原文刊于《天津社会科学》2023 年 第 3 期，注释从略。
摘要：数据要素市场是我国社会主义市场体系的重要组成部分，实现数据要素市场的有效治理是数字经济时代加快构建新发展格局的内在要求，有助于提高市场运行效率和政府市场监管效能。理论逻辑方面，在新发展格局下数据要素市场治理的主要内容涵盖供给、需求和供求平衡三个层面。市场运营模式不完善、交易机制不健全、开放共享不足、制度建设不完善是当前我国数据要素市场有效治理面临的主要制约因素。在实践路径方面，应推动速度规模导向型治理转向质量效益导向型治理、零散分割式治理转向协同整合式治理、市场体系完善的单一型治理转向“市场体系—市场制度”建设的复合型治理转变，借助政府调控主导下的市场主体多元共治、制度建设引领下的治理结构优化、技术创新驱动下的治理效能与安全统筹，实现对数据要素市场的有效治理。关键词：数据要素 市场治理 新发展格局 数字经济 高标准市场体系加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是推动我国经济高质量发展的必由之路。习近平总书记在党的二十大报告中强调要“增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平”。近年来，数字经济在世界范围内蓬勃发展，推动着全球要素资源的全面重组和全球经济格局的加速调整，我国应充分把握数字经济飞速发展带来的良好契机，助推新发展格局构建。作为数字经济时代的关键生产要素，数据要素通过市场化配置深度融入生产、分配、交换、消费和社会服务管理等各环节，极大地推动了社会生产力的解放和发展。近年来，我国数字经济发展取得了令世人瞩目的成就，但与此同时，在数据要素供给、流通、使用过程中仍存在着诸多问题及安全隐患，为数据要素市场的平稳运行带来风险和挑战。鉴于此，在加快培育和发展数据要素市场的同时，还需要佐之以有效的市场治理，科学有效地防范和化解各种数据风险，为数据要素在市场机制作用下的高效配置提供有力支撑。2022年12月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》发布，其中提出“建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度”，力求“形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局”。数据要素市场的有效治理是充分发挥市场在数据资源配置中决定性作用的重要保障，同时也是促进数据要素实现价格市场决定、流动自主有序、循环畅通无阻、配置高效公平的必然要求。本文旨在阐释新发展格局下数据要素市场治理的理论逻辑和主要内容，并针对当前存在的制约因素，提出新发展格局下实现数据要素市场有效治理的实践取向及具体策略。2021年10月在中央政治局第三十四次集体学习时，习近平总书记强调，“要健全法律法规和政策制度，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平”。数据要素是数字经济发展的核心引擎，数据要素市场的有效治理是提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平的题中应有之义，其本身就包含在完善数字经济治理体系的范畴之内。数据要素市场治理的关键在于创新治理方式，明确界定治理主体和市场主体的权利义务，完善行业自律机制，规范市场秩序；目标在于构建政府、企业、社会多方协同的治理模式。在新发展格局下，数据要素市场治理的理论逻辑集中体现在提升市场运行效率和提高政府监管效能两方面。马克思在阐释劳动过程时指出，“各种经济时代的区别，不在于生产什么，而在于怎样生产，用什么劳动资料生产。劳动资料不仅是人类劳动力发展的测量器，而且是劳动借以进行的社会关系的指示器”。作为最能彰显数字时代经济发展特征的关键生产要素，数据要素正是决定着数字经济时代生产力发展水平的、居于核心地位的“劳动资料”，它能够通过深化分工融入价值创造过程中，推动产业发展向智能化、高级化方向转型升级，为数字经济时代生产力的进一步解放和发展注入强大动力，并引领未来生产关系领域的深刻变革。党的十九届四中全会明确强调，“推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平”。2021年12月，国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》中提出“加快构建数据要素市场规则，培育市场主体、完善治理体系，促进数据要素市场流通”。