严密“刑行衔接”机制，形成防治合力，防范被不起诉人再次违法犯罪。

（三）以刑事速裁程序助推开通社会治理“快车道”

轻罪案件大多案情相对简单、犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，如与重罪案件采取相同的办案时限进行诉讼，不仅是对司法资源的浪费，也是对犯罪人审前自由的长期不当剥夺。2014年，全国人大常委会授权“两高”开展刑事速裁程序试点工作，对事实清楚、证据确实充分的轻微刑事案件，被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的，简化程序快速办理。首批试点的检察机关积极探索创设刑事速裁程序工作机制，大幅提升办案效率，开通轻微刑事案件办理“快车道”，实现刑事速裁办案“新速度”。一是创设快速送案收案机制。协调公安机关和法院开通绿色通道，减少案件流转时间。二是创设远程视频讯问机制。简化讯问流程，提高讯问效率。三是创设法律文书简化机制。将向犯罪嫌疑人告知诉讼权利类文书整合，审查逮捕与审查起诉结案报告两书合一，起诉书与量刑建议书两书合一。将危险驾驶罪、盗窃罪等常见罪名制作成表格式报告模板，合理简化报告内容，节省文书制作时间。四是创设集中出庭公诉机制。安排专职公诉人统一对大量速裁案件集中出庭支持公诉，降低出庭时间成本。

随着刑事速裁程序于2018年10月正式写入《刑事诉讼法》，2019年10月两高三部又在《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》中对速裁程序适用作出了进一步的明确规定，基层检察机关在此前的试点工作基础上，还探索建立执法办案中心和看守所“双速裁快速结案机制”，推动从侦查机关立案到法院判决“48小时全流程结案”。设立专门的办案组轮值负责办理适用“48小时全流程结案”的案件，协同公安机关和法院在公安机关执法办案中心设立案件审查区域，为检察机关审查证据提供便利条件；设立法律援助律师值班室，为犯罪嫌疑人即时提供法律帮助；设立速裁法庭即时开庭，节约在途时间。

三、轻罪治理现代化进程中的待解之题

着眼于现行法律框架深耕轻罪检察工作体系的同时，不能回避的是，轻罪治理的发展进程中仍存在着若干需要解决的重要问题。在未来轻罪诉讼体系的构建中，不免将在此彼间作出选择或折中，这也是法律体系不断发展完善的过程中所必然面临的课题。

（一）社会关切性与刑法谦抑性之调和

谦抑性作为刑法的基本原则，与回应社会关切并不矛盾，但仍存在需要调和的冲突之处。因立法往往滞后于社会生活中新情况和新问题的出现，不免存在某些社会关注的热点、敏感问题在爆发后，舆论普遍认为应受刑法处罚，但刑事立法对其尚未规范或已规范但入罪标准、法定刑期不合大众预期。选择扩大刑事犯罪处罚范畴，是对社会民生关切的回应，也是风险社会中的现实需要，但在这一过程中，轻罪范围向下延伸，将原本不是犯罪的行为入罪或降低入罪标准，虽然大多时间能够呈现良好面相，如醉驾入刑后的正面示范效应，但仍不时面临着违背谦抑性原则“象征性立法”的质疑，如拒不支付劳动报酬罪被部分学者认为是以刑事手段严厉介入劳动关系，取代了本应完善的行政管理职责和民事救济路径。

（二）轻罪诉讼体系立法与现行刑事法律稳定性之平衡

从世界范围看，主要存在两种立法体例，一是分散式立法，目前在我国行政法规体系中较为常见；二是集中式立法，我国刑法等部门法多采用专章体例。二者各有利弊，而无论采取何种立法体例，要构建轻罪诉讼体系，必然会对现行实体法和程序法，甚至是组织法的运行造成冲击。传统概念中对轻罪的定义往往将社会意义、处罚意义和诉讼程序意义杂糅，而无法简单地以法定刑期长短或是否认罪而适用简易程序来确定，立法则必然要将轻罪的概念予以明确。最为重要的是，现行刑事实体和程序法似并未为轻罪诉讼体系的构建留有足够的发挥空间，剥离后的重建不免对现行法律体系的运行造成冲击。

（三）犯罪预防的需要与刑罚成本高企之矛盾

在风险社会中，刑事立法和司法不得不紧跟风险的脚步作出调整。刑法通过对犯罪人的严厉处罚在全社会建立起风险和守法意识，以实现其预防功能。而随着现代化治理模式的要求和司法理念的转变，以往高逮捕率、起诉率带来的诉讼、执行资源的高企已经成为制约刑事诉讼效率的掣肘。同时，审前高羁押率和短期自由刑的高适用率也使得羁押场所成为“交叉感染”的重灾区，多数轻微刑事犯罪案件本可适用取保候审或缓刑，但由于配套设施不完善、社会矛盾未化解等原因，司法者在评价社会危险性时仍需过多地考虑到案件事实和证据以外的因素，执行能力、是否保证到案等因素则不免成为阻碍适用轻缓强制措施和非自由刑的桎梏。

