高瑞东：共促发展合力，经济蓄势待发——2023年政府工作报告精神学习
作者：高瑞东 赵格格 刘文豪 刘星辰 杨康 顾皓阳 查惠俐
事件：
3月5日上午9时，十四届全国人大一次会议开幕，听取国务院总理李克强关于政府工作的报告。
核心观点：
本次政府工作报告延续“稳字当头、稳中求进”的政策总基调，为此要“加强各类政策协调配合”，实现发展合力。我们认为，宏观政策将在全局层面上取得更好的协调效应，让经济“休养生息，乘势而上”：
（一）经济目标“稳中求进”。2023年经济增速目标目标定于5%左右，处于市场预期的下沿水平，但体现了在当前错综复杂的国际和经济形势下，决策层对经济增长目标不冒进、对于逆周期政策空间不过度消耗，为未来留出政策冗余量的思路。5%左右的增速目标，也是稳定新增就业需求、并化解存量就业压力的底线要求。
（二）财政：发力提效，专项债可使用资金达5万亿，稳投资力度不减。一方面，在地方可用财力较为有限的背景下，赤字率上调至3%，中央财政扩张，保障财政的必要支出强度；另一方面，结合去年未使用的1.2万亿专项债资金，专项债实际可使用资金约为5万亿，保障重大项目支出资金和基建增速维持高位。
（三）货币：结构性工具挑大梁。结构性货币政策工具将向重点领域和薄弱环节提供定向支持，但总量政策也不会急于退出，不搞大水漫灌的同时也保证政策的持续性。
（四）优先恢复和扩大消费：推动生活服务消费恢复，改善居民收入；以住房消费、新能源汽车等大宗消费为抓手，预计房地产供需两端政策将持续发力，稳定地产行业景气度。
（五）供给侧结构性改革：持续推进。产业政策方面，加快建设现代化产业体系，兼顾发展与安全；国企改革方面，完善中国特色国有企业现代公司治理，提高核心竞争力；能耗方面，能耗强度下降，但不设置具体目标，留有适当弹性，重点在于控制化石能源消费。
风险提示：全球地缘风险抬升、国内疫情反弹、国内经济恢复不及预期。
一、共促发展合力，经济蓄势待发
二、推动经济整体好转，加强政策协调配合
今年政府工作报告提出，2023年经济增速目标“5%左右”，基本处于市场预期的下沿水平。这一目标延续了过去几年来经济增速目标“区间化”的提法，体现了在当前错综复杂的国际和经济形势下，决策层对经济增长不冒进、坚持“稳字当头、稳中求进”的宏观调控思路。2014年4月16日，李克强总理在国务院常务会议上提出，“所谓左右，就是高一点、低一点都是正常的，都处于合理区间。”
5%左右的经济增速目标，也是“稳就业”，尤其是化解存量就业压力的底线要求。今年政府工作报告提出，要实现“城镇新增就业1200万人左右…落实落细就业优先政策，把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置，切实保障好基本民生。”
2022年高校毕业生就业形势已经颇为严峻，2023年面临更大挑战。据教育部，2023届高校毕业生规模预计达1158万人，加上2022年尚未落实去向的毕业生，同时期就业的高校毕业生人数可能达到1400万。因此，今年对于经济吸纳就业的能力提出了更大的挑战。
疫情以来的三年，在党中央着力稳就业的举措下，经济增速虽然承压，但每年就业任务均超额完成，每一个点GDP增长平均拉动新增城镇就业271万人，高于疫情前204万的均值水平（2016年至2019年）。假设2023年经济吸纳就业能力与疫后三年持平，则5%的GDP增速基本可以实现1357万人的就业目标，在满足今年就业要求的同时，基本化解2022年未落实就业压力。
为了满足经济增速目标，本次政府工作报告再次强调提出，要“加强政策协调配合”。这一提法，延续了去年12月政治局会议所提“加强各类政策协调配合，优化疫情防控措施，形成共促高质量发展的合力”，以及去年中央经济工作会议所强调的“要更好统筹经济政策和其他政策，增强全局观，加强与宏观政策取向一致性评估。”我们理解，今年的宏观政策将在全局层面上取得更好的协调效应，让经济“休养生息，乘势而上”。
2.1 积极的财政加力提效，赤字率上调至3.0%
政府工作报告提出，“积极的财政政策要加力提效”，与中央经济工作会议的提法基本一致。财政的加力提效，意味着2023年财政总基调持续积极：一是，2023年赤字率上调至3.0%，以保持必要的财政支出强度；二是，地方政府专项债继续保持高位，2023年拟安排地方政府专项债3.8万亿，比2022年计划的3.65万亿提升1500亿，持续扩大有效投资。