由此可见，数据要素市场治理的重点在于完善市场规则制度，通过构建完善的市场治理体系，畅通数据要素在市场中的循环流转，提高数据资源的配置效率和数据要素市场的运行效率。一方面，数据要素循环流转顺畅、配置公平高效是数据要素市场有效运行的重要标志。借助高标准数据要素市场体系建设促进数据要素的优化配置，具有很强的理论科学性、历史必然性与现实必要性。数据要素市场是数据资源实现流转配置的场所，为数据要素流通交易、市场主体平等参与竞争提供了平台。在构建新发展格局背景下，数据要素市场治理的目的是实现数据要素循环流转的畅通无阻，充分发掘数据资源的应用价值。数据要素市场有效治理的关键在于创新政府治理方式，完善行业自律机制，规范数据要素市场秩序，从根本上解决地方保护、行政性垄断和市场分割等问题，有效破除妨碍数据资源自主流动、高效配置的各种羁绊梗阻。另一方面，实现数据要素市场的有效治理是提高数据要素市场运行效率的客观要求。数据要素市场有效治理的核心问题是在数据资源配置过程中处理好政府与市场的关系，在充分发挥市场决定性作用的基础上，更好发挥政府在数据要素市场治理方面的作用，构建有效市场和有为政府相结合的数据要素市场治理格局。利用互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字化技术，为政府在数据要素市场有效治理方面的职能转变赋能增效，提升政府在政策制定执行、风险防范化解等方面的能力，充分发挥等价交换机制、信息反馈机制、公平竞争机制、风险收益机制等市场机制的作用，疏通制约数据参与要素循环和经济大循环的关键堵点，促进数据资源在更大范围内的顺畅流动和高效配置，营造安全可信、包容创新、公平开放、监管有效的数据要素市场环境。由此而论，通过有效治理提高市场运行效率的内在逻辑机理主要体现在以下两方面：一是不断做强做优做大数字经济，促进数据要素的跨区域、跨行业配置，激活数据要素潜能，降低企业获取生产要素和开展创新活动的成本，推动传统产业的数字化转型，实现我国社会生产力水平的总体跃升，助力形成供需互促、产销并进、畅通高效的国内大循环体系，进而推动全国统一大市场整体的高效畅通和规模拓展。二是通过促进数字化技术创新和产业升级，充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，实现市场需求引导创新型资源要素有序流动、合理配置的良性循环，充分发挥国内国际两个市场两种资源的联动效应，提高我国在全球产业链、供应链和创新链中的地位，塑造参与国际合作竞争新优势，提升我国在全球经济治理体系中的制度性话语权。党的二十大报告对“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”提出明确要求。数据要素市场是社会主义市场经济条件下高标准市场体系的重要组成部分，对其有效治理的基础是加强市场制度建设，在产权保护、市场准入、公平竞争等方面实现数据要素市场基础制度规则统一，以发掘数据使用价值和价值、实现数据资源普惠共享为重点，不断放大数据要素市场的正外部性，同时以加强数据要素分类分级监管、加快数据法治建设为重点，作出更多防控数据要素市场负外部性的制度安排，降低全社会数据要素的流通成本和数据要素市场的制度性交易成本。有效的数据要素市场治理需要政府通过法治化手段优化数据要素市场环境，借助数字化技术打造数字智能政府，依靠多元参与共治形成数据要素市场治理新格局，从而提升政府在数据要素市场中的监管效能。具言之：第一，通过法治化手段优化数据要素市场环境。社会主义市场经济本质上是法治经济，数据要素理所应当在法治化的市场环境中流动配置，市场主体也必须依法依规从事数据要素的交易活动。当前，我国数据要素产权仍然存在所谓“模糊地带”，数据确权工作需进一步推进，市场交易中数据产权的属性与法律性质亟须进一步明确，加之数据要素自身具备虚拟性、高时效性、非竞争性、非排他性等特征，导致数据垄断、滥用、泄露等问题层出不穷。因此，数据要素市场治理要同时着眼于数据资源配置的制度化和法治化，确保在统一的市场规则约束和激励下实现数据要素的流动配置。一方面，通过构建并完善与数字经济发展规律相符合、与新发展格局要求相适应的数据要素市场体系，健全数据要素的产权保护制度、流通和交易制度、收益分配制度和多元协同治理制度，加强数据反垄断和反不正当竞争执法司法，营建多元参与、协同共治、良性循环的数据要素市场环境。另一方面，通过实现数据要素市场培育和治理的有机统一，力求在激发市场活力、畅通数据要素循环流转的同时，完善数据要素市场治理政策举措的落实保障机制，明确市场主体各自的责任和义务，提升对市场风险的预警、防控和化解能力，确保数据要素流转配置的全过程安全可控，实现有效市场和有为政府的更好结合。