四、轻罪诉讼体系构建的立法展望

（一）“犯罪圈”扩大的必然性

如前所述，在近年来的刑法修正案和司法解释中，已有轻罪“犯罪圈”扩大化的趋势，严密行政处罚与刑事处罚间的法网必然要求轻罪体系向下延伸，填补劳动教养制度废止后的立法空缺，这也有利于避免刑事司法将认为不应由自身处理的案件推至行政手段解决，防止变相扩大以行政手段剥夺人身自由的范畴，实现刑法保障人权的立法目的。同时，通过对轻罪的严密界定，也能够以法律底线提示公民规范自身的日常行为，从而推动社会整体道德水平的提升。但需要注意的是，当前我国的“行政处罚-刑事处罚”二元结构仍有其在处置效率和社会观感方面的有利之处，因此在“犯罪圈”的扩大过程中，应采取循序渐进的原则，在完善非自由刑等配套措施的同时，再逐步拓宽轻罪体系的范畴。

在犯罪圈扩大不可避免的同时，建立具有可操作性的出罪机制则势在必行。检察机关作为刑事案件进入审理程序前的最后一道关口，在以往的基层检察工作中，对于不起诉制度等出罪机制的构建积累了许多制度和经验，但随着轻罪罪名和案件的不断增加，仅靠在审查起诉环节作出不起诉决定显然不足以应对，而参照域外经验在更多诉讼环节放开出罪“过滤器”，则也面临着自由裁量权被恣意运用的风险。

（二）轻缓化强制措施和非自由刑的普适性

“犯罪圈”得以扩大、轻罪诉讼体系得以构建的基本前提在于轻缓化强制措施和非自由刑的有效运用，如果更多的行为被纳入轻微刑事犯罪，但仍以现行的逮捕和起诉标准处理，很难不造成公民的恐慌。即使是在现有法律框架下，将大量轻罪犯罪人投入监管场所也会引发次生矛盾和社会分裂，有违共治共管的现代化治理理念。

当前刑事案件羁押率企高的主要原因前已论及，根本是要从制度运行和技术应用两个方面加以改进。许多短期自由刑判决的作出往往基于前期逮捕强制措施的适用，如裁判者在审判阶段改变强制措施，需为其“无再犯罪风险”的判断承担责任。因此在审前阶段，应当引入电子手铐等技术手段拓宽取保候审强制措施的适用范围，保障涉案犯罪嫌疑人能够及时到案，减除司法者的后顾之忧。同时，对犯罪嫌疑人适用轻缓强制措施，也有助于认罪认罚从宽制度的适用和刑事和解工作的开展，督促其在诉讼进程中尽早积极认罪、悔罪，对被害人及时赔偿取得谅解，妥善化解社会矛盾。

而在法院宣告判处管制或适用缓刑后，则应用足用好配套的社区矫正制度和社区资源，避免非监禁矫正流于形式，损害司法公信力。随着《社区矫正法》即将施行，有望在制度运行中改善以往存在的矫正主体不明确、矫正方案不清晰、社会力量参与不足等问题，从而进一步改良重刑主义和唯监禁论的一般社会观念，同时也能减少监禁带来的社会对抗，有助于轻罪案件犯罪人淡化犯罪标签，更好更早地回归社会。

（三）前科消灭制度的可行性

我国现行刑法中的前科封存制度仅针对未成年人，且明确规定了公民的前科报告义务。而前科对于犯罪人的影响主要在于两方面，一是再犯罪时定罪标准的可能降格和量刑基准的必然升格，二是在社会生活中面对就业等问题时的差别性对待。前者主要集中于再犯可能性的预防，而不区分刑罚轻重和适用方式的无差别前科报告制度于轻罪犯罪人而言并不利于其回归社会，就业、婚姻等压力反而会带来轻罪常习犯的社会隐患。

轻罪前科消灭制度虽与现行前科制度，甚至是现行户籍、政审、档案制度的优化改良密切相关，但在刑事立法层面，仍可参考域外经验中的轻刑前科消灭及复权制度相应理念，参照未成年人前科封存制度的立法经验，从前科消灭的基本条件（时间、刑期等），适用范围（罪名、次数等）和实现方式（自然消灭、依申请消灭、消灭后的再恢复）等方面进行规范。

公众号技术编辑：梁彦 樊仪

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