一是，赤字率方面，2023年赤字拟按照3.0%安排，比2022年的2.8%上调0.2个百分点，与我们此前年度策略中的预测基本一致。政府工作报告提到，过去五年总体赤字率控制在3%以内，为应对新的困难挑战预留政策空间。在2023年经济面临较大增长压力、地方可用财力较为有限的背景下，适当上调赤字率可以保障财政的必要支出强度，为巩固经济恢复提供政策发力空间。
具体在中央和地方层面，我们预计在当前地方政府债务压力较大的背景下，中央政府或成为加杠杆的主力。
二是，完善税费优惠，对现行措施进行延续和优化，更注重精准性。2022年的减税降费是近年来力度最大的一年，全年新增减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元，其中新增减税降费1万亿，留抵退税达2.46万亿，对助企纾困、稳住经济大盘发挥重要作用。2023年，在落实落细现有政策上，继续实施好已经明确的减税降费政策，我们预计2023年减税降费空间或有所缩窄，但更加注重政策的精准性与有效性，或配合消费出台相关减税举措，例如延续新能源车车辆购置税的减免、降低部分优质消费品进口关税等。
2.2 货币政策进入观察期，结构性工具挑大梁
政府工作报告强调，稳健的货币政策要精准有力，延续了中央经济工作会议的相关表述，相较于2022年“加大稳健的货币政策实施力度…更有力支持”的表述，货币政策加码发力的紧迫性明显降低。政策思路上，“精准”蕴含着货币政策将更加依赖通过结构工具，为重点领域和薄弱环节提供定向支持；“有力”则意味着现有政策力度不会急于退出，不搞大水漫灌的同时也保证政策的持续性。
2022年四季度以来，随着疫情防控政策的持续优化，新冠感染者在2022年12月至今年1月逐步“达峰”和“过峰”，新冠疫情对生产、经营和消费等环节的扰动逐步淡化。同时，央行等部委针对房地产链条也推出了信贷政策引导、“首套住房贷款利率政策动态调整机制”等多项政策措施，进一步稳住房地产链融资，国内经济修复的基础进一步增强，1月融资“开门红”紧贴预期上沿。
经济修复的基础虽然有所增强，但结构上仍然存在着一些不确定性因素，主要集中表现在房地产链条、小微企业等薄弱环节。在经济修复基础边际改善，但经济结构仍冷热不均的背景下，总量型政策工具加码发力的紧迫性已经有所降低，但对于国计民生的重点领域和薄弱环节，仍需结构性货币政策工具定向精准支持。因而，从中央经济工作会议到政府工作报告，一直在强调“稳健的货币政策要精准有力”。
一则，OMO、MLF和LPR等利率进一步下行的概率明显减小。疫情“过峰”后，生产和消费迅速升温，制造业PMI连续两个月超出市场预期，表明经济正处于复苏趋势之中，进一步调降政策利率的必要性明显降低。因而，政府工作报告并未提及继续降低实际利率的相关表述，同时，在3月3日的国新办发布会上，易纲行长也表示实际利率的水平也是比较合适的，下一步的工作思路是巩固实际贷款利率下降的成果。
二则，基于维护流动性合理充裕的需求，存款准备金率仍有再次调降的可能性，时间窗口可能会在二季度初。在稳增长的核心政策诉求下，财政政策的逆周期调节力度难以退坡。考虑到在2022年财政发力的过程中，消耗了大量往年财政结余资金和国有企业结存利润，财政面临的收支矛盾和资金紧缺情况可能会更为严重，宽财政的增量资金可能会明显依赖于杠杆扩张。因而，政府工作报告建议将今年赤字率上调至3.0%，专项债券新增额度上调至3.8万亿元。
在此背景下，货币政策需要为财政融资创造适宜的流动性环境，调降存款准备金率等释放中长期资金的政策可能难以缺席。在3月3日的国新办发布会上，易纲行长也表示“用降准的办法来提供长期的流动性，支持实体经济，综合考虑还是一种比较有效的方式”。从流动性缺口来看，在“两会”确定赤字率和专项债券新增额度后，4月开始政府债券融资规模有望再度冲高，叠加4月是传统缴税大月，也将对流动性形势产生明显扰动。因而，4月是存款准备金率再度调降的重要窗口期。
三则，结构性政策工具仍将是货币政策的主要发力点，精准支持重点领域和薄弱环节。2022年，人民银行通过新设立或者增加额度的方式，投放再贷款额度超过6400亿元，对科技创新、煤炭清洁高效利用、设备更新改造等国民经济的重点领域，以及普惠养老、小微企业和房地产等薄弱环节进行了重点支持。
政府工作报告再次明确 “稳健货币政策要降准有力”，因而，货币政策有望积极发挥结构性货币政策工具的作用，新设立或者增加相关再贷款额度，继续对国民经济的重点领域和薄弱环节进行定向支持。在3月3日的国新办发布会上，易纲行长也表示，“下一步的思路是…还要适度发挥结构性货币政策的作用，继续对普惠小微、绿色金融、科技创新等领域保持有力的支持力度”。