第二，借助数字化技术打造数字智能政府。《“十四五”数字经济发展规划》中明确提出要“强化协同治理和监管机制”“增强政府数字化治理能力”“完善多元共治新格局”。这表明我国政府数字化转型已逐渐迈入数字智能政府建设的新阶段。打造数字智能政府涉及两个层面的问题：一是通过加强顶层设计，实现数据治理体系统一化、信息基础设施体系化和政务服务流程标准化；二是利用数字化技术，在数据平台的建设、使用和开放等方面促进信息的交流共享，从而充分发掘数据资源价值。鉴于此，要通过加强数据要素市场治理，打造数字智能政府，提升政府数字治理能力，更好统筹兼顾数据要素市场的发展与安全。一方面是提高数据要素市场的运行效率，实现数据要素价格市场决定、流动自主有序、循环顺畅无阻，有效规范市场秩序、保护各市场主体权益，形成对创新活动的正向激励。同时数据要素市场的有效治理要求加强政府数字化治理和服务能力建设，借助数字技术完善市场监测预警和决策分析体系，提高数据要素市场治理的精准度、协调性和有效性。另一方面是保障数据要素市场的运行安全。党的二十大报告中明确提出推进国家安全体系和能力现代化，其中就包括经济和数据领域的安全保障体系建设，通过完善应急响应处置流程和体制机制有效防范化解风险，对数据同其他生产要素尤其是资本要素叠加组合带来的系统性风险加以研判和预警，并通过加强互联网平台的反垄断和反不正当竞争等措施规范资本本身及资本无序扩张的外部环境，有效防范平台垄断和资本无序扩张，确保数据要素市场在制度化、法治化的引领下平稳健康运行。第三，依靠多元参与共治形成数据要素市场治理新格局。构建和完善数据要素市场治理体系不仅要依靠法治化手段的强有力保障，而且还需仰赖所有市场主体的共同参与、积极配合与相互监督，从而对数据交易过程中市场主体的行为进行规范和约束，助力“构建政府、企业、社会多方协同的治理模式”。首先，创新政府治理机制。政府是数据要素市场治理的主导力量，要充分发挥政府有序引导和规范发展的作用，引导市场主体公平参与竞争，并实现自我规范。其次，明确企业的治理责任。企业作为市场经济的微观主体，理应成为数据要素市场治理的重要参与者，一方面要激发企业的主动性，明确企业主体责任和义务，使企业严格遵守反垄断法等相关法律法规，杜绝不正当竞争；另一方面要激发企业的创造性，增加更多符合数字经济发展要求的高质量产品供给，为数据要素市场治理贡献力量。再次，完善行业自律机制。行业协会等组织在数据要素市场治理中要牢固树立责任意识和自律意识，利用行业标准等约束市场主体行为，充分发挥行业协会等组织的主观能动性，积极倡导企业加强自身行为规范。最后，充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用。通过加强社会舆论正面引导，切实保障人民群众的监督权利，充分发挥新闻媒体的监督作用，有效形成对数据要素市场治理监管主体和市场行为主体的监督合力，助力完善市场信用体系，共同维护数据要素市场秩序。概而论之，要以市场需求为导向，建立有效的政企沟通机制，形成政府监管、行业自律、企业自治的数据要素市场多元治理新模式，并强化社会、媒体和公众的监督合力，从而充分发挥数据要素市场的规模效应和集聚效应，最大限度挖掘数据资源价值，提高数据要素市场化配置效率，促进数字经济时代社会生产力的解放和发展。构建新发展格局要求统筹兼顾供给侧结构性改革和需求侧管理，畅通国内大循环和国际循环。马克思在阐述社会简单再生产过程时提出了“社会的总产品，从而社会的总生产，分成两大部类”这一观点，在他看来，生产资料生产部门和消费资料生产部门之间以及各部门内部只有维持合理的比例关系，并实现动态平衡，社会再生产过程才能顺利进行。具体而言，要求生产资料生产部门扩大再生产后的可变资本价值和剩余价值的总和，与消费资料生产部门扩大再生产后不变资本的价值相等。现如今，数字经济的发展一日千里，对数据要素市场供给和需求的适配性也提出了更高要求。数据要素市场治理的目的是使数据要素在采集、加工、存储、管理、分析和应用等价值形成阶段的各环节，以及数据商品流动、竞价、交割等市场交易阶段的各环节都能保持顺畅的流转配置，充分激活数据要素潜能，从而实现生产、分配、流通、消费等社会再生产各环节的畅通无阻，为数字经济发展提供源源不断的动力。相应地，在新发展格局下，数据要素市场治理的主要内容包括供给层面的治理、需求层面的治理和供求平衡层面的治理。在社会再生产过程中，生产决定着分配、流通、消费，生产环节解决的是供给层面的问题。