四则，用好政策性开发性金融工具，重点发力支持和带动基础设施建设。2022年6月以来，国常会先后调增政策性银行信贷额度8000亿元，并新增设立超过6000亿元政策性开发性金融工具支持重大项目建设。同时，央行数据显示，2022年9月至11月，抵押补充贷款（PSL）净新增6300亿元，主要用于基建配套资金和“保交楼”。政策行负债端在获得持续稳定的资金补充后，具有较强的信贷投放意愿，在推动基建项目落地的同时，也增加了基建配套中长期贷款需求，同时，也增加了对房地产开发企业中长期信贷的支持。
在此基础上，1月10日信贷座谈会提出“及时跟进政策性开发性金融工具配套融资”，四季度货币政策执行报告进一步确认“持续发挥政策性开发性金融工具的作用，更好地撬动有效投资”，而政策性金融工具的运用也是“货币政策要降准有力”的有效实现途径。
三、着力扩需求：提消费、稳投资、稳地产
3.1 基建：实际可使用资金达5万亿，稳投资力度不减
政府工作报告部署，今年新增专项债资金约为3.8万亿，略高于2022年初安排的3.65万亿，但低于2022年全年实际新增的4.15万亿，在保持财政支出强度的同时保障财政可持续性。2020年以来，地方政府债务快速积累，债务付息压力不断加大。2022年发行新增地方政府专项债券超过4万亿元，包括预算安排的36500亿元和依法盘活专项债限额的5029亿元。2018-2022年，累计新增地方政府专项债达到14.7万亿元。在财政强调可持续、切实防范财政风险背景下，新增专项债额度总体保持平稳。
事实上，截至2022年末，地方仍有约1.2万亿的已发行未使用专项债可结转至2023年使用，在新增3.8万亿基础上，叠加1.2万亿的部分，全年可使用专项债达到5万亿。
在具体使用范围上，投向范围与可用做资本金范围均有所扩容，重点支持新能源与新型基础设施项目的建设，有效支持高质量发展。
此外，预计准财政工具继续发挥作用，成为重大项目资本金的有效补充。两会报告提到，“政府投资和政策激励要有效带动社会投资”。2022年政策性开发性金融工具已落地约7400亿元，支持项目2700多个，随着金融工具支持项目陆续进入建设期，2023年将形成大量实物工作量，进而助推经济整体好转。
我们预计2023年基建投资增速或达7%以上，高于全年经济增速目标的5%。
3.2 消费：优先位置，推动生活服务消费恢复
恢复和扩大消费，作为扩内需的优先项，是今年经济工作的重中之重。政府工作报告提出“把恢复和扩大消费摆在优先位置。多渠道增加城乡居民收入。稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复。”报告将“着力扩大国内需求”摆在经济工作的首位，促消费又成为扩内需的首选。
恢复和扩大消费，不仅是短期内推动经济运行整体好转、提振市场信心的关键，也是中长期内促进国内大循环的重要基础。
一方面，疫情以来，国内消费市场总体疲弱，阻碍了经济循环发展。在今年外需面临下行风险、地产投资尚未企稳的背景下，如何扩大内需，尤其是居民消费，成为稳定经济的重要方向。疫情之前（2015年至2019年），最终消费平均拉动经济增速4.2个百分点，对经济增速的平均贡献率达62.7%；疫情三年来，最终消费对经济增长的贡献大幅回落至30.5%，平均仅拉动GDP增速2.0个百分点，最终消费尤其是居民消费，相较疫情前存在显著的产出缺口。
另一方面，疫情后居民消费走弱，叠加资产配置结构深度调整，导致居民存款大幅增加。相较于2019年，2020年-2022年，我国住户部门累计增加10万亿超额存款。经我们粗略估算，因消费倾向下降贡献的超额储蓄为4.6万亿，因购房、理财等投资性支出减少贡献的超额储蓄约为6万亿左右。此时针对性地提出扩大内需，叠加前期防疫政策优化，有助于扭转近年来居民消费倾向下滑趋势。
从促消费措施来看：
一是，多渠道增加城乡居民收入，延续去年政府工作报告的提法。当前随着防疫政策优化，消费场景约束打开，服务领域迎来脉冲式修复。但是，从海外经验看，消费恢复并非一蹴而就，未来决定消费持续复苏的关键仍然在于居民收入预期能否改善，这对于提振消费意愿、修复居民风险偏好至关重要。2022年，全国居民人均可支配收入增速为5.0%，仅修复至2019年增速的56%。在疫后经济复苏推动居民收入修复之外，预计稳就业、优化收入分配等政策仍将继续推进。