数据作为创新型生产要素，在市场机制引导下在生产领域与其他生产要素叠加组合，有助于优化供给结构，促进全要素生产率提高。更多高质量的数据产品供给能够更好地引领和创造新需求，助力国内统一大市场建设，增强对全球要素资源的吸引力。2015年习近平总书记首次提出供给侧结构性改革的目标任务，其核心在于通过创新提升供给体系质量，提高全要素生产率，推动我国经济实现质的有效提升和量的合理增长，最终迈向高质量发展。在发展数字经济助力构建新发展格局过程中，数据要素市场供给层面治理的内容需要与供给侧结构性改革的要求相适应。一方面，数据要素市场治理要求形成更多对数据要素供给方的正向激励，从而增加更多高质量数据产品供给。高质量的数据产品不但能满足需求方自身需求，而且可以作为中间要素继续参与到生产活动中，保证社会再生产顺利进行，进而实现供需互促、产销并进，促进数字经济时代要素市场和商品市场的繁荣发展。另一方面，有效的数据要素市场治理可以通过促进生产关系调整，推动传统生产方式变革，加快产业结构优化升级，助力产业实现数字化、智能化转型，驱动实体经济体系重构、范式跃迁，吸引各市场主体参与数据资源价值的创造过程，并借助数字化交易平台打破时空限制，提升数据产品和服务的供给质量。新发展格局下，数据要素市场的有效运行要求以市场主体的需求为导向，致力于实现经济循环畅通高效，而经济循环畅通的重要标志就是需求体系在合理阈值内运行。数据要素市场需求层面治理的核心在于激发消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用，从而充分发挥国内统一大市场的需求牵引作用，推动供给体系质量提升，实现供给与需求二者的良性互动。一方面，数据要素市场治理要求强化消费的基础性作用，在数据要素市场，消费者即需求方通过交换让渡货币价值，获得数据要素的使用价值，在满足自身需求的同时提高了福利水平，市场主体的交易活动带动了市场繁荣，对于扩大国内市场需求，推动经济高质量发展大有裨益。另一方面，数据要素市场治理要求发挥投资的关键作用，通过建立健全市场主导、政府撬动的投资内生增长机制，引导数据要素市场规范化运行，营造稳定健康的投资环境，为数据要素市场和数据产品市场增加更多创新型资源要素供给，不断为经济增长提供强大的牵引力和推动力。此外，数据要素市场治理要求巩固和扩大我国超大规模市场的显著优势。从短期来看，刺激居民消费、扩大有效投资，为进一步释放内需潜力作出更多有效的制度安排，打通社会再生产各环节循环的堵点，促进传统消费和投资方式的转型升级和新产业新模式的发展壮大。从长期来看，培育完整的内需体系，通过消费和投资结构优化推动我国经济发展原生动力由外需引致向内需驱动转变，在更多依托国内市场的基础上促进国民经济的良性循环，推动构建新发展格局。在新发展格局下，数据要素市场治理的目标在于“让需求更好地引领优化供给，让供给更好地服务扩大需求”，党的二十大报告中也明确要求“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。数据要素市场供求平衡层面的有效治理要按照党的二十大作出的部署，增强国内大循环的内生动力和可靠性，提升国际循环的质量和水平，实现需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。其内容涵盖如下三个方面：（1）供给方面，数据要素市场治理要求借助供给侧结构性改革，汇聚一切优势资源，推进数字技术领域的科技创新攻关，依靠高水平的科技自立自强来打破数据要素市场治理的技术桎梏，优化数据要素之间及与其他生产要素之间的组合结构，从而促进数字经济创新链和产业链有机衔接，提升数字经济产业链供应链韧性和安全水平，破解制约数据要素市场供给层面治理的难点、堵点、痛点。（2）需求方面，数据要素市场治理要求加强市场需求侧的治理，通过培育完整内需体系，拓展数据要素市场的消费和有效投资规模，着力扩大数据要素市场内需，优化数据要素及产品的消费和投资结构；同时要求以推进城乡融合和区域协调发展为着力点，优化数字经济时代生产力布局，实现数据要素市场运行效率提升和市场体系优化、数据要素市场供给质量提升与内需体系培育、数据要素市场繁荣发展与市场主体福祉增进之间的和谐兼容、有机统一。（3）市场对外开放方面，供求平衡层面的有效治理要求加强市场对外开放领域的治理，推动实现数据要素市场更高水平的对外开放，增强我国在全球数字经济产业链、供应链和创新链中的竞争力，并提升我国在全球数字经济治理体系中的制度性话语权，加强与全球各国的通力合作，共同构筑多层次、跨行业、多利益相关者参与的多元协同治理平台。“科技为我们开启了一个通过平台来共享资产、时间和技能的全新世界。在政府和法规缓慢发展的同时，由平台孕育的创新却正在飞速前进”。共享经济的鼻祖蔡斯（Robin Chase）在感叹数字化平台飞速发展的同时，也表达了对数字治理效能提升速度滞后于数字时代创新迭代速度的些许担忧。由于数据要素自身具有技术支撑水平要求较高、可复制性较强等特点，传统生产要素市场的治理方式与数字经济时代数据要素市场有效治理的要求并不完全相符，也难以满足新发展格局下提高数据要素市场治理水平，有效发挥数据要素对国家治理现代化的基础性作用的需求。总的来看，我国数据要素市场治理在市场运营模式、交易机制、市场开放共享和市场制度建设等方面都面临诸多亟待破除的制约因素。数据要素市场运行效率决定着数据资源配置的规模和质量，也是衡量数字经济时代新发展格局构建成效的一项重要标准。近年来我国数据要素市场培育成效显著，以数据中心行业为例，2021年全国该行业市场收入共计约1500亿元，2018—2021年年均复合增长率达30.69％。但同时我国数据要素市场的运行还存在诸多问题，集中体现在三个方面：（1）数据要素市场的培育模式还不完善，全国范围内数据要素市场的设立标准不统一，部分地区数据要素市场门槛过低，且存在重复设立的问题，在市场定位、职能划分、权责归属上含糊不清，导致数据要素市场分割现象出现，阻碍全国统一的数据市场建设。（2）数据要素市场的职能界限尚不明晰，一方面，数字化交易平台等规范高效的数据交易场所还不完备，数据要素流通和交易服务生态还未充分培育，导致数字经济日新月异的发展诉求无法得到及时准确的反映；另一方面，由于还存在数据要素市场主体职能的冲突与重叠，各主体作为市场竞争参与者的同时，往往还扮演着市场监督者和调解者的角色，从而对治理的公平性和公正性带来不利影响。（3）数据要素市场主体自身结构存在缺陷和失衡，一方面，数据要素市场治理过程中缺乏有效的监督机制，即便存在监督机构，也难以对其上级机构和其他机构实行有效监督；另一方面，数据要素市场主体作为公司制独立法人，在追求利润的同时还要兼顾管理层、股东与债权人的权益，可能造成不同利益相关者之间的冲突，为数据要素市场的有效治理带来掣肘。数据要素市场治理的一个重要目的是积极探索依法规范、共同参与、各取所需、共享红利的数据要素市场培育模式，从而更好满足供求双方的市场交易需求。然而，从客观上看，我国数据要素市场交易机制目前仍存在一些不足之处，表现在数据市场中统一的产权制度、差异化的定价机制和多元化的交易平台亟待进一步完善等方面，导致数据要素在确权、定价和交易时面临困境，不利于数据资源的顺畅循环和高效配置。（1）现有数据确权的制度安排与数字经济发展的诉求不完全契合，亟待通过完善具有中国特色的数据产权制度体系，推动数据产权结构性分置和有序流通。一方面，个别数据产权的法律界定仍较为模糊，且市场主体对数据产权的认知存在一定偏差，阻碍了原始数据向数据要素的有效转化，亟须针对数据要素所有权、数据加工使用权和数据产品经营权的界定作出更加科学合理的制度安排；另一方面，现有数据交易规则和制度机制未能对市场主体的权利和义务作出明确界定，不利于数据要素市场运行效率和治理效能的提高，阻碍了高质量数据要素的供给。（2）缺乏完善的数据价格形成机制。一方面，尽管数据要素的价格应由市场决定，但实际上，由于信息掌握状况和市场竞争地位的差异，数据的最终交易价格很大程度上取决于买卖双方的价格谈判，交易双方需要根据实际状况采取不同的定价方式、交易方式和盈利模式等，无形中增加了交易成本；另一方面，由于规则设计和政策举措缺乏对个人数据的关注，而是更多聚焦于企业数据要素和社会数据要素市场交易平台的治理，阻碍了数据要素市场化配置红利的全面释放。（3）缺乏合规高效的数据要素流通交易规则。具体来看，一是涵盖数据采集、存储、管理、分析和应用等环节的数据价值链存在缺陷，导致难以判断数据要素的准确来源，也难以追溯数据要素的流通过程，更无法界定数据要素的使用范围；二是市场主体为规避数据窃取、隐私泄露等风险，对数据要素的交易对象和时空范围加以限制，导致潜在的数据价值无法得到充分挖掘。我国致力于形成依法规范、共同参与、各取所需、共享红利的数据要素市场发展模式，降低市场主体获取数据的门槛，增强数据要素的共享性和普惠性，积极推进数据要素市场的高水平对外开放，以及数据领域的国际交流合作。一方面，加快推进部分公共数据的开放和数据资源的有效流动；另一方面，积极参与数据跨境流动国际规则制定，探索加入区域性国际数据跨境流动制度安排。当前，我国数据要素市场开放共享仍存在不足之处，不但无法满足新发展格局下要素顺畅流动、高效配置的要求，而且与培育统一开放、竞争有序的数据要素市场的目标不相适应，更为数据要素市场的有效治理带来了困难和挑战。