二是，稳定大宗消费，住房改善、新能源汽车是抓手。去年两会提出，“继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新”，有效促进汽车消费需求释放。今年两会继续将大宗消费作为扩消费的重点抓手，在住房改善、新能源汽车等消费领域，有望出台相关鼓励政策，进一步释放消费潜力。
三是，推动生活服务消费恢复。当前随着消费场景约束打开，居民出行强度快速恢复至疫情前水平，服务消费具有较大的修复空间，叠加相关促消费政策推出，餐饮、住宿、娱乐、养老等服务消费均有望得到较大提振。
3.3 房地产：供需两端齐发力，防范化解风险
政府工作报告，回顾过去五年地产调控工作经验时提到，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，建立实施房地产长效机制，扩大保障性住房供给，推进长租房市场建设，稳地价、稳房价、稳预期，因城施策促进房地产市场健康发展”。展望2023年工作，报告认为，当前“房地产市场风险隐患较多，一些中小金融机构风险暴露，发展仍有不少体制机制障碍”。
对此，报告进一步从供给和需求两端提出对策，供给端要“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展”并将其作为“有效防范化解重大经济金融风险”的重要工作，与中央经济工作会议的定调保持一致。需求端，报告提出要“加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题”。
接下来，预计房地产供需两端政策将持续发力，稳定地产行业景气度。
第一，供给端，继续防范化解优质头部房企风险，但是在“改善资产负债状况”的同时，拉紧了“防止无序扩张”的弦。2022年三季度以来，随地产景气度持续低迷，监管层扶持地产思路从“保项目”过渡到“保优质主体”，并且从“三支箭”、“金融16条”、“银行保函置换预售监管资金”、“保交楼专项借款”等方面持续发力。政府工作报告中进一步强调，在“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况”的同时要“防止无序扩张”，这也进一步体现出当前房地产的调控总体思路，依然要以“稳”为主。
第二，需求端稳定政策持续推进，从“加强住房保障体系建设”和“支持刚性和改善性住房需求”两个方面，来解决“新市民、青年人等住房问题”。
岁末年初以来，房地产行业景气度持续恢复，一二线高能级城市成交量有所企稳，但三四线城市仍然需要更大力度的政策支持。2月以来，多地继续出台一揽子政策，稳定房地产市场，包括扬州取消新房限购、惠州缩短限售、义乌鼓励使用“房票”等。
四、 持续深化改革，形成发展合力
4.1 产业：自主可控、数字化转型、前沿技术
4.2 能耗：能耗强度继续下降，重点控制化石能源消费
4.3 国企改革：分类改革，完善中国特色国有企业现代公司治理
五、风险提示
国际地缘政治风险，全球疫情反复。
End
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光大宏观 高瑞东团队
复旦大学理学硕士，聚焦海内外流动性以及大类资产配置。在校期间曾三次获得国家奖学金，多次获得数学类竞赛国际、国家级奖项，毕业后前后任职于公募基金公司、证券公司的投资、研究部门，曾覆盖宏观经济、利率策略以及大类资产配置等研究领域。
上海财经大学数学学士、数量金融硕士，4年宏观研究经验，聚焦实体通胀、财政政策等主题。本硕期间均荣获国家奖学金，擅长通过底层数据挖掘、推演、论证宏观问题，在《中国金融》、《中国改革》等期刊发表文章多篇。
CPA，经济学博士，北京师范大学本科，上海财经大学硕博，聚焦中观行业以及生产法GDP分析。多次荣获国家奖学金，数据分析能力强，财务功底扎实，CPA六门考试一次通过，中国高校SAS数据分析大赛全国一等奖。
复旦大学化学系本硕，辅修经济学，注册会计师，具备多年新能源领域科研经验，曾获国家奖学金、复旦大学优秀学生等荣誉。聚焦中观行业和产业政策，致力于结合宏观视野与产业认知，把握经济规律，挖掘产业机会。
上海财经大学理学学士，上海交通大学应用统计学硕士，曾获上海财经大学优秀学生、上海交通大学优秀毕业生等荣誉。聚焦资产配置方向，致力于从数据中挖掘潜在有价值的信息，定性与定量结合进行资产配置研究。
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