（1）开放共享程度不足抑制了数据资源的流动配置，不利于劳动分工深化和生产效率提升，阻碍了产业链供应链的数字化、智能化进程，以及数字生产力的进一步解放和发展。（2）有限的开放共享不利于数字经济赋能生产方式、组织范式和商业模式变革，也难以在复杂严峻的形势下通过增强经济韧性来支撑国内国际经济循环的畅通，导致我国数据要素市场无法更加从容地应对来自国内外的各种风险挑战。（3）开放共享程度不足加剧了数据要素市场的信息不对称，不利于实现供给与需求的动态平衡，阻碍了数据产品和服务供给质量的提高，导致数据要素资源的价值红利难以得到充分释放。构建新发展格局需要着眼于制度建设，从而降低转换成本和市场交易成本，为畅通国内国际双循环创造基础性条件。就数据要素市场而言，完善制度体系是其有效治理的重要保障，也是充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利的必然要求。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中提出建立数据要素治理制度的目标，通过构建政府、企业、社会多方协同的治理模式，最终“形成政府监管与市场自律、法治与行业自治协同、国内与国际统筹的数据要素治理结构”。当前我国数据要素市场治理的制度建设相对滞后，主要表现在以下几方面：一是数据要素市场治理的规章制度尚不完备，原则性制度法规匮乏且分散，难以着眼于全生命周期构建全局化、多层次的制度体系，不利于畅通数据要素的循环流转。二是数据要素市场治理的制度规范不统一，不同区域间、不同层级间的政府部门广泛存在“各行其道”现象，客观上阻碍了纵横有序、层级分明的数据要素市场治理体系的构建和完善，导致一些封闭小市场、自我小循环不断出现，降低了政策举措实施的效力。三是数据要素市场治理主体的权责不统一、不对等，治理范围和权限往往分散在多个监管部门，存在职能定位不确切、权责界限不清晰的问题，“失位”“缺位”“越位”现象时有发生，不利于形成数据要素市场治理的强大合力。四是现有政绩考核和评价的制度标准未能顺应数字经济发展趋势而作出及时调整，衡量数据要素市场治理成效的指标相对匮乏，容易诱发同数字经济发展规律相违背、与新发展格局构建要求不相符的地方保护主义行为。五是市场交易习惯、社会道德等非正式制度的作用发挥受到限制，社会信用约束机制和联合惩戒机制也付之阙如，易引发数据产权纠纷、商业机密泄露、数据垄断滥用等市场乱象，导致公平竞争的市场秩序受到扰乱、市场主体的合法权益受到损害，不利于数据资源的高效配置。在新发展格局下，为了畅通数据要素循环流转，提高数据资源配置效率，充分释放数据要素潜能和价值红利，需要分别从治理目标、治理理念和治理方式三个层面明确我国数据要素市场治理的实践取向。具体来看：1.治理目标：从速度规模导向型治理转向质量效益导向型治理。伴随我国经济转入高质量发展阶段，质量和效益成为评判经济发展成效的根本圭臬。习近平总书记多次对“协调推进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，着力提高发展质量和效益”作出重要论述，党的二十大报告中也将实现高质量发展确定为中国式现代化的本质要求之一。在数字经济时代，数字技术的更新迭代接连不断，由此催生的新产品、新业态、新模式层出不穷，进而引发经济发展方式的巨大变革，并通过优化供给体系结构、提升全要素生产率赋能经济高质量发展。而数据要素作为核心生产要素和重要引擎，能够通过市场化配置融入社会再生产的各个环节，为经济高质量发展提供强劲动力。因此，通过有效的治理确保数据要素市场良好运行便显得尤为重要。要按照构建新发展格局和推动高质量发展的要求，逐渐摒弃主体数量增加、市场规模扩张和单纯经济效益提高等衡量要素市场运行状态的传统标准，转而将实现数据要素循环流转畅通、配置高效公平，提高数据要素市场运行的质量和效益作为目标追求，推动数据要素市场治理由速度规模导向型向质量效益导向型转变。在宏观层面，着眼于实现国内市场高效畅通和规模拓展，以及国内市场和国际市场的高效联通，在“以我为主”培育强大国内市场的基础上推动制度型开放，在全球范围内吸引优质数据要素资源，并参与维护和完善全球多边数字治理机制，推动国内国际双循环。在中观层面，着眼于重点领域数字产业化发展和产业数字化转型，实现数据要素顺畅循环和合理配置，增强产业链关键环节竞争力，完善重点产业供应链体系。在微观层面，通过完善由政府主导的数据治理体系规范数据要素市场秩序，借助政策引导健全市场主体行为的约束机制，营造稳定公平、透明可预期的市场营商环境，为市场主体的创新活动提供更多正向激励。2.治理理念：从零散分割式治理转向协同整合式治理。理念是行动的先导，新发展格局下数据要素市场的有效治理需要坚持系统观念。当前我国数据要素市场发育还很不均衡，数据资源的配置在城乡、区域和不同市场主体之间均存在明显差异，因此在数据要素市场治理的过程中不存在一成不变的治理举措，也无法用一套完全固定的标准来评价治理效果。同时，构建新发展格局的目的是通过培育完整内需体系畅通国内大循环，形成统一的强大国内市场，这便要求整合各方资源，“探索建立统一规范的数据管理制度”，实现数据要素市场的多元协同治理。鉴于此，亟须在理念上促进数据要素市场治理从零散分割式治理向协同整合式治理转变。首先是推进数据要素市场治理的系统协同。党的二十大报告和《“十四五”数字经济发展规划》等重要文件中提出的各项政策举措对我国数字经济发展和数据要素市场的治理进行了前瞻性思考、全局性谋划和战略性布局，是新发展格局下数据要素市场有效治理的核心指南和根本遵循。为确保数据要素市场治理的各项政策举措真正落地见效，需要不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性。其次是确保稳妥推进，采取定向化、差别化的策略，发挥好各项政策举措的联动效应，推动系统集成、协同高效的治理，形成促进数据要素市场治理效能提升的强大合力，有效破除市场分割和市场壁垒的桎梏，实现数据要素价格市场决定，数据资源循环畅通无阻、配置高效公平。再次是通过国内与国际统筹强化安全保障。面对全球经济复苏乏力、发展鸿沟加剧、不确定性因素增多等问题，数据要素市场的有效治理需统筹兼顾国内国际两个大局，对内通过建立统一规范的数据管理制度，加强数据隐私保护和安全审查；对外通过参与数据跨境流动国际规则制定，拓展我国统一数据要素市场在全球范围内的影响力和辐射力，维护数据要素市场稳定和数字经济发展安全。3.治理方式：从市场体系完善的单一型治理转向“市场体系—市场制度”建设的复合型治理。数据要素市场是数字经济时代社会主义市场经济体系的重要组成部分，实现数据要素市场的有效治理不但是构建新发展格局的重要支撑，也是我国建设高标准市场体系的题中应有之义。市场体系建设包含在市场治理的概念范畴之内，也是市场治理的一个重要目标，但绝不能简单地将市场体系建设与市场有效治理二者等而视之，市场治理应当从不断完善市场体系和逐步健全市场制度两个方面入手加以推进。进入数字经济时代，过去仅考虑市场体系完善的单一市场治理方式已经无法满足发展数字经济和构建新发展格局的要求，亟待推动治理方式从市场体系完善的单一型治理转向“市场体系—市场制度”建设的复合型治理，建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度，有助于加快建设统一的数据要素市场，更好助力构建新发展格局。首先是完善数据流转配置的统一市场监管制度规则，构建包含数据要素产权制度、数据安全管理制度、数据流通交易制度、数据收益分配制度等在内的数据要素市场制度体系。其次是夯实数据要素市场治理的制度基石，依靠制度创新健全数据要素市场监管体制机制，强化统一市场监管执法，确保各项政策举措在制度化、法治化轨道内落地见效，为新发展格局构建背景下畅通数据要素的循环流转增加更多高质量制度供给。最后是构建全覆盖的数据要素市场制度执行监督机制，以深化数据资源在生产领域的技术转化与应用为重点，带动其他生产要素的同步优化配置以及全要素生产率水平提升，推动制度优势真正转化为治理效能。新发展格局背景下，为提高我国数据要素市场的治理效能，应借助政府调控主导下的市场主体多元共治、制度建设引领下的治理结构优化、技术创新驱动下的治理效能和治理安全统筹来实现有效治理，畅通数据要素循环流转，优化数据资源配置，在中国式现代化新征程上助力新发展格局构建。1.倡导政府调控主导下的数据要素市场主体多元共治。数字经济发展带来海量数据和丰富的应用场景，同时也为政府主导下的数据要素市场治理提供了新思路。新发展格局背景下数据要素市场的治理要致力于构建并完善市场主体自治、行业自律和政府监管“三位一体”的数据要素市场监管体系，形成多元主体协同联动、要素良性循环的生动局面。首先，要将数据要素市场治理与社会治理的场景协调统一起来，充分调动数据要素从原始采集、存储管理、生产应用到收益分配的全生命周期的所有主体参与治理的主动性和创造性，实现数据要素市场治理的提质增效。其次，数据要素市场的多元共治涵盖个人、企业、交易平台、社会组织机构和政府等多方力量，要构建市场主体矛盾纠纷多元化解机制，通过加强沟通协调形成利益诉求的最大公约数，实现数据要素市场中的激励相容，畅通数据要素循环，提高资源配置效率。再次，明确数据要素市场多元化治理主体的定位，作为监管者和协调者，政府在数据要素市场治理中占据主导地位，数据交易平台兼具监管者与被监管者的角色，非营利社会组织等则是具有辅助性质的治理监督者和参与者。最后，要对治理主体的权责范围加以清晰界定，建立健全数据要素市场治理政府监督、公众监督、社会监督“三位一体”的监督体系，强化多元主体在监督过程中的配合与互动，为畅通多元主体诉求表达和利益协调的渠道提供可靠保障，切实维护市场交易参与者的合法权益。2.推动制度建设引领下数据要素市场治理的结构优化。稳步推进制度建设、夯实制度基石是新发展格局下我国数据要素市场治理的根本保障。2022年4月发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中强调“加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范”。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中也对建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度提出了明确的目标任务。实现数据要素市场的有效治理，关键在于通过制度创新，增加更多与新发展格局要求相适应的制度供给。具言之：第一，推进数据要素市场治理的制度建设，以强化数据确权、破除数据垄断、防止数据资本无序扩张为重点，进一步规范数据治理，通过完善统一的数据标准体系和覆盖数据全生命周期的治理体系，在产权有效保护的基础上，以制度化、法治化手段加强数据要素的反垄断治理，实现行为治理和功能治理的有机统一。第二，建立健全与数字经济发展要求相适应、与新发展格局构建目标相契合的数据要素市场监管体系和政策法规体系，并明确相关部门和监管机构职责所在，加强分工合作、相互配合，把监管和治理贯穿数据要素创新、生产、经营、投资全过程。第三，不断完善数据要素市场监管体系，一方面，借助数字化创新，发挥数据统筹职能，促进多领域场景的创新应用，提高数据资产专用性水平；另一方面，推动数据高水平开放共享，按照“共同生产—共有权利—共享剩余”的原则实现数据要素权利的分享，让所有分散用户、数据劳动者和市场主体共享数字经济繁荣发展带来的价值红利，助力实现全体人民共同富裕。第四，推动构建更加公正合理的全球数据要素市场治理体系，建立多双边数据治理合作的长效机制，积极参与全球数据要素交易规则的制定，为全球数据要素市场治理提供中国方案，贡献中国智慧。3.统筹技术创新驱动下数据要素市场的治理效能与治理安全。将统筹发展和安全贯穿高标准市场体系建设的各领域和全过程，增强开放条件下动态维护市场稳定和经济安全的能力是构建新发展格局的内在要求。在数据要素市场治理过程中，需要统筹兼顾治理的效能和安全，将安全贯穿数据供给、流通、使用全过程，把该管的管住、该放的放开，明确界定治理的底线和红线，有效防范和化解各种数据风险，如此才能不断扩大数据要素市场的影响力和辐射力，激发我国数字经济发展新动能，构筑国家竞争新优势。首先，通过有效的市场治理畅通数据要素循环，切实承担起在数据统筹管理、数据归集明确方面的职责，推动形成以数据循环流转畅通为核心目标，以数字化技术创新研发为根本动力，以数据要素市场高水平开放为鲜明特征，以超大规模国内数据要素市场为突出优势，以数据产业链供应链完全自主可控为主要内容的数据要素市场新格局。其次，建立统一的数据安全分级分类管理制度，根据不同数据的特质，分级分类制定数据安全等级及保护标准，提升数字安全技术措施在规划、建设和使用中的协调性，并支持引导数据交易平台设立数据安全管理部门或机构。再次，完善数据要素市场风险防控预警机制，全面提升对数据安全风险的预测、甄别和处置能力，增强全领域、全链条风险的防范和化解能力，在确保数据要素市场化配置和数据全生命周期安全可控的前提下维护数字产业链、供应链安全稳定。最后，加强数据要素市场治理的全球安全合作，携手应对数字经济发展和平台经济全球化的风险与挑战，构建多元协同的全球数字治理体系和机制，推动数据要素市场治理从国家监管走向全球协同治理，为新发展格局下实现我国数据要素市场的平稳健康运行、不断做强做优做大我国数字经济提供坚实支撑和有力保障。本文系国家社会科学基金后期资助项目“新时代中国高质量发展道路研究”（项目号：19FJLB011）的阶段性成果。（本文作者：任保平 南京大学数字经济与管理学院特聘教授；王思琛 西北大学经济管理学院博